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鄭振源｜重磅文稿：《土地管理法》到底是大改好還是小改好？

點擊：作者：鄭振源來源：農村土地和鄉村發展發布時間:2017-07-04 11:07:01

改計劃配置為市場配置，這應當作為本次修法的重點

盼望已久的《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）終于出臺了。

盼望已久的《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（以下簡稱《修正案》）終于出臺了。開門修法是好事。但是，細讀國土部的征求意見稿，如果要實現十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定全文》（下稱《決定》）訂立的改革目標，筆者認為，還需要比較大的調整。

　　一、土地管理要立足于發展階段，為社會經濟發展服務

　　回顧《土地管理法》的立法過程，十一屆三中全會時，溫飽問題尚未解決，糧食安全沒有過關、“把農業盡快搞上去”是經濟工作首要任務，所以1982年一號文件提出“保護耕地”的國策。1985年中國出現耕地銳減。1986年出臺了以耕地保護為主旨的第一部《土地管理法》。隨后大規模的工業化、城鎮化建設逐步展開， 1992/93年又發生一次耕地銳減高潮。于是1998年修改《土地管理法》，形成目前以“特殊保護耕地、嚴格控制建設用地”為目標的土地用途管制制度。

　　2003至2012年，政府以計劃經濟的土地補償辦法低價征地，為工業化和基礎設施建設輸送了224萬公頃廉價土地；低價征來的土地又在政府賣方壟斷的市場上高價出讓，賺得高額土地出讓金。這兩筆廉價要素供給促進了工業化、城鎮化高速發展。這樣的土地管理制度成為資源驅動型發展方式的基石。這些效果是1998年修法預料之外的。

　　而今，經濟形勢已經發生巨大變化。2015年中國在20.25億畝耕地上生產了6.2億噸糧食，人均452公斤，加上糧食進口，又一次糧食明顯過剩，說明耕地面積足夠，糧食安全已不成問題。同時，我國已進入后工業時代，重工業用地需求減少，高耗地時代已經過去。即便扣除8200萬畝需要退耕的陡坡耕地和6500萬畝可能因生態而調整的耕地，離18億畝耕地紅線還相距甚遠。在這形勢下，“耕地保護”還要講，還要加強，但重點不在于保護耕地面積，而在于保護耕地質量（防治土地退化，提質改造）和保護生態健康，提高土地利用效率。

　　而今，經濟進入新常態，增速下滑。保證經濟安全的重要性已高于保證糧食安全。在這新時期，中央的發展戰略部署要加快發展方式從資源驅動型向效率驅動型轉變，進行供給側結構性改革，以技術創新、提高生產要素的配置和利用效率，提高全要素生產率，作為經濟發展新動力。

　　立足于發展階段，土地管理為經濟發展大局服務，就要看清、看準經濟發展階段的變化，把土地管理的目標從“特殊保護耕地、嚴格控制建設用地”轉移到“提高土地資源的配置和利用效率，在產業和地域間均衡配置土地資源”上來。

　　但是，《修正案》仍一味強調“堅持最嚴格的耕地保護制度”，而不提“提高土地資源的配置和利用效率”。

　　二、提高土地資源配置和使用效率，必須實行土地資源市場配置

　　《決定》的說明說：“經濟發展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率”“理論證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。”所以《決定》提出：要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。”

　　現行土地用途管制制度是以政府規劃來確定每塊土地的用途。這是一套與市場配置背道而馳的、政府起決定性作用的計劃配置制度，行之十多年，已經暴露了許多弊病：

　　1、總體規劃和年度計劃下達的建設用地指標與各地的土地需求脫節——指標給多了，沒有項目用不了地，造成土地閑置；給少了，不是有項目上不了馬，便是造成普遍性的違法用地。另外，計劃供地還常因地征不下來，或規劃變更，或冗長的審批程序，造成大量批而未供、供而未用的閑置地。違法用地和閑置地普遍存在、長期存在，說明這不是執法問題，而是制度問題。緊缺的指標還造成，在實施城鄉建設用地增減掛鉤中，為獲取指標，政府大拆大建，農民“被上樓”。

　　2、政府壟斷國有建設用地供給。政府規定用途，操控土地供應量和價格，賤賣工業用地，貴賣房地產用地。價格扭曲導致資源錯配，工業用地配置過多，粗放利用；而房地產用地緊缺，地價飆升。

　　3、地方政府有了指標，就能征地，就有土地出讓金進賬，計劃指標又與政府利益掛上勾。在政績導向下，激勵地方政府大建新區、新城，落下很多空城，浪費土地資源。

　　4、政府配置土地的絕對權力，又開啟了廣大的尋租空間，官商勾結，成為土地貪腐的制度性根源。

　　以上足以說明這套名為用途管制、實為計劃配置的管理制度土地配置效率很低，而且滋生社會問題，不能適應經濟新常態下經濟發展的要求，必須作根本性的改革，改計劃配置為市場配置。這應當作為本次修法的重點。但是在國土部在對《修正案》的說明稿中仍然認為，“現行土地管理制度總體上是有效可行的”，還要堅持現行的土地用途管制制度不改。這是《修正案》最大的不足。

　　三、為實現市場配置，需要建立城鄉統一的建設用地市場，這個市場必須是開放、競爭性的，才能發揮市場配置的決定性作用

　　《決定》說“建設統一開放、統一有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”只有在眾多市場主體參與的競爭性市場上,才能形成切實反映土地供求的市場價格,才能以價格波動為導向，引導土地資源在部門和企業間自由進入和流出，達到優化土地資源配置的目的。這是市場配置的規則和規律。

　　如果只允許存量集體經營性建設用地入市，能夠入市的集體建設用地就少之又少。據一些集體建設用地入市試點調查，符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地，總量少、地塊小、布局散，根本形不成開放競爭的建設用地市場，也就不能發揮市場優化土地資源配置，提高土地配置效率的作用。

　　把集體土地市場準入門檻提得如此之高、門開得如此之小，從有關部門負責人對十八屆三中全會《決定》的解讀看，主要是擔心一旦門開大了，農地自由入市，農民大量賣地蓋房，沖擊耕地保護。這其實是過慮。

　　首先，開放集體土地入市不是自由入市，而是要在土地用途管制規則約束下，按照市場交易規則有序入市；

　　其次，農民建房要以有需求為前提。開放集體土地入市之后，面臨農民工、低收入居民需要的廉租、廉價房奇缺的市場形勢，集體土地自然會大量入市。這是市場經濟規律使然。住房用地需求總是有限的。當住房供需平衡時，建房熱自會消退。另一方面，集體土地進入房地產市場可以減輕政府征地建設保障房的負擔；集體土地入市用作工業用地，不再由政府低價出讓而由市場定價，工業企業會因土地價格提高而節約用地。再者，農村宅基地有償使用、入市和有償退出，可以消滅“空心村”，節約用地。總之，集體土地入市后，建設用地有增有減，不至于失控。現在耕地足夠、糧食安全沒有問題，正是開放集體土地入市的大好時機，應當毫不猶豫地放開手腳建設城鄉統一、開放競爭的建設用地市場才是。

　　目前的修法思路沒有正確判斷當前土地利用形勢，對市場配置規律認識不足，沒有按市場配置資源的要求認真深入地總結集體建設用地入市試點經驗的成敗。這樣的改革不能達到《決定》“使市場在資源配置中起決定性作用”的要求，是遠遠不夠的。

　　四、改革現行土地用途管制制度的同時，要建立適應市場配置的政府調控體系

　　改革現行土地用途管制制度，實行市場配置，并不是取消政府對土地用途的管制，而是要轉變政府職能，更好地發揮政府作用。

　　政府職能如何轉變，十八屆三中全會《決定》說得很清楚：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依靠市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監督，維持市場秩序……彌補市場失靈。”

　　具體地說：首先要改革指標控制式的土地利用總體規劃。在計劃配置制度中，規劃是土地資源的基本配置者，每塊土地的用途都由規劃來確定；在市場配置制度中，市場是土地資源的基本配置者，規劃是市場配置的調節者，是做市場配置做不好、做不到的事。

　　所以，規劃的內容不應再是一部各種規劃指標的匯編，而應是：1、展示未來土地利用的愿景，引導土地利用；2、配置公共服務和基礎設施用地，這是市場配置做不到的，要由規劃來做；3、防止出現土地利用負外部性問題（包括環境問題），這是市場配置做不好的，要由規劃來做；4、確定實現未來愿景的行動項目計劃。

　　規劃方法也要改，要從政府編制規劃改為政府組織、公眾參與編制規劃。

　　其次，《修正案》第二十條仍然保留了1998年版《土地管理法》“市縣土地利用總體規劃應當劃分土地用途分區。明確土地用途和管制邊界”的條款。

　　這是政府對土地用途全面直接配置的正面清單管理辦法，完全取消了市場配置的空間。市場配置就要“大幅度減少政府對資源的直接配置”，改為對土地利用實行負面清單管理：即市縣政府根據所在地國土空間規劃編制土地用途分區規劃，劃分土地用途分區，規定各類型分區的土地用途管制規則（規定禁止和限制的土地用途和土地利用方式）。土地用途管制規則的主要作用是防止土地利用的負外部性，避免土地使用傷及公共利益和他人利益。

　　第三，在此基礎上，改革用地審批制度。農村集體經濟組織使用集體所有土地進行鄉、村公共設施、公益事業建設或興辦企業、分配宅基地，應由審批制，改為“備案制”。這樣才能真正做到簡政放權。

　　此外，應清理涉地稅費制度，合理劃分中央和地方的事權和支出責任，完善分稅制，保證地方政府有與其事權相匹配的穩定的稅入流量，以擺脫對土地出讓金的依賴。以稅收、政府投資和補貼等經濟手段作為政府調控土地的主要工具。

　　五、保護群眾土地權益的修法原則并未完全落實

　　十八屆三中全會提出，“完善產權保護制度”“賦予農民更多財產權利”。在《修正案》中，這些權利并沒有完全落實。表現在：

　　1、市場經濟體制下，集體土地是農民集體的有價的資產。征地按市場價格等價交換，才能平息因土地補償價談不攏而引起的糾紛。但是，《修正案》主張的征地區片綜合價遠遠低于國有建設用地使用權的出讓價，說明集體土地產權價值仍在大量流失，沒有得到平等保護。

　　2、國有土地有建設用地使用權，這一權利可以出租、出讓、轉租、轉讓，而《修正案》僅有限度地明確，“符合規劃和用途管制的集體經營性建設用地”，可以入市。其他公益性建設用地和宅基地，即便閑置荒蕪，也不能入市。對建設用地使用權權能的設置，國有土地與集體土地尚不平等，沒有做到平等保護物權。

　　3、國有、集體兩種所有制的宅基地使用權嚴重不平等。《修正案》在宅基地使用權的處分權上開了一個小口，允許在本集體經濟組織內部有償流轉。這個口子開得太小了，實際上還是不能流轉。

　　綜上所述，按目前《修正案》的修改程度，不可能如《決定》所要求，到2020年在土地制度改革上取得決定性成果。

　　因此說，《土地管理法》必須大改，不能小改。筆者認為，深入學習十八屆三中全會《決定》和中央關于供給側結構性改革的部署，深刻認識市場經濟規律，抓思路，理清路子，開對方子，才能改好《土地管理法》，是所至盼。