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梁軍：昨是今非“大國資” ——國企改革再評論之九

點擊：作者：梁軍來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2020-07-18 08:47:07

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原打算出一本書，書名叫《國企改革再評論》。把十年間公開發表的國企改革評論文章集合呈現，再以現在的觀點與視角，對舊文所涉題材逐一進行二次評論。也許是因為批評味太濃，沒有出版社愿意接單。在此連載，給聽得見、聽得進批評意見的人，留下值得深思的話題。

2012年12月27日，我在《南方日報》發表了一篇評論文章，題目是：《“大國資”體制：未來五至十年國企改革中心工作》。

關于“大國資”，在那段時間，一口氣發表了6篇評論文章。3篇在《南方日報》發表，3篇在《中國企業報》發表。

其實，這都來源于一份委托課題《構建“大國資”體制研究》的成果。

6篇關于“大國資”的文章，我不一定對應地寫6篇“再評論”了。但是，關于“大國資”，有太多的內容要表達。在我看來，在原有的“大國資”體制概念之下，涉及國資國企改革的方方面面。甚至可以這樣說，“大國資”體制的成敗，決定了國資國企改革大局的成敗，涉及國資委自身的發展方向乃至存亡！

上面這個“成敗”“存亡”用詞，嚇著各位了嗎？國企改革“再評論”系列文章寫到今天，越往后，免不了要觸碰一些禁忌。就今天這篇“再評論”，我已反復掂量數日。字斟句酌，小心翼翼。哪些話能說，說到什么份上；哪些話不能說，但是要讓讀者明白我想表達的意思。因為，我既希望我的觀點能為國資系統的同志所用，能幫大家說一些“局外人”能說、敢說的話，又擔心真的觸動了一些重要部門的神經，令“再評論”系列戛然而止。是為兩難。

我確信，2011年國務院國資委力推的“大國資”體制，與今天換了一個提法再次推動的“國資監管大格局”，原來起始于同一個概念。只不過，今非昔比了，其核心內涵已經發生了重大的變化。甚至，連“大國資”這個詞也基本上棄之不用了（新提法詳見2019年國務院國資委文件《關于進一步推動構建國資監管大格局監管工作的通知》）。那么，原來的“大國資”核心內涵是什么呢？直接一點說吧，就是要在8年的成功實踐中已經形成的國資監管體制、監管范圍和監管能力基礎上，進一步將包括金融、文化等領域的所有經營性國有資產納入統一監管之中。

熟悉國資監管歷史的讀者都知道，2003年，以國務院國資委成立為起點，有別于以往任何階段的新國資監管體制建立，徹底改變了國資監管“九龍治水”、無人最終負責的局面。同時，按照“直屬特設機構”的特殊定位，將國資委定性為介于政府與國企之間的一種特殊出資人代表，為實現“政企分開”奠定了制度基礎和法理依據。歷史上形成的國有資產總量龐大，關系錯綜復雜。出于穩妥試驗、逐步推進的考慮，在國資委成立之初，并沒有將金融國有資產以及其他散落在各部委的一些特殊企業納入國資委的統一監管之下。這樣的考慮無疑是符合實際的。按照這樣的考慮，在歷時8年（2003-2011）的國資委統一監管成功實踐經驗基礎上，在2011年提出推進全面徹底的“經營性國有資產集中統一監管”任務目標，完全符合政策邏輯與實踐要求。推進經營性國有資產集中統一監管，是一項重大系統工程，要講策略，分步驟，應由簡到繁，從小到大，先地方后中央。通過地方國資系統推行“大國資”體制，進而實現地方實踐影響中央的監管大格局，是國資系統高層必須倚重的策略，也是唯一力所能及的策略。

但是，我們看到了開頭，卻沒有猜到結局。長久以來，直至當下，新國資監管體制最大的遺憾，就是沒有完全實現當年設立國資委這一“直屬特設機構”的初衷，仍然有大量的經營性國有資產游離在國資委的監管范圍之外，仍然由具有公權力的政府組成部門行使出資人職責，仍然處于不論是形式上還是實質上的“政企不分”狀態。其中又以金融國有資產為甚。頗為奇怪的是，對于金融國有資產，究竟應該歸屬國資委集中統一監管，還是繼續由相關政府組成部門履行出資人職責，或單獨設立金融國有資產監督管理委員會，理論界竟然沒有多少人敢正面觸碰這個問題，更別說討論了。每一次出臺關于國資國企改革的政策文件，都會在最后加上一句“金融、文化等國有企業的改革，中央另有規定的依其規定執行”。直至2018年6月30日出臺的《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》，明確了“國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責。地方政府授權地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責”。爭論未曾開始，從此劃上句號。

在這里，我必須表明一個態度了。中央既然已經做出決定，出臺了上述文件，本人作為中共黨員，我在行動上堅決擁護黨中央的決定！今天在這個議題上表達學術觀點，皆因8年前已經發表了幾篇相關的評論文章所引發。說完就完。

對這個問題思考太多，陷入太深，以至于捕風捉影。十八屆三中全會《決定》提出國有資本投資、運營公司的概念，或許也與金融國有資產既有的監管模式密切相關吧？怎么理解22號文中關于“穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司”的含義？還有就是“開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點”這句話的含義——如果在國資委這一“直屬特設機構”監管范圍之外，出現更多的政府直接授權的國有資本投資、運營公司，那將是一個怎樣的局面？最后我再啰嗦一句：各路國有資本投資、運營公司（包括國資委直接監管的）發育成長起來以后，最終結果，是優化了國資委的監管體系，還是有可能架空國資委的出資人權利呢？

這個話題，先到此為止吧！

很多話在8年前的文章里都有表述。請注意，我的“再評論”系列的格式，是在回顧、再版曾經公開發表的文章的基礎上進行現實點評。如果曾經公開發表的文章的觀點與現實發生沖突，并不一定代表我現在所持的立場。

請各位對8年前本人提出的有關“大國資”的闡述提出批評意見。

原文：

“大國資”體制：未來五至十年國企改革中心工作

（《南方日報》2012年12月27日）

自黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制以來，國企改革一直沿著政企分開——政府社會公共管理職能和國有資產出資人職能分開——的原則不斷深入，在強化建立現代企業制度的同時，宏觀上保持公有制的主體地位，不斷做大、做強、做優國有企業。

雖然經歷了各種思潮的影響乃至交鋒，黨中央在國企改革大政方針的把握上從未發生動搖。從黨的十五大到十六大、十七大，乃至剛剛結束的十八大，黨中央對國企改革的理論闡述清晰且堅定，并呈現不斷完善、不斷深入和不斷發展的態勢。這體現了黨中央對中國特色社會主義事業的道路自信、理論自信和制度自信。

黨的十六大以后，以國務院國資委成立和《國有資產監督管理暫行條例》的頒布為標志，奠定了新時期國企改革與國資監管的大格局。經過近10年的探索實踐，取得顯著的成效。黨的十八大前后，國企改革正在醞釀新的變革。即在自黨的十六大以來所建立的國資監管體制基礎上，結合對社會主義市場經濟的正確認識和不斷深化，通過對國企改革的實踐探索和經驗總結，正在形成一整套更加科學的國資監管新體制。這個新體制，目前比較統一的提法就是“大國資”體制。

“大國資”一詞，是近幾年來在國資監管系統及理論界經常使用的一個新提法。但是，迄今為止，尚未形成一個權威、系統和完整的概念表述。從各種提法中，我們大致可以勾勒出以“大”為訴求的三層含義：一是要對經營性國有資產實施集中統一監管，即監管范圍的“大”；二是上下級國資委之間要加強溝通和聯動，即監管系統的“大”；三是要集中資源做大、做強、做優一批國有企業，即國企體量的“大”。

“將經營性國有資產納入統一監管”的推動政策可以追溯到2009年。當年9月，國務院國資委出臺《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》，提出積極探索經營性國有資產集中統一監管的方式和途徑。2011年初，國務院副總理張德江在全國國有資產監督管理工作會議上提出，要“拓寬監管范圍，逐步做到全過程、全方位監管，不留死角，不留遺漏，不出現重大失責”。這是中央層面對構建“大國資”監管格局的明確指示。國務院國資委主任王勇提出，“各地國資委要樹立大國資的概念，推動國資監管大格局的形成。”2011年6月，全國國資委系統指導監督工作座談會明確把“指導推動經營性國有資產的集中統一監管”，作為“十二五”時期國資工作的主要任務之一。從而，“大國資、一盤棋、一家人”的國資監管理念得到了各級國資委的廣泛認同與貫徹落實。“大國資”體制正在浮出水面。

“大國資”體制的核心是一個立體的國資監管大體系和國資發展大格局。在橫向方面，它要求各級人民政府授權唯一的國資監管機構，實行對包括金融、文化等所有領域經營性國有資產的集中統一監管，形成局部的全覆蓋監管體系。在縱向方面，它要求上級國資監管機構加強對下級國資監管機構行使指導和監督職責，立足于指導、溝通、交流和服務，構建體制完善、制度規范、理念統一、合力增強、手段科學、資源優化的監管格局。在局部方面，它要求國資系統通過橫向與縱向的優化整合，做大、做強、做優國有企業，形成更加合理的結構布局，提升國家創新能力和國際競爭實力，帶動國內其他資本共同發展。

在黨的十八大報告中，針對國企改革的主體表述為：“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。”涉及“大國資”體制含義的內容，都與“道路”、“理論體系”和“制度”的重要表述相融合，滲透在相關的章節之中。譬如：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”；“健全國有文化資產管理體制，形成有利于創新創造的文化發展環境”；“加快走出去步伐，增強企業國際化經營能力，培育一批世界水平的跨國公司”；“要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開”，等等。

從黨中央一以貫之的中國特色社會主義“道路”、“理論體系”和“制度”的重要表述來判斷，先地方，后中央，全面構建“大國資”體制，將是未來五至十年國企改革與國資監管事業的中心工作。

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（作者系廣東省國有資本研究會會長、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“全民監事”）

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