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梁軍：被嚴重誤解的“政企分開”——國企改革再評論之十

點擊：作者：梁軍來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2020-07-22 08:41:26

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原打算出一本書，書名叫《國企改革再評論》。把十年間公開發表的國企改革評論文章集合呈現，再以現在的觀點與視角，對舊文所涉題材逐一進行二次評論。也許是因為批評味太濃，沒有出版社愿意接單。在此連載，給聽得見、聽得進批評意見的人，留下值得深思的話題。

2012年12月28日，我在《南方日報》發表了一篇評論文章，題目是：《以“大國資”完善社會主義市場經濟體制》。這是6篇關于“大國資”評論文章的第二篇。

大家不要被這個類似政治學習的題目給嚇住了。建議關注國資國企改革的朋友，尤其是搞理論研究和政策設計的同志認真看完附在后面的原文。題目雖然“高大上”，但是內容一點都不枯燥，更不會脫離現實。內容雖然非常嚴肅，但是我的表述保持通俗易懂的風格。還是那句話，看不明白，或看了沒有感覺、沒有收獲，算我輸。

今天這篇“再評論”說的是“政企分開”。我敢打賭，就這個“政企分開”的概念，會有不少人搞錯，包括我們國資系統自己的同志。

長久以來，某些勢力攪動社會輿論，以“政企分開”的名義，抨擊國資委的監管工作，將國資委正常的履職工作，即“管人管事管資產”的“管”，解讀為“政企不分”。國資委少管，最好不管，似乎就“政企分開”了。殊不知，成立國資委的本義，或者說國資委的定位，恰恰就是為了實現“政企分開”！

國資委是“直屬特設機構”，不是政府的“政”，與“政企分開”的“政”不搭界。各位有興趣的話，可以去任何一家政府官網上，看一看政府所屬部門的結構圖。國資委是單獨排在一個位置上的，絕對不會與財政、發改、教育、科技、衛生、公安等政府組成部門排在一起。甚至，連名稱都不許叫“局”！據說在某一年（2003年國務院國資委成立以后），深圳單方面將國資委的名稱改成了“局”。國務院國資委領導帶隊前往做工作，好說歹說，說服了深圳改回用“委”的稱謂，那是有政治智慧的。為什么如此小題大做？就是要和政府的“政”嚴格區別開來。當然，區縣一級將國資與財政混在一起，很多也叫“國資局”，那是另外一回事（有機會我會專門撰文探討）。

普及一下基本常識。政府機構分為：辦公廳、組成部門、直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位、部委（部門）管理機構，等等。其一，其他部門都是十個八個幾十個的排列，唯有直屬特設機構單列。為什么？因為是“特設”，必須與眾不同；其二，也有叫直屬機構的，但不能叫“特設”。只有國資委獨此一份。為什么？還是為了區別對待。你可以理解為“因特殊情況而設”“須特別對待而設”“政府部門中的特例”。總之就是要表明，這個機構很特殊，雖然設在政府序列里，但是與行使社會管理公權力的政府部門屬性不同。

政府的組成部門，可以通過出政策、發文件，管理包括國企在內的任何企業、機構、社會組織，它們擁有強制性管理整個社會的“公權力”。而國資委，只能作為政府的代表，受政府委托，監管自己的那幾十家出資企業，它所擁有的，是依據《公司法》而形成的出資人法定“權利”（不是權力）。正是為了實現“政企分開”，避免那些具有公權力的政府組成部門與政府出資企業產生“權力”關聯，所以才“特設”這么一個只有“權利”而無“權力”的機構，借以形成與“權力”的隔斷。你也可以形象地理解為“政”與“企”之間設立的防火墻。要是說得極端一些——國企與民企在法律面前是平等的，國資委與民企的出資老板，在法律面前也是平等的。國資委就是國有資產的大BOSS！政府組成部門與國資委的關系，也可以理解為官員與“老板”的關系。只不過，政府組成部門與國資委同歸屬政府領導，貌似同在一個“政”里面，但是性質、功能、定位都有天壤之別，本身就是分得清清楚楚的。這樣解讀，您該徹底明白國資委就是“政企分開”的產物了吧？

那么，國資委怎么會被誤解為“政企不分”呢？其實很簡單，那是說國資委監管出資企業的方式，帶有較強的行政化色彩，沒有嚴格按照市場化出資人的定位科學行使責權利，習慣于黨政機關的審批管理方式，錯把“權利”當成“權力”來行使。這是行政化的“政”（屬于動詞或形容詞），而絕非政府的“政”（名詞）。這就是深化改革要解決的問題。這就是關于“政企不分”的全部答案！結果，我們自己的同志，立場不堅，稀里糊涂，也跟著誤導的節奏懟自己。被輿論批評政企不分，被出資企業抵觸埋怨，還真把自己當成“政”的角色來尋找改革思路。要么，搞充分授權，好像授權足夠充分，就跟“政企分開”撇清關系了；要么，搞清單管理，結果清單羅列得越具體，監管邊界越清晰，監管的行政化色彩越濃。

以上陳述，就是為了講清楚所謂“政企分開”，對于國資委以及國資國企來說，根本就是一個偽命題！而“大國資”體制所要求的經營性國有資產集中統一監管，才是解決那些尚未實現“政企分開”且愈益強化和固化，并導致社會主義市場經濟體制建設不完善、不徹底問題的根本目的所在。

在這個問題上，同志們尤其是國資系統的同志們糊涂不得！

話匣子一打開，收都收不住。其實還有很多道理沒講完，留待以后有機會再說吧！

說一說《“大國資”體制研究》這個課題，以及附后的這篇發表于2012年的評論文章。

剛剛接受課題委托時，以為這是一項苦活、累活、政策活，沒有獨立撰寫評論文章那么自由自在，那么天馬行空、不管不顧。答應了領導，接受了委托，也必須硬著頭皮上。但是，當我一頭扎進理論研究領域，沉浸在理論與現實的宏大敘事框架里，將自己的研究心得逐步梳理、歸納、深化、提升，收獲巨大。今天想來，深有感觸。

從這短短的一篇評論文章來看，本人對社會主義市場經濟、國企改革與國資監管、國家治理體系與治理能力現代化三者之間關系的理解與闡述，堅定不移、清晰可鑒。這樣的理論與現實敘事框架，在后續的深化研究中，逐步形成理論自覺，再到后來在這一領域論述上達到信馬由韁境地。這也是本人對國企改革理論研究充滿自信，對國企改革前途充滿信心的內在原因。

都說國企改革是一項世紀難題，有時候自己也不得不跟著這樣說。但是，猶如對那句充滿政治智慧與哲理的古訓“治大國如烹小鮮”的不同解讀——國企改革是一項有相當技術含量的精細活，非一般人隨意可為；另一方面，只要弄清楚其機理要義，也沒有什么大不了的，一解百解，一通百通。在我的認知空間里，已實現“從必然王國到自由王國”的飛躍。在我的理論構建與制度設計中，國企改革與國資監管這一所謂世紀難題，已然破題！

就經營性國有資產集中統一監管而言，它與中國特色社會主義道路、理論、制度、文化之間的關系，它與當下的國資監管體制改革、國有資本投資運營公司探索、發展混合所有制經濟試點等一系列紛繁復雜的改革任務之間的關系，內在邏輯是完全一致并相互關聯的。包含堅持和完善基本經濟制度、加快完善現代市場體系、加快轉變政府職能在內的各項改革，乃至全面深化改革，都對實現政企分開、政資分開有著十分明確的要求，最終都將這些要求聚焦在經營性國有資產集中統一監管這一個點上。十分可惜的是，這一基本訴求，從2003年成立國資委開始，至今已17年過去了，卻依然還在路上。從某種角度去看，說它還在原地，甚至是往回走了幾步也不為過。

十八屆三中全會以來，在一些頂層設計文件里出現的與此有關的個別提法，我是有所保留的。比如，關于國有資本投資、運營公司的提法，就比較蹊蹺。概念提出來以后，國資系統本身還要經過一個較長時間的消化、理解過程，而且還呈現出理解各異的局面。特別是隨后又提出的“開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點”，更將那些還游離在國資委監管之外的國資實體，賦予了長期脫離于集中統一監管框架的政策依據。

2018年7月，國務院出臺了《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發〔2018〕23號），將遮蓋在國有資本投資運營公司頭頂上云山霧罩的面紗掀去。然而，這份文件依然存在諸多不確定性。

有意思的是，依然堅定地使用與大眾傳播習慣相反的概念，即“投資公司”與“運營公司”的稱呼存在錯位。專門管理國有實體企業并限定其對外財務投資行為的公司，被稱之為“投資公司”；專門以國有資本股權投資為主要任務，并不參與實體企業運營的公司，被稱之為“運營公司”。在給基層國企授課時，我經常會拿這個問題來測試。結果，超過90%的基層國企干部，都在這個“投資公司”和“運營公司”稱謂問題上回答錯誤。這實在令人震驚！每一次當我思考或表達這個概念時，總是要強迫自己在腦海里先反向轉換一下，才能往下走，甚為惱火與無奈。據悉，政府高層領導也曾對這一反常識的稱謂甚為不解。

另：各位讀者可以想象一下，十八屆三中全會提出國有資本投資、運營公司概念，時間是2013年11月。而此次出臺試點實施意見，卻是在差兩三個月就滿整整5年之后。為什么會拖延那么長時間呢？我相信，這背后有許多故事，而且會是非常精彩的故事。只不過，這些故事可能會被長久地隱埋。

原文：

以“大國資”完善社會主義市場經濟體制

（《南方日報》2012年12月28日）

社會主義市場經濟體制是馬克思主義基本原理同社會主義初級階段具體實際相結合的產物，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。社會主義市場經濟體制具有極其豐富的內涵，其核心主要有兩條：一是堅持以公有制為基礎，走共同富裕的發展道路；二是充分發揮市場配置資源的基礎性作用，最大限度地解放和發展社會生產力。

圍繞上述核心，國企改革的目標任務，是將原來在計劃經濟體制下附屬于政府各部門的政企不分、欠缺活力的國營企業，改造成為適應市場競爭環境的，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的法人實體和市場主體。在這個改造的過程及最終目標上，有兩個關鍵點必須準確把握：一是實現政企分開，是指政府的社會公共管理職能與國有資產所有者的出資人職能的分開，而不是國有資產所有權與國家即全民的分開；二是在去行政化、與市場經濟相結合的過程中，國有資產擁有更健全的決策、執行、監督體系，而不是另一種形式的“所有者缺位”。

黨的十六大確立的國資監管體制，為實現上述目標奠定了基礎。自2003年國務院及各省市國資委成立以來的實踐證明，由政府授權的直屬特設機構，對經營性國有資產實行集中統一監管，方向是正確的，成績是顯著的。十八大報告指出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”“大國資”體制就是在現有的實踐基礎上，為完全、徹底地實現上述目標任務而發展的理論成果。

一方面，構建“大國資”體制，要求各級人民政府授權的國資委為本級政府唯一法定的直屬特設機構，實行對所有領域經營性國有資產的集中統一監管。只要是屬于經營性的國有資產，不管其經營屬性有多特殊，都必須與政府組成部門脫離隸屬或監管關系，交由國資委集中統一監管。唯有如此，社會主義市場經濟才能在政企分開這個“基本形式”上完成初級階段目標。另一方面，通過由政府授權的直屬特設機構，而不是政府組成部門本身，對國有資產實施專業化、制度化、規范化和市場化的集中統一監管，使之真正成為市場經濟環境下的法人實體和市場主體。唯有如此，才能真正達到產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的“一般要求”。

實施“大國資”體制，是加快完善社會主義市場經濟體制在國企改革問題上的一次攻堅戰。我們必須將“大國資”體制提升到這樣的高度來予以認識和重視。此外，必須明確國資委對經營性國有資產的“管人管事管資產”監管，與政府組成部門的行業監管、政策引導、風險監控有著本質上的不同。國資委的“管事”，是代表本級人民政府對國家出資企業行使參與重大決策的出資人權利，具體如企業合并、分立、改制、上市、發行債券、重大投資、分配利潤，以及解散、申請破產等。它既不是干預或替代專業化的企業管理者的自主經營活動，也不是替代政府組成部門做行業的政策指導和監管，所以不能以行業的專業性為由，使某些行業的國有資產脫離集中統一監管。國資委的“管人”，是代表本級人民政府對國家出資企業行使選擇管理者的出資人權利。它既要管企業管理者的專業知識和工作能力，也要管其為人品行，更要管其政治立場和思想作風。國資委本身也接受本級黨委的領導，受黨的組織紀律約束，與“黨管干部”的基本原則并不相悖，所以不能以行業的特殊性為由，使某些行業的國有資產脫離集中統一監管。

有一類觀點認為，可以參照現行國資監管體制，增設若干個行業性國資委。這在理論和實踐上都是不現實的。其一，集中統一監管一定比分類監管好，更便于資源的優化配置。事實上，不同類別的經營性國有資產已經存在相互滲透、交叉持股的現象，現實中很難將其清晰地拆分；其二，沒有任何證據可以證明現行各級國資委可能管不好某些特定行業的國有資產；其三，實行分類監管的最大可能，就是行業經營性國有資產與主管該行業的政府組成部門自覺靠攏，導致新型的“九龍治水”；其四，增設行業性國資監管機構浪費行政資源，與黨和國家關于精簡機構的總體要求相悖。尤其是對省市國資總量來說更加沒有必要；其五，國資委作為國有資產的一級“代理人”，本身也要接受政府、人大及全民的監督，而分設若干個行業性國資委，必然會分散監督的資源和注意力，導致監督成本上升、監督效力下降，這本身也不利于國資委自身的建設和發展。