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中國古代監察制度

點擊：  作者：綜合    來源：百度百科  發布時間:2018-03-11 12:45:27

 

 

中國古代監察制度

 

中國古代監察制度起源甚早，中國古代的封建國家為監督政府官員，為國家利益和皇帝利益而服務，維護既有的統治秩序，保證國家機器正常運轉而設立的一項專門的“準司法”性質的國家監督制度。

監督法律、法令的實施，維護國家法律、法令和法制的統一，參與并監督中央和地方司法機關對重大案件的審理活動，是中國古代監察機構及監察官員的主要職責。

 

中文名：中國古代監察制度

形成日期：戰國

來源：中國古代

性質：制度

 

發展歷程：

 

戰國

戰國時期，職掌文獻史籍的御史官就已有明顯的監察職能。^[1]

秦

秦代開始形成制度，之后便成為歷代的一項重要政治制度。經過長期的發展，這一制度逐步健全和完備。在公元前221年,中國歷史上第一個皇帝——秦始皇統一中國，建立起封建專制主義的中央集權制度，并創建了相對獨立的監察制度。在中央設立御史大夫，位列三公,以貳丞相,御史府為其官署，掌握天下文書和監察。在地方上,皇帝派御史常駐郡縣,稱“監御史”，負責監察郡內各項工作。^[1]

漢

 

漢承秦制，但較秦制更嚴密。在西漢，中央仍設御史大夫作為長官，御史中丞為副，兼掌皇帝機要秘書和中央監察之職。在地方上，西漢初年廢監御史，由丞相隨時委派“丞相史”，分刺諸州。漢武帝時，為加強中央對地方的控制，全國分為13個監察區，叫州部，每個州部設刺史1人，為專職監察官,以“六條問事”,對州部內所屬各郡進行監督。丞相府設司直，掌佐丞相舉不法。朝官如諫大夫加官給事中，皆有監察劾舉之權?？ひ患売卸洁]，代表太守，督察縣鄉。宣帝時，會侍御史二人掌法律文書，也有評斷決獄是非之權。因特別使命而設的符璽御史、治書御史、監軍御史、繡衣御史（亦稱繡衣直指）等，分別行使御史的職權。西漢末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史臺，由御史中丞主管監察事務。東漢時，御史臺稱憲臺，仍以御史中丞為長官，但職權有所擴大。御史臺名義上轉屬少府，實為最高的專門監察機關。它與地位顯要的尚書臺、掌管宮廷傳達的謁者臺，同稱“三臺”。東漢侍御史，掌糾察；治書侍御史,察疑獄。

 

把全國分成13個監察區,包括1個司隸（中央直轄區）和12個州。司隸設司隸校尉1人,地位極為顯赫，朝會時，與尚書臺、御史中丞一樣平起平坐，號曰“三獨坐”。司隸校尉負責監察除三公以外的朝廷百官和京師近郡犯法者。每州置1刺史，用以監察地方政情、受理案件、考核官吏。由于事權混雜，后來刺史逐漸變為凌駕于郡之上的一級地方一級的行政長官，失去了監督地方的作用，故改稱州牧，州也由監察區變為行政區，地方的監察制度便基本瓦解。^[1]

 

魏晉南北朝

 

這一時期基本處于封建割據的分裂狀態。各朝的監察機構名目不一，但體制與漢代相同，亦有部分變化。魏晉時，御史臺不再隸屬少府，而成為由皇帝直接掌握的全國性的監察機構。南梁、后魏、北齊的御史臺（亦稱南臺）和后周的憲臺，仍以御史中丞為主官，北魏稱御史中尉。由于監察長官權勢日大，出現了防范監察官員犯法瀆職的規定。群臣犯罪，若御史中丞失糾，也要罷官。魏晉以后，為防止監察機構徇私舞弊，以發揮其監察效能，明確規定大士族不得為御史中丞。晉以后，御史中丞下設殿中御史、檢校御史、督運御史等，分掌內外監察之權。此時，地方上不再設置固定的監察機構，由朝廷不定期地派出巡御史監察地方官員。此外，御史“聞風奏事”的制度也在這個時期形成。^[1]

 

隋唐時期

 

隋代時,中央的監察機構仍為御史臺,改長官御史中丞為御史大夫，下設治書御史2人為副；改檢校御史為監察御史，共12人，專執掌外出巡察。唐代發展了隋代的監察制度,使監察機構更趨完備。唐初,中央設御史臺，由正三品御史大夫為臺長，設正四品御史中丞2人為輔佐。御史臺稱憲臺，大夫稱大司憲。武則天時，改御史臺為左右肅政臺。中宗后又改為左右御史臺。御史臺的職權是“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列”（《唐六典》卷十三）。御史臺下設三院：①臺院，侍御史屬之，“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”；②殿院，殿中侍御史屬之，“掌殿廷供奉之儀式”；③察院，監察御史屬之，“掌分察百僚，巡按州郡，糾視刑獄，肅整朝儀”（同前）。唐初全國分為10個監察區，稱10道（后增為15道），每道設監察御史1人（先后稱為按察史、采訪處置使、觀察處置使等），專門巡回按察所屬州縣。唐代進一步擴大了監察機構和御史的權力。御史臺享有一部分司法權，有權監督大理寺和刑部的司法審判案件。

 

諫官系統在唐朝也趨于完備。諫官的設置，秦漢時已有，魏晉南北朝時有較大發展。至唐代，中央朝廷實行三省制，其中門下省的主要職責是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省置散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺（其中右補闕、右拾遺隸中書省）、給事中等職，舉凡主德缺違、國家決策，皆得諫正。其中給事中掌封駁（即復審之意）詔制，權力更重。^[1]

 

宋

 

宋代監察機構隨著封建專制主義的發展而加強。中央沿襲唐制，御史臺仍設三院。地方如設通判，與知州平列，號稱監州，有權隨時向皇帝報奏，成為皇帝在地方上的耳目。此外，路一級的轉運使、提點刑獄公事等，也負有監察州縣的責任。為保證監察御史具有較多的從政經驗，宋代明確規定，未經兩任縣令者不得任御史之職。按規定，御史有“聞風彈人”之權，每月必須向上奏事一次，稱“月課”；上任后百日必須彈人，否則就要罷黜為外官或受罰俸處分，名為“辱臺錢”。從此開御史濫用職權之例。御史可以直接彈劾宰相，亦有勸諫之責。御史臺還有權分派御史參與重大刑事案件的審理。^[1]

 

元

 

元代中央設御史臺，御史大夫秩高從一品，“非國姓（蒙古貴族）不以授”（《元史·太平傳》）。還在江南和陜西特設行御史臺，其組織與中央御史臺相同，作為中央御史臺的派出機關。這是元代監察制度的重大發展。全國分為22道監察區，各設肅政廉訪使（即監察御史）常駐地方，監察各道所屬地方官吏。^[1]

 

明

 

明代監察制度隨著君主專制中央集權的強化而得到充分發展和完備。中央將御史臺改為都察院，“主糾察內外百官之司”。都察院設左右都御史、副都御史和僉都御史。下設13道監察御史，共110人，負責具體監察工作。監察御史雖為都御史下屬，但直接受命于皇帝，有獨立進行糾舉彈劾之權。明代還建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事務。擔任總督和巡撫的官員,其權力比一般巡按御史要大,有“便宜從事”之權。都察院除執行監察權外，還握有對重大案件的司法審判權。戰時,御史監軍,隨同出征。

 

明代還將地方分區監察和中央按系統監察相結合，專設六科給事中，稽察六部百司之事，旨在加強皇帝對六部的控制。禮、戶、吏、兵、刑、工六科，各設都給事中1人，左右都給事中各1人，給事中若干人。凡六部的上奏均須交給事中審查，若有不妥，即行駁回；皇帝交給六部的任務也由給事中監督按期完成。六科給事中與各道監察御史合稱科道?？频拦匐m然官秩不高，但權力很大,活動范圍極廣。因此,對科道官的選用十分嚴格。同時還規定，對監官犯罪的處分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有贓從重論”（《明史·職官志》）。^[1]

 

清

 

清代監察機構沿襲明代，又有所發展。在中央，仍設都察院。早在入關之前，皇太極即下詔：“凡有政事背謬及貝勒、大臣驕肆慢上、貪酷不清、無禮妄行者,許都察院直言無隱”。“倘知情蒙弊,以誤國論”（《大清會典·事例》卷九百九十八）。各級官吏均置于都察院監督之下。清代都察院以都御史為主事官，他與六部尚書、通政使、大理寺卿等重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設15道監察御史（清末增至22道），專司糾察之事。雍正年間，專察六部的六科給事中并入都察院。六科給事中和各道監察御史共同負責對京內外官吏的監察和彈劾。唐代的臺、諫并列，明代的科、道分設，清代的科、道則在組織上完全統一。監察權的集中，是清代監察制度的一大特點。

 

清代，一方面允許監察官風聞言事，直言不諱；另一方面為了防止監察官權力過大，規定御史對百官彈劾要經皇帝裁決。到宣統年間，新內閣成立，都察院被撤銷。

 

作用與特點：中國封建社會歷代的監察制度，對加強政府對官吏的監督,清除害,調整統治階級內部矛盾，起了一定的作用。它成為加強中央對地方的控制、強化皇權、鞏固封建統治的重要手段。但在封建君主專制制度下，監察制度是皇權的附屬品，它能否發揮正常作用，與皇帝的明昏有密切關系。同時，由于封建政權和封建官吏的階級本性所決定，監官本身因貪贓枉法而獲罪者也不乏其人。^[1]

 

主要特征

單線垂直

 

中國古代監察制度的一個最明顯的特點就是，從中央（皇帝、君主）到地方的各級監察機構形成單線垂直（單線聯系、單線領導）的相對獨立體系。這種以皇權為中心的監察體制確定了監察與行政（包括中央、地方、甚至是基層）的相對獨立與分離，中央、地方的監察機構與政府機構的相對分離，監察官員與政府官僚的分離。從而確保了監察權力的獨立運作，監察機構的上下一體，監察官員的高效行使權力。^[2]

 

自秦代（前221～前206）確立監察制度以來，單線垂直的監察體系就初具規模，秦在中央設立了最高監察機構御史府，其長官是御史大夫。在御史大夫之下設御史中丞、侍御史、監察史等各級監察官員，而以監察史負責地方各郡的監察事務。漢承秦制，以御史大夫為全國最高長官，全國最高監察機構亦稱御史府，又稱御史大夫寺，別號“憲臺”。漢代在御史大夫之下設有御史中丞和中丞，其具體的職務是內掌圖書秘籍，外督十三部刺史，舉劾案章，居殿中察舉非法。御史中丞之下設御史、侍御史，其具體職責是監察違法、舉劾違失、受理中央諸公卿奏事，典法度、掌律令、督察部刺史等。漢代在完善中央御史府機構的基礎上，還先后設立了丞相司直和司隸校慰。司直系丞相，司隸則直屬皇帝。漢代在地方設立監察區，漢武帝時將全國劃分為十三個監察區，稱為州部，各州部均設刺史一名，直接聽命于皇帝及皇帝屬下的中央御史府。這樣，漢代監察單線垂直的獨立體系遂告成形。^[2]

 

到了三國魏晉南北朝時期，中國古代監察制度經歷了一個較低落的發展時期之后，進入隋唐，隨著皇權的再次強化，發展到了一個鼎盛時期。隋代中央監察機構沿用東漢以來的名稱御史臺，首長仍為御史大夫。唐代的監察制度在單線垂直獨立體系的建設上最具規模。唐代在中央設御史臺，為最高監察機構，至唐高宗時改名為憲臺，武后臨朝，又改為肅政臺。唐中宗時，又改為左右御史臺。唐代中央監察機構不同于前代的是，在御史臺之下設立三院，即臺院、殿院和察院，三院分立，相互牽制，相互配合，形成一個完善嚴密的中央監察機制。這是唐代中央監察系統高度完備的重要標志。其中，臺院是御史臺的基本構成部分，有侍御史四人，行權對象主要是中央各級官員，并可以參加審判機構的案件審理。察院與臺院相輔，主要權力是負責巡按和監察地方各級行政官員、唐太宗貞觀十八年，派遣官員分十七道巡察地方州縣。唐玄宗時，增改全國為十五道監察區，監察和糾彈地方官吏。^[2]

 

宋元明清時期的監察制度，在單線垂直的獨立體系方面雖大致沿襲前代，但在某些方面還是有重大創設和發展。例如，實行臺諫之制，即中央監察機構將御史臺與諫院合一，下設臺院、殿院和監院。宋代在地方設置的監察機構較前代更趨復雜，總稱為“監司”，主要由中央派轉運使、按察使、觀察使、通判、走馬承受等對地方執行多元交叉的監察。就是由中央御史臺察路級政府，以路線政府察州縣長官，同時將路對州縣的監察權一分為四，由轉運使等分掌。此外，在州一級設通判一職，專掌州縣監察。元代中央的監察機構，廢除了唐宋以來的御史臺三院制，設察院和殿中司，而以察院為主。元代在地方設置了行御史臺的監察機構，下轄內臺、江南行御史臺、陜西行御史臺，使中央和地方單線垂直的監察體系更為強化。明太祖時廢除御史臺，在中央新設都察院，完成了自宋元以來監察獨立體系的一個轉變，都察院長官稱臺長。明代廢除宰相制度之后，六部直屬皇帝，在六部各設一都給事中，稱“六科給事中”，加強了對六部官員的監督。明代在地方設十三道監察御史。到了清代，其單線垂直的獨立監察體系基本沿用明制。^[1]

 

地位崇高

 

在傳統中國的政治制度系統中，要有效執行政治權力，就必須具有一定的政治地位或享有較高的政治權力來監督政治權力的執行者，為了保證監察機關工作的有效性，賦予監察官員位高權重的監察地位，是中國古代監察制度的又一顯著特點。這樣一個特點使古代監察處于極為有利的位置，使監察的運作可以不必依附于行政，有效發揮了對于行政的監察。^[2]

 

秦代設立的全國最高監察長官御史大夫一職，初為副丞相 、銀印青綬，漢初仍然沿用。到了漢成帝時，御史大夫上升為宰相，為三公之一，金印紫綬，史稱“典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨”（注：《漢書補注》卷83《薛寶傳·朱博傳》。），御史大夫名為三公之一，可是實際地位高于丞相和太尉。漢代皇帝在發布詔令時，須經御史大夫下發丞相，凡有重大案件處置，往往由御史大夫負責，丞相無權過問。此外，漢代的監察御史，在監察地方郡縣或諸國時權力極大，六百石的州部刺史可以毫無顧忌舉劾二千石郡國守相。此外，漢代的司隸校尉直屬皇帝，巡行天下郡國通行無阻。^[2]

 

到了唐代發展出一個獨立的給諫系統，與御史臺系統相配合。給諫是指給事中與諫議大夫兩項官制。給諫屬于言官，責在規諫君主，其監察的對象實為皇帝，向皇帝進言勸諫，此在中國古代的政治文化與政治制度中是罕見的。唐太宗時名臣魏征就是一個言官，他對唐太宗的無數次進諫，在一定程度上約束了皇帝的獨斷，此種制度以后歷代仍有沿用。到了宋代，其地方路一級的監察機構統稱監司，實際上已經成為宋代地方的最高權力機構，其地位和權力都在地方行政長官之上。宋代還在河北、河東、陜西、川陜等地陸續設置了權力極重的監察官——走馬承受公事，由皇帝身邊的三班使臣或內侍充任，直接聽命于皇帝，類似于漢代的司隸校尉，其地位之高，權力之大，監察面之廣超乎尋常，幾乎不受什么限制。明清時期，監察制度中位高權重的特點大為增強，明太祖廢丞相之后，在中央都察院之外再設六科給事中。明代的六科給事中是獨立的監察機構，主要任務是鉗制中央六部，凡六部的所有行政之事，都有權進行審查？駁議、糾正。明代地方道一級所設的監察御史，品階雖略低于地方長官，然其實際地位卻與地方長官一樣，知府以下官員謁見，還需行跪拜禮。明代還設有巡按御史，經常奉旨巡行天下，其類似于漢代的司隸校尉和宋代的走馬承受，而且常臨時外加總督、巡撫、提督等高級官銜，可以不經皇帝詔令而獨立行使監察權，在明代的官吏系統中其權力幾乎是至高無上的。^[2]

 

這個特點還反映在古代監察的彈劾制，彈劾是古代監察的一項重要權力，自秦代就已產生，到了魏晉之后，彈劾之權達到“分督百僚，自皇太子以下，無所不行”（注：《通典》卷24《職官·御史中丞》。）的地步。唐代時期，御史還可以根據風聞彈劾。所謂風聞，就是御史可以根據道聽途說，片言匯報，在沒有真憑實據的情況下，仍可提出彈劾。　^[1]

 

官員選任

 

首先是監察活動的法律。中國古代監察官員一般稱為“憲官”或“法吏”，通常遵循“以法理官”的監察原則，在行使監察權力之時，監察機關與監察官員依法監察，以法律為準繩。漢代初年就制定了監察六條，如不法事、詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、吏不廉等。以后漢代十三州部刺史則以六條監察諸郡官吏與地方豪強，包括強宗豪右、田宅逾制、以強凌弱、以眾暴寡；二千石不奉詔書、遵承典制、倍公向私、旁詔守利、侵漁百姓、聚斂為奸；二千石選署不公、苛阿所受，蔽賢寵頑；二千石違公下比、阿附豪強、通行貸賂、割損政令等。漢代十三州部刺史必須依照法定六條，監察所轄諸郡的官吏，凡涉六條之嫌者，根據情節輕重，給予不同程度的處理。此外漢代監察法令還規定，部刺史一般在每年的八月巡行所轄郡國，部刺史在巡行監察的時候，必須嚴守詔條的規定，如有違背，其本人即成為受彈劾的對象，可見漢代依法監察之嚴格。隋代監察制度仿漢代舊制，重申依法監察之原則，頒布了巡察詔條六條，亦即隋代的察吏六條，包括了察品官以上理政能否；察官人貪殘害政；察豪****滑，侵割下人；察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者等，并設置刺吏十四人，從事四十人，定期依照察吏六條巡行全國州縣。到了唐代，唐太宗貞觀十八年，派遣大臣分十七道巡察地方州縣、唐玄宗時增改全國為十五個監察區，專以察吏六條巡行監察地方官吏，唐代察吏六條之內容與漢代察吏六條相比已有很大變化，包括察官人善惡；察戶口流散，籍帳隱沒，賦役之均；察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡；察黜吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申；察農桑不勤，倉庫減耗等。此外，古代監察官在執法過程中，皆頭戴名為“獬豸”之法冠，取意古代神話中的神羊，以其頭頂上的銳利之角專刺不直之人。^[2]

 

其次，中國古代監察制度中還有一個可資借鑒的特點，即重視監察官員的選任，重視監察官員的素質。道理很簡單，因為御史監官皆“糾正非違，臺官職也，茍不能正其身，如正人何？”（注：《金史》卷96《李晏傳》。）“以法治人，先當自治其身，違法何以責人。”（注：《明宣宗實錄》卷81。）“科道無私方能彈劾人之有私者。”（注：《欽定臺規》卷2《訓典二》。）所以監察官員的選拔和任用，必須強調官員素質，而非年老體弱或有不良政績者另行安排之人。在此，中國歷史上著名清官包拯所言極是：“蓋朝廷紀綱之地，為帝王耳目之司，必在得人，方為稱職，自非端勁特立之士，不當輕授”（注：《包拯集》《請復御史里行》。）縱觀歷朝對于嚴格監察官員的選任主要奉行三條原則。其一，注重監察官員的基本素質。古代對監察官員基本素質的標準主要有下述幾類：清廉、謹慎，介直敢言；剛直敢言、公正無私、通體博識；勤敏練達，立心正直，才守兼優。概括起來定為：清、正、勤、謹四個字。清者為官清廉者也，監察官員本人即為監察官場貪欲污濁之人，若本人為官不清廉，則必與貪官之流合污。正者直也，是為中國傳統道德之出處，而身為監察御史者，重在強調其剛直、介直、公正、敢言。古代監察官員的特殊職責，決定了他們往往招人怨恨“多仇少分”；而且經常是不測之禍相伴其一生，“居官難，居憲司又難，訟罪奪職而人弗怨，此尤難”（注：《滋溪文稿》卷10《王仁墓志銘》。）因此，監察御史必須用正直之士。勤者為勤敏練達，勤于職責，非謂木頭呆子之流。須在復雜的事件中機智敏銳，器識遠大，學問淵博，人情練達，世事洞明。謹者慎也，手握生殺予奪之重權，切不可虛驕傲慢，盛氣凌人，濫用職權，而應該慎于言謹于行，做到不可錯判一人！其二，注重在具有實際政治經驗和有良好治績的各級官吏中選拔監察官。古代監察官員是治官之官，其重視監察官員選任的程度，不同于一般情況下的官吏選拔制度，如察舉、辟舉、薦舉、科舉等選官方式，主要注重從現任官吏中考察選拔一些優秀者，這些人具有豐富的任職經驗和良好的政績，能夠勝任治官之官的重職。其三，晉升從優、出將入相。歷代的御史、監官、科道官們在一生仕宦之中，都要冒一定的風險，所以在晉升上都給予較優的待遇。中國古代自秦漢始，凡官員的晉升一般均受資格之限制，特別是唐代資格制度趨于完善之后，官員升遷必審其資格。然而，歷代監察御史的晉升常有例外，升遷多不講論資排輩而可破格任用。例如，在明代一般官品為六、七品的御史，六年考滿或九年考滿之后，都能迅速超遷至三、四品的高級官員。此外，歷朝宰相的人選亦多有從監察長官中選任的慣例。^[1]

 

局限性

 

中國古代監察制度歷時二千多年，在古代國家的政治運行中，對于國家權力、政府權力、官僚權力的監察和約束確實發揮了一定的作用。然而，我們也應該認識到，中國古代監察制度的作用是有限的，有其明顯的歷史局限?？梢哉f，中國古代監察制度的主要特點始終與其歷史局限形成二元對立，單線垂直的歷史局限是監察制度的性質；位高權重的歷史局限是古代國家政治制度結構；監察活動法律化的歷史局限是傳統的人治。^[2]

 

性質

 

中國古代監察官員通稱為“御史”，這個御史的“御”字，即代表了古代國家最高統治者皇帝（君主）個人擁有和占有之意。史實也是如此。御史一職早在戰國時期出現，其職事主要是掌管國王身邊之事務，以后才逐漸地演變為監察官員。《周禮·春官》載：戰國時御史總計172人，其最初之職為掌管圖書法令，隨國王左右的書記和秘書之官。后來，國王經常通過御史了解各方面與全國各地方的情況，以后國王又依靠御史監督中央與地方官員。這樣，御史便漸次成為君主的耳目之官。古代監察御史的起源便決定了古代監察制度的性質，是皇帝（君主）的耳目和工具。^[2]