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韓國惡性踩踏事故之災(zāi)難性危害令輿論震驚。國內(nèi)外高密度人群公共場合，因人多擁擠曾發(fā)生過多起危害嚴(yán)重的集體踩踏事故，對公眾生命安全造成嚴(yán)重威脅，必須引起政府及全社會警惕與重視，嚴(yán)防惡性踩踏事故發(fā)生。

高密度人群公共場合，可廣義泛指各種大型公共場合與戶外景區(qū)等，如各種公眾集會、廟會、慶典、大型文藝演出、大型體育賽事、節(jié)慶現(xiàn)場、露天音樂會、足球比賽現(xiàn)場、宗教活動現(xiàn)場等等。

高密度人群公共場合超最大承載量聚集公眾蘊(yùn)含極大風(fēng)險，致災(zāi)因素明顯。單位面積單位空間高密度人群一旦發(fā)生無序混亂，人群恐慌、擁擠不堪，將發(fā)生大面積災(zāi)難性集體踩踏事故，傷亡慘重。以往災(zāi)例令人記憶猶新。

1983年“五一”節(jié)華山游覽區(qū)由于游客激增，陡峭狹窄的山路上上行人流與下行人流交匯在一起人流量太大，下方游客向上擠，上方游客強(qiáng)行下，把中間的游客幾百人擠下去，游客前行不能，后退不得，擁擠不堪，亂作一團(tuán)，前面的人掉下來砸在后面的人身上，混亂無序中擠傷的、摔死的、踩死的等等，婦女兒童受害尤甚。

1993年錢塘江觀潮時，由于人多擁擠現(xiàn)場無序，86人被潮水卷走，19人死亡，27人受傷，40多人下落不明。

1994年秋天，廣東從化市天湖公園一長達(dá)100米的鐵索橋由于游客人多、人群擁擠，鐵橋扶手?jǐn)嗔逊D(zhuǎn)，使200多人掉進(jìn)水深16米的湖中，遇難者38名。該橋設(shè)計最大載客量為160人，由于管理人員只顧收錢，沒有采取適當(dāng)措施控制橋上人流，導(dǎo)致慘劇發(fā)生。

2001年4月8日，在陜西華陰市玉泉院南門通往華山主景區(qū)的隴海鐵路人行涵洞內(nèi)，因人員擁擠、踩踏擠壓發(fā)生特大傷亡事故，造成17人死亡。

2004年2月5日，北京市密云縣舉辦迎春燈展，橋上發(fā)生踩踏事故，造成37人死亡，37人受傷。

2014年1月5日，寧夏固原市西吉縣北大寺，在為信教群眾散發(fā)油香（油餅）過程中，由于群眾相互擁擠，發(fā)生意外踩踏事故。14人死亡，10人受傷。

2015年元旦，上海外灘踩踏事故中死亡36人，傷47人。

1990年麥加，1426名朝覲者因發(fā)生擁擠踩踏被踩死或窒息而死。

2010年7月24日，德國西部城市杜伊斯堡在舉行“愛的大游行”電子音樂狂歡節(jié)時發(fā)生群體踩踏事件，造成18人死亡，約80人受傷。

2010年11月22日，柬埔寨首都金邊鉆石島一座斜拉橋，在送水節(jié)歡慶活動中發(fā)生嚴(yán)重踩踏事件，造成347人死亡。

2013年10月13日，印度中央邦一座寺廟外發(fā)生踩踏事件，造成109人死亡，受傷者達(dá)100余人。

2014年7月29日，幾內(nèi)亞首都科納克里附近一處海灘舉行的一場音樂會上發(fā)生踩踏事件，事故遇難者33人。

2015年9月24日，沙特朝圣中發(fā)生踩踏事故造成至少769人喪生。

高密度人群公共場所防范災(zāi)難性踩踏事件，應(yīng)該注意以下問題：

一、嚴(yán)格執(zhí)行大型群體性活動申請報批制度。我國早就制定有《大型群眾性活動安全管理條例》，且于2007年10月1日起正式施行，明確規(guī)定了大型群眾性活動的安全責(zé)任制度和安全監(jiān)督管理措施。根據(jù)該條例，對于每場次預(yù)計參加人數(shù)在1000人以上的大型群眾性活動，包括體育比賽、演唱會、音樂會、展覽、展銷、游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會以及人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動，均應(yīng)在活動舉辦20日前到縣公安局行政審批科報批；參加人數(shù)在1000人以下的，要到所在地轄區(qū)派出所報備。

一些地方有更詳細(xì)的配套性地方性法規(guī)及規(guī)章，如?？谑袨槁鋵嵣鲜觥稐l例》曾明確規(guī)定：“1000人以下（接近1000人），應(yīng)提前向轄區(qū)派出所報備；1000至5000人要提前向轄區(qū)公安分局報備；5000人以上向海口市公安局報備。”海口市對于大型集會有明確規(guī)定，若發(fā)生安全事故，將追究活動主辦方的責(zé)任。

二、應(yīng)有事先嚴(yán)格準(zhǔn)確的風(fēng)險評估。針對城市大型商業(yè)中心等人流密集區(qū)域，理論上限制舉辦大型商業(yè)活動。若舉辦相關(guān)商業(yè)集會可提前報備，相關(guān)部門可提前介入，針對活動場地進(jìn)行安全評估，對一些場地過于狹小、存在不安全因素的臺階等進(jìn)行提前預(yù)防指導(dǎo)，排除安全隱患，避免安全事故的發(fā)生。

高密度人群公共場合最佳承載量與最大承載量不是一個概念。最佳承載量是指公共場合或旅游景區(qū)設(shè)施為游客提供了比較舒適、適宜的游覽環(huán)境與條件，是衡量舒適度的指標(biāo)。最大承載量是指公共場合或旅游景區(qū)旅游設(shè)施能夠容納承受公眾或游客的最大能力、最大極限，超出此能力與極限將提高發(fā)生危及公眾人身安全事故的概率。

最大承載量是衡量公共場合安全性的指標(biāo)。風(fēng)險評估中應(yīng)特別注意這個剛性紅線指標(biāo)，只能在最大承載量指標(biāo)前提下決定集會方案的批復(fù)與否。

三、制定精準(zhǔn)專業(yè)有實操性可行性的應(yīng)急預(yù)案。在從嚴(yán)審批的同時，縣區(qū)級公安機(jī)關(guān)必須督促活動場所管理者切實負(fù)起場所安全責(zé)任，周密制訂應(yīng)急預(yù)案，有效應(yīng)對各類緊急突發(fā)事件；加強(qiáng)活動安保措施落實情況的檢查，及時發(fā)現(xiàn)、督促整改各類安全隱患漏洞；根據(jù)活動性質(zhì)、人數(shù)規(guī)模、場地狀況等情況，提前踏勘、超前部署，組織足夠警力加強(qiáng)現(xiàn)場安保工作。

按照“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”的原則，主辦方、承辦方要承擔(dān)相應(yīng)的安全管理責(zé)任，制訂安全工作方案，建立安全崗位責(zé)任制度，配備安保力量，嚴(yán)格控制活動參與人員，落實應(yīng)急救援等措施，確保大型群眾性活動安全有序進(jìn)行。

預(yù)案內(nèi)容應(yīng)避免相對簡單，很多預(yù)案內(nèi)容僅僅是一般的管理要求，有些應(yīng)急預(yù)案并未完全設(shè)計預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等階段。此外，應(yīng)急救援和協(xié)調(diào)機(jī)制方面的可操作性不強(qiáng)，很多解決方法和措施不具體，責(zé)任不明確，保障措施單一。

應(yīng)急預(yù)案應(yīng)具體詳細(xì)，有針對性、操作性和靈活的開放性。預(yù)案中應(yīng)落實節(jié)假日旅游區(qū)與大型公眾場合管理人員充實，警力配備，監(jiān)測與控制人員流向及人員密度，及時分散、疏導(dǎo)高密度人流，加強(qiáng)現(xiàn)場秩序的維護(hù)及管理人員的溝通協(xié)調(diào)，發(fā)現(xiàn)隱患，及時采取措施。

四、嚴(yán)格執(zhí)行景區(qū)最大承載量制度。2013年出臺的旅游法第45條規(guī)定，景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量。2015年7月，國家旅游局制定了《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，此后國家旅游局統(tǒng)一發(fā)布全國5A級旅游景區(qū)最大承載量。景區(qū)應(yīng)當(dāng)公布景區(qū)主管部門核定的最大承載量，制定和實施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預(yù)約等方式，對景區(qū)接待旅游者的數(shù)量進(jìn)行控制。

但仍有景區(qū)不執(zhí)行游客流量控制制度，原因主要有三：一是利益驅(qū)動，片面追求增加門票收入。二是害怕游客不滿引發(fā)事端，“穩(wěn)定壓倒一切”，不讓游客入門，害怕游客鬧起來，景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)會丟“官帽”。雖然超過最大承載量了，但游客說大老遠(yuǎn)來了非要進(jìn)，景區(qū)便存僥幸心理放行。三是雖然各類景區(qū)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范都有最大承載量等條款，但這些規(guī)定也可以是一紙具文，沒有真正落實執(zhí)行。

五、加強(qiáng)節(jié)假日高密度公共場合人流量預(yù)測預(yù)報管理。如長假期間應(yīng)預(yù)測評估旅游區(qū)及大型公眾場合的客流總量。2012年華山景區(qū)管理方國慶節(jié)前本可依據(jù)旅行社預(yù)訂門票及平時游客量即可推知高峰期客流量。如可按節(jié)前所有旅行社預(yù)訂門票的85%，加上平時游客量的4-5倍即可粗估國慶高峰期游客量。

景區(qū)客流量危情預(yù)測后應(yīng)及時發(fā)布讓公眾知曉，應(yīng)完善長假期間熱點(diǎn)景區(qū)預(yù)警信息發(fā)布制度，長假期間熱點(diǎn)景區(qū)旅游信息應(yīng)為全社會公民共享。上述災(zāi)例中的一個共同點(diǎn)是，從危情醞釀到危機(jī)發(fā)生都有一段時間，此段時間是發(fā)布預(yù)警的最佳時機(jī)。但由于信息阻滯，危情信息傳遞速度慢，信息中梗阻，信息未能形成雙向反饋機(jī)制及暢通回路，信息發(fā)送者與收到方未能確認(rèn)收到信息，未能向相關(guān)管理部門傳遞危情信息。所以導(dǎo)致現(xiàn)場決策者、管理者反應(yīng)遲鈍，未能及時采取措施，從而失去了這最后寶貴的避免、挽救災(zāi)難發(fā)生的時間。

2012年國慶節(jié)華山景區(qū)管理部門雖提前啟動應(yīng)急預(yù)案應(yīng)對客流高峰，卻沒有提前向游客發(fā)布“預(yù)警”。據(jù)華山景區(qū)度節(jié)總指揮部介紹，華山景區(qū)管委會雖啟動了應(yīng)急預(yù)案，但10月1日晚間并沒有事先向游客發(fā)布“預(yù)警”，直到發(fā)生游客滯留后的10月3日下午6時，才發(fā)布預(yù)警信息，提醒陜西省內(nèi)游客錯時出行。

六、構(gòu)建高密度人群公共場合人流量動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。九寨溝景區(qū)管理方早在2012年國慶黃金周樹立了良好的管理模式，從2012年9月29日開始至黃金周結(jié)束，在“中國·寨溝”官方網(wǎng)站上適時發(fā)布黃金周游客量信息、賓館、鄉(xiāng)村客棧預(yù)訂和入住情況；航空、公路等抵達(dá)九寨溝交通信息；漳扎-龍康段各停車場容量情況等。同時，還在由川主寺方向、平武方向、甘肅文縣方向進(jìn)入九寨溝的沿途設(shè)立了6個旅游服務(wù)咨詢點(diǎn)，專程為游客提供服務(wù)，告知相關(guān)旅游信息。

如果利用這套機(jī)制的原理動態(tài)監(jiān)控上海外灘，2015年元旦上海外灘也不會發(fā)生悲劇，防范悲劇沒有如果沒有假設(shè)，只有居安思危未雨綢繆。

人命大于天，安全重如山。節(jié)假日高密度人群公共場合人流量預(yù)警制度已為我國《旅游法》所規(guī)范，還需通過各地實施細(xì)則完善景區(qū)客流超容預(yù)警制度，建立藍(lán)、黃、橙、紅四色旅游安全預(yù)警機(jī)制。景區(qū)經(jīng)營者、集會主辦者等管理機(jī)構(gòu)應(yīng)確保人流量預(yù)警信息傳遞通道暢通無阻，這類人流量預(yù)警信息發(fā)布可借助網(wǎng)絡(luò)平臺快速覆蓋社會民間，明確預(yù)警的發(fā)布單位，比如國家和各地的假日辦；拓寬預(yù)警的發(fā)布渠道，從電子顯示屏、路牌、高速服務(wù)區(qū)公告到廣播電視、手機(jī)微信短信、微博等等。

為確保節(jié)假日熱點(diǎn)景區(qū)及高密度人群公共場合的安全，景區(qū)管理者、集會主辦者、公安交通等部門需要有效部署安防設(shè)備，監(jiān)控進(jìn)入旅游景點(diǎn)、商業(yè)繁華區(qū)的人數(shù)、車輛并進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，更好地了解人流量的現(xiàn)狀，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患并進(jìn)行有效排除。應(yīng)建立中央和地方交通、公安、旅游等部門網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，即公路、鐵路、航運(yùn)、航空等交通客流信息匯總，實時監(jiān)測、統(tǒng)計分析人流動向，節(jié)假日高峰期每天匯總信息兩次，實行對人流量的動態(tài)追蹤監(jiān)測，然后定期定時將該信息匯總地方政府節(jié)假日旅游應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，地方旅游管理部門提前發(fā)布黃金周擁堵景點(diǎn)排名，發(fā)布景區(qū)的舒適度指數(shù)，來幫助游客合理選擇自己的出游目的地。

七、遇高密度人群公共場合危機(jī)初發(fā)，警方軍方應(yīng)快速反應(yīng)。2008年南方遇特大冰雪災(zāi)難，由于氣象預(yù)報及通車交通信息有誤，廣州市內(nèi)及周邊市縣客流涌向廣州火車站，一度使火車站聚集20多萬人，而火車站廣場僅能承受最大候車能力4.5萬人。當(dāng)時廣州火車站一度危機(jī)四伏，雖然本次事件只有一例婦女體力不支暈倒死亡，但幾天中廣場值守官兵處置了緊急情況346起，救助被擠倒的旅客2400多人，所幸沒有發(fā)生大面積踩踏事故。

這次危機(jī)處突的經(jīng)驗被總結(jié)，此后廣州火車站地區(qū)劃分為7個任務(wù)區(qū)，由各個公安分局負(fù)責(zé)，最快的越秀分局警力可以在5分鐘內(nèi)集結(jié)到位，距離最遠(yuǎn)的增城警方也被要求在30分鐘內(nèi)到位。廣州警方預(yù)備了9個疏散安置點(diǎn)。這次處突的經(jīng)驗表現(xiàn)為，網(wǎng)格管控、分段截流、擺渡式疏導(dǎo)、曲線“S”形行進(jìn)及后方疏導(dǎo)、分片切割逐批疏導(dǎo)。這些2008年廣州警方春運(yùn)安保工作“八大戰(zhàn)術(shù)”，后經(jīng)全面改版并進(jìn)行圖上模擬推演，并在廣州火車站周邊地區(qū)舉行實地演練。

當(dāng)然災(zāi)難性踩踏事故的應(yīng)對不要走到這個地步，最好的可能是防患于未然，切斷災(zāi)難性踩踏危機(jī)的隱患與苗頭，讓風(fēng)險防范的前端及源頭保佑每一個生命。

（作者系中國人民大學(xué)教授；來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】，作者授權(quán)首發(fā)）