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韓國惡性踩踏事故之災難性危害令輿論震驚。國內外高密度人群公共場合，因人多擁擠曾發生過多起危害嚴重的集體踩踏事故，對公眾生命安全造成嚴重威脅，必須引起政府及全社會警惕與重視，嚴防惡性踩踏事故發生。

高密度人群公共場合，可廣義泛指各種大型公共場合與戶外景區等，如各種公眾集會、廟會、慶典、大型文藝演出、大型體育賽事、節慶現場、露天音樂會、足球比賽現場、宗教活動現場等等。

高密度人群公共場合超最大承載量聚集公眾蘊含極大風險，致災因素明顯。單位面積單位空間高密度人群一旦發生無序混亂，人群恐慌、擁擠不堪，將發生大面積災難性集體踩踏事故，傷亡慘重。以往災例令人記憶猶新。

1983年“五一”節華山游覽區由于游客激增，陡峭狹窄的山路上上行人流與下行人流交匯在一起人流量太大，下方游客向上擠，上方游客強行下，把中間的游客幾百人擠下去，游客前行不能，后退不得，擁擠不堪，亂作一團，前面的人掉下來砸在后面的人身上，混亂無序中擠傷的、摔死的、踩死的等等，婦女兒童受害尤甚。

1993年錢塘江觀潮時，由于人多擁擠現場無序，86人被潮水卷走，19人死亡，27人受傷，40多人下落不明。

1994年秋天，廣東從化市天湖公園一長達100米的鐵索橋由于游客人多、人群擁擠，鐵橋扶手斷裂翻轉，使200多人掉進水深16米的湖中，遇難者38名。該橋設計最大載客量為160人，由于管理人員只顧收錢，沒有采取適當措施控制橋上人流，導致慘劇發生。

2001年4月8日，在陜西華陰市玉泉院南門通往華山主景區的隴海鐵路人行涵洞內，因人員擁擠、踩踏擠壓發生特大傷亡事故，造成17人死亡。

2004年2月5日，北京市密云縣舉辦迎春燈展，橋上發生踩踏事故，造成37人死亡，37人受傷。

2014年1月5日，寧夏固原市西吉縣北大寺，在為信教群眾散發油香（油餅）過程中，由于群眾相互擁擠，發生意外踩踏事故。14人死亡，10人受傷。

2015年元旦，上海外灘踩踏事故中死亡36人，傷47人。

1990年麥加，1426名朝覲者因發生擁擠踩踏被踩死或窒息而死。

2010年7月24日，德國西部城市杜伊斯堡在舉行“愛的大游行”電子音樂狂歡節時發生群體踩踏事件，造成18人死亡，約80人受傷。

2010年11月22日，柬埔寨首都金邊鉆石島一座斜拉橋，在送水節歡慶活動中發生嚴重踩踏事件，造成347人死亡。

2013年10月13日，印度中央邦一座寺廟外發生踩踏事件，造成109人死亡，受傷者達100余人。

2014年7月29日，幾內亞首都科納克里附近一處海灘舉行的一場音樂會上發生踩踏事件，事故遇難者33人。

2015年9月24日，沙特朝圣中發生踩踏事故造成至少769人喪生。

高密度人群公共場所防范災難性踩踏事件，應該注意以下問題：

一、嚴格執行大型群體性活動申請報批制度。我國早就制定有《大型群眾性活動安全管理條例》，且于2007年10月1日起正式施行，明確規定了大型群眾性活動的安全責任制度和安全監督管理措施。根據該條例，對于每場次預計參加人數在1000人以上的大型群眾性活動，包括體育比賽、演唱會、音樂會、展覽、展銷、游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會以及人才招聘會、現場開獎的彩票銷售等活動，均應在活動舉辦20日前到縣公安局行政審批科報批；參加人數在1000人以下的，要到所在地轄區派出所報備。

一些地方有更詳細的配套性地方性法規及規章，如海口市為落實上述《條例》曾明確規定：“1000人以下（接近1000人），應提前向轄區派出所報備；1000至5000人要提前向轄區公安分局報備；5000人以上向海口市公安局報備。”海口市對于大型集會有明確規定，若發生安全事故，將追究活動主辦方的責任。

二、應有事先嚴格準確的風險評估。針對城市大型商業中心等人流密集區域，理論上限制舉辦大型商業活動。若舉辦相關商業集會可提前報備，相關部門可提前介入，針對活動場地進行安全評估，對一些場地過于狹小、存在不安全因素的臺階等進行提前預防指導，排除安全隱患，避免安全事故的發生。

高密度人群公共場合最佳承載量與最大承載量不是一個概念。最佳承載量是指公共場合或旅游景區設施為游客提供了比較舒適、適宜的游覽環境與條件，是衡量舒適度的指標。最大承載量是指公共場合或旅游景區旅游設施能夠容納承受公眾或游客的最大能力、最大極限，超出此能力與極限將提高發生危及公眾人身安全事故的概率。

最大承載量是衡量公共場合安全性的指標。風險評估中應特別注意這個剛性紅線指標，只能在最大承載量指標前提下決定集會方案的批復與否。

三、制定精準專業有實操性可行性的應急預案。在從嚴審批的同時，縣區級公安機關必須督促活動場所管理者切實負起場所安全責任，周密制訂應急預案，有效應對各類緊急突發事件；加強活動安保措施落實情況的檢查，及時發現、督促整改各類安全隱患漏洞；根據活動性質、人數規模、場地狀況等情況，提前踏勘、超前部署，組織足夠警力加強現場安保工作。

按照“誰主辦、誰負責”的原則，主辦方、承辦方要承擔相應的安全管理責任，制訂安全工作方案，建立安全崗位責任制度，配備安保力量，嚴格控制活動參與人員，落實應急救援等措施，確保大型群眾性活動安全有序進行。

預案內容應避免相對簡單，很多預案內容僅僅是一般的管理要求，有些應急預案并未完全設計預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等階段。此外，應急救援和協調機制方面的可操作性不強，很多解決方法和措施不具體，責任不明確，保障措施單一。

應急預案應具體詳細，有針對性、操作性和靈活的開放性。預案中應落實節假日旅游區與大型公眾場合管理人員充實，警力配備，監測與控制人員流向及人員密度，及時分散、疏導高密度人流，加強現場秩序的維護及管理人員的溝通協調，發現隱患，及時采取措施。

四、嚴格執行景區最大承載量制度。2013年出臺的旅游法第45條規定，景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量。2015年7月，國家旅游局制定了《景區最大承載量核定導則》旅游行業標準，此后國家旅游局統一發布全國5A級旅游景區最大承載量。景區應當公布景區主管部門核定的最大承載量，制定和實施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預約等方式，對景區接待旅游者的數量進行控制。

但仍有景區不執行游客流量控制制度，原因主要有三：一是利益驅動，片面追求增加門票收入。二是害怕游客不滿引發事端，“穩定壓倒一切”，不讓游客入門，害怕游客鬧起來，景區領導會丟“官帽”。雖然超過最大承載量了，但游客說大老遠來了非要進，景區便存僥幸心理放行。三是雖然各類景區的設計標準規范都有最大承載量等條款，但這些規定也可以是一紙具文，沒有真正落實執行。

五、加強節假日高密度公共場合人流量預測預報管理。如長假期間應預測評估旅游區及大型公眾場合的客流總量。2012年華山景區管理方國慶節前本可依據旅行社預訂門票及平時游客量即可推知高峰期客流量。如可按節前所有旅行社預訂門票的85%，加上平時游客量的4-5倍即可粗估國慶高峰期游客量。

景區客流量危情預測后應及時發布讓公眾知曉，應完善長假期間熱點景區預警信息發布制度，長假期間熱點景區旅游信息應為全社會公民共享。上述災例中的一個共同點是，從危情醞釀到危機發生都有一段時間，此段時間是發布預警的最佳時機。但由于信息阻滯，危情信息傳遞速度慢，信息中梗阻，信息未能形成雙向反饋機制及暢通回路，信息發送者與收到方未能確認收到信息，未能向相關管理部門傳遞危情信息。所以導致現場決策者、管理者反應遲鈍，未能及時采取措施，從而失去了這最后寶貴的避免、挽救災難發生的時間。

2012年國慶節華山景區管理部門雖提前啟動應急預案應對客流高峰，卻沒有提前向游客發布“預警”。據華山景區度節總指揮部介紹，華山景區管委會雖啟動了應急預案，但10月1日晚間并沒有事先向游客發布“預警”，直到發生游客滯留后的10月3日下午6時，才發布預警信息，提醒陜西省內游客錯時出行。

六、構建高密度人群公共場合人流量動態監控機制。九寨溝景區管理方早在2012年國慶黃金周樹立了良好的管理模式，從2012年9月29日開始至黃金周結束，在“中國·寨溝”官方網站上適時發布黃金周游客量信息、賓館、鄉村客棧預訂和入住情況；航空、公路等抵達九寨溝交通信息；漳扎-龍康段各停車場容量情況等。同時，還在由川主寺方向、平武方向、甘肅文縣方向進入九寨溝的沿途設立了6個旅游服務咨詢點，專程為游客提供服務，告知相關旅游信息。

如果利用這套機制的原理動態監控上海外灘，2015年元旦上海外灘也不會發生悲劇，防范悲劇沒有如果沒有假設，只有居安思危未雨綢繆。

人命大于天，安全重如山。節假日高密度人群公共場合人流量預警制度已為我國《旅游法》所規范，還需通過各地實施細則完善景區客流超容預警制度，建立藍、黃、橙、紅四色旅游安全預警機制。景區經營者、集會主辦者等管理機構應確保人流量預警信息傳遞通道暢通無阻，這類人流量預警信息發布可借助網絡平臺快速覆蓋社會民間，明確預警的發布單位，比如國家和各地的假日辦；拓寬預警的發布渠道，從電子顯示屏、路牌、高速服務區公告到廣播電視、手機微信短信、微博等等。

為確保節假日熱點景區及高密度人群公共場合的安全，景區管理者、集會主辦者、公安交通等部門需要有效部署安防設備，監控進入旅游景點、商業繁華區的人數、車輛并進行跟蹤監管，更好地了解人流量的現狀，及時發現安全隱患并進行有效排除。應建立中央和地方交通、公安、旅游等部門網絡信息共享平臺，即公路、鐵路、航運、航空等交通客流信息匯總，實時監測、統計分析人流動向，節假日高峰期每天匯總信息兩次，實行對人流量的動態追蹤監測，然后定期定時將該信息匯總地方政府節假日旅游應急管理機構，地方旅游管理部門提前發布黃金周擁堵景點排名，發布景區的舒適度指數，來幫助游客合理選擇自己的出游目的地。

七、遇高密度人群公共場合危機初發，警方軍方應快速反應。2008年南方遇特大冰雪災難，由于氣象預報及通車交通信息有誤，廣州市內及周邊市縣客流涌向廣州火車站，一度使火車站聚集20多萬人，而火車站廣場僅能承受最大候車能力4.5萬人。當時廣州火車站一度危機四伏，雖然本次事件只有一例婦女體力不支暈倒死亡，但幾天中廣場值守官兵處置了緊急情況346起，救助被擠倒的旅客2400多人，所幸沒有發生大面積踩踏事故。

這次危機處突的經驗被總結，此后廣州火車站地區劃分為7個任務區，由各個公安分局負責，最快的越秀分局警力可以在5分鐘內集結到位，距離最遠的增城警方也被要求在30分鐘內到位。廣州警方預備了9個疏散安置點。這次處突的經驗表現為，網格管控、分段截流、擺渡式疏導、曲線“S”形行進及后方疏導、分片切割逐批疏導。這些2008年廣州警方春運安保工作“八大戰術”，后經全面改版并進行圖上模擬推演，并在廣州火車站周邊地區舉行實地演練。

當然災難性踩踏事故的應對不要走到這個地步，最好的可能是防患于未然，切斷災難性踩踏危機的隱患與苗頭，讓風險防范的前端及源頭保佑每一個生命。

（作者系中國人民大學教授；來源：昆侖策網【原創】，作者授權首發）