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喬新生：我國外國人永久居留權(quán)管理制度必須立足于中國國情

點擊：作者：喬新生來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】發(fā)布時間:2020-03-09 11:32:45

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這篇文章的意思是，中國應(yīng)當(dāng)制定外國人永久居留管理條例，規(guī)范永久居留權(quán)制度。但是，必須修改現(xiàn)有的規(guī)則，嚴(yán)加管理，萬萬不可為了吸引外國人永久居留而放寬條件。征求意見稿存在的問題是，第一，門檻太低；第二，時機不對。

《外國人永久居留管理條例》（征求意見稿）在社會上引起強烈反響，不少新聞媒體希望對這個問題發(fā)表看法。

坦率地說，這是一個法律問題，但更是一個社會問題。如果只是從法律角度來分析沒有多大的意義。可是，如果是從社會學(xué)或者人口學(xué)的角度分析問題，其中涉及問題之復(fù)雜令人難以想象。

從直觀的角度來看，中國已經(jīng)是世界第一人口大國，因此，中國長期實行控制人口的計劃生育政策。雖然近些年來我國人口紅利減少，出生率下降，一些城市為了確保經(jīng)濟快速增長，千方百計地吸引人口，但是從整體來看，中國人口政策仍然是相對偏緊的人口政策。

換句話說，中國現(xiàn)有的計劃生育政策并沒有完全廢除而只是進(jìn)行局部調(diào)整。如果一個家庭生育多個子女，按照我國現(xiàn)行法律仍應(yīng)繳納社會撫養(yǎng)費。從這個角度來說，一方面限制中國公民人口生育，可是另一方面卻給外國公民永久居留權(quán)，這似乎和我國人口政策存在矛盾。相信立法者絕對不是和中國現(xiàn)有計劃生育政策唱對臺戲。外國人永久居留制度絕對不是為了限制中國公民生育，“為外國人騰地方”。

討論中國永久居留權(quán)問題，必須考察發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的普遍做法。由于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家普遍存在出生率下降、人口減少的問題，為了確保社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，經(jīng)濟緩慢增長，一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家采取特殊的人口政策，允許具有一技之長的外國公民享有永久居留權(quán)。這樣做一方面可以增加消費人口，另一方面也可以增加創(chuàng)新人口。如果那些資本雄厚的外國公民在本國永久居留，勢必會增加本國的消費，促進(jìn)本國經(jīng)濟發(fā)展。如果外國具有創(chuàng)新能力的公民永久居留，那么，必然會帶動本國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家普遍采用的永久居留制度，不是賦予外國公民與本國公民享有同等的政治權(quán)利，而是賦予他們永久居留的權(quán)利。如果用不恰當(dāng)?shù)谋扔鱽碚f，就是取得永久居留權(quán)并不意味著是本國公民，因此，不能狹義理解永久居留權(quán)。

既然吸引外國公民永久居留是一項重要的移民政策，那么，中國就必須用好它。早在1985年，中國制定的《外國人入境出境管理法》就已經(jīng)規(guī)定了永久居留權(quán)問題。2004年中國制定的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》提出了具體的申請條件。2013年中國頒布的《外國人入境出境管理條例》把外國人的簽證和外國公民在中國境內(nèi)永久居留區(qū)分開來，實際上就是要進(jìn)一步完善永久居留權(quán)制度。

此次之所以公布《外國人永久居留管理條例》（征求意見稿），實際上就是在總結(jié)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善我國的外國人永久居留制度。

對于那些學(xué)有專長、能夠為中國現(xiàn)代化事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的外國公民，賦予他們永久居留權(quán)，可以讓他們長期安心在中國工作，為中國經(jīng)濟社會文化發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

永久居留權(quán)制度只能是針對少數(shù)外國公民制定的一項制度，而不能是針對那些長期在中國非法滯留的外國公民的制度。

如果一些外國留學(xué)生畢業(yè)之后在中國非法居留，達(dá)到一定期間之后可以獲得永久居留權(quán)，那么，這樣的制度實際上是縱容犯罪，對于中國人口管理極為不利。

我國外國人永久居留權(quán)管理制度必須立足于中國的國情，必須有利于中國的現(xiàn)代化事業(yè)。如果外國人在中國非法居留，不管他們居住的時間有多長，都不得取得永久居留權(quán)。這應(yīng)當(dāng)成為我國法律所確立的一項基本原則。這項原則有利于阻止那些外國留學(xué)生畢業(yè)之后長期滯留中國，申請永久居留權(quán)。如果外國公民在中國非法居留，不管時間有多長，都不得申請永久居留權(quán)。

正如一些評論者所指出的那樣，社會各界之所以對這項制度特別敏感，是因我國一些地方對外國公民管理出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，大量留學(xué)生非法滯留，他們在街頭鬧市尋釁滋事，嚴(yán)重影響地方社會治安。還有一些留學(xué)生以所謂婚姻或者創(chuàng)業(yè)的方式在中國城市非法居留，這些留學(xué)生的存在客觀上影響了中國居民的生活。對非法滯留中國外國公民，應(yīng)當(dāng)依照我國現(xiàn)行法律追究其法律責(zé)任，與此同時，還應(yīng)追究當(dāng)?shù)爻鋈刖彻芾聿块T負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

一些評論者認(rèn)為，外國公民在中國境內(nèi)享受超過中國公民的待遇，正是由于這種特殊現(xiàn)象存在，使得普通中國公民對于外國公民取得中國永久居留權(quán)感到恐慌，他們擔(dān)心如果實施這樣的制度，有可能會導(dǎo)致自己的日常生活受到影響，中國的社會秩序遭到破壞。

改革開放之前，中國人對外國了解十分有限。外國公民在中國的確享受特殊的待遇。這一方面是因為中國是禮儀之邦，“有朋自遠(yuǎn)方來，不亦樂乎”，另一方面則是因為中國處于相對貧困的狀態(tài)，對于那些出手闊綽的外國公民產(chǎn)生仰慕的心態(tài)。外國公民利用中國居民普遍心理，居高臨下，趾高氣揚，對地方政府官員頤指氣使，在一些中國的決策者內(nèi)心深處，逐漸形成了特殊的洋奴思想。

現(xiàn)在越來越多的中國公民意識到，世界上沒有救世主，要想創(chuàng)造人類的幸福，還必須依靠中國人民自己。中國公民胼手胝足，依靠自己的勤勞奮斗，創(chuàng)造了大量的財富，逐漸地走上了現(xiàn)代化的發(fā)展道路。如果中國剛剛過上富裕的日子，立即打開大門，讓外國公民在中國永久居留，那么，中國公民的生活必然會受到影響。

相信決策者制定永久居留權(quán)制度的時候已經(jīng)考慮到普通中國人的心態(tài)，一定會采取切實有效的措施，嚴(yán)格控制外國公民在中國永久居留權(quán)審批，絕對不會打開大門，讓一些外國留學(xué)生在中國境內(nèi)非法滯留，超過一定期限之后，自然而然地獲得中國永久居留權(quán)。

筆者對一些學(xué)者提出的建議不敢茍同。一些專門研究人口跨國流動的學(xué)者認(rèn)為，必須強調(diào)永久居留外國人的權(quán)利義務(wù)平衡問題。

法律面前人人平等，就是指在法律上確保中國人和外國人權(quán)利義務(wù)平等?？墒?，如果中國制定永久居留權(quán)制度的時候，參照發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗賦予外國公民永久居留權(quán)，那么，有可能會導(dǎo)致中國公民的切身利益受到損害。

中國是一個人口大國，生產(chǎn)力發(fā)展水平有待進(jìn)一步提高，制定永久居住權(quán)制度不能盲目地東施效顰，不能借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，大量引進(jìn)勞動力維持經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)。

當(dāng)年殖民地國家為了開拓殖民地，通過非法移民的方式增加殖民地的產(chǎn)出。事實證明，這樣的移民制度帶來嚴(yán)重后果。發(fā)生在南亞地區(qū)種族沖突從一個側(cè)面說明，如果在移民過程中不考慮到宗教、種族等文化上的沖突，沒有采取切實有效的措施，解決文化融合的問題，那么，大量移民可能會帶來難以估量的嚴(yán)重后果。

中國絕對不能簡單地學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗。因為西方發(fā)達(dá)國家在移民問題上沒有成功經(jīng)驗只有深刻教訓(xùn)。現(xiàn)在美國作為世界上最大的移民國家種族矛盾非常嚴(yán)重。為了解決本國的移民問題，美國歷屆總統(tǒng)出臺一系列的政策，現(xiàn)在看來，由于積重難返，美國在處理移民問題上仍然沒有找到良策。

中國應(yīng)當(dāng)吸取教訓(xùn)，在移民問題上必須采取慎重的態(tài)度，萬萬不可等到問題爆發(fā)之后，才尋找解決問題的方案。

事實證明，在中國這樣一個多民族的國家，永久居留權(quán)制度牽一發(fā)而動全身。制定永久居留權(quán)制度既要考慮到中國的人口承載力，同時也要考慮到中國現(xiàn)代化發(fā)展的需要，絕對不能為了擴大城市的規(guī)模，大量引進(jìn)沒有受到過良好教育的外國公民，更不能降低標(biāo)準(zhǔn)賦予外國公民永久居留權(quán)。如果在永久居留權(quán)問題上缺乏前瞻性，那么，后患無窮。

在制定永久居留權(quán)制度問題上，既要加強信息溝通，協(xié)調(diào)各部門的立場，同時又要從源頭抓起，千萬不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。

部分學(xué)者認(rèn)為，面對新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，中國應(yīng)當(dāng)加緊實施永久居留權(quán)制度，吸引世界各國的優(yōu)秀人才為我所用，因為只有這樣才能解決中國現(xiàn)代化發(fā)展中急需解決的問題。

第二次世界大戰(zhàn)中大量猶太人進(jìn)入美國，為美國的科學(xué)教育和文化藝術(shù)的發(fā)展注入了活力，從而使美國成為當(dāng)之無愧的世界第一強國。但是，必須把特殊時期的移民政策和和平時期的永久居留權(quán)區(qū)分開來，不能盲目地東施效顰，為了促進(jìn)社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展而實行永久居留權(quán)制度。

中國當(dāng)然應(yīng)當(dāng)高度重視人才自由流動問題，通過實行永久居留權(quán)制度吸引優(yōu)秀人才。但是，中國永久居留權(quán)制度必須是符合聯(lián)合國憲章確立基本原則，必須考慮到各國政治經(jīng)濟社會發(fā)展需要。中國在吸引外國優(yōu)秀人才的同時，也要考慮到其他國家的發(fā)展問題。如果采取特殊的措施，吸引外國優(yōu)秀人才，從而影響相關(guān)國家經(jīng)濟社會文化的發(fā)展，那么，中國的永久居留權(quán)制度就會產(chǎn)生巨大“外部性”。這不符合中國處理國際事務(wù)的一貫立場，也不利于構(gòu)建“人類命運共同體”。

中國強調(diào)世界各國必須共同發(fā)展，各國采取切實有效的措施消除南北之間的差距，填平貧富鴻溝，為人類文明發(fā)展尋找一條嶄新的道路。如果在制定永久居留權(quán)制度過程中，既沒有考慮到中國的國情，同時又沒有考慮到其他國家的發(fā)展需要，試圖通過提高物質(zhì)待遇吸引其他國家的優(yōu)秀人才，那么，最終必然會導(dǎo)致人才市場流動出現(xiàn)嚴(yán)重異化現(xiàn)象。

中國永久居留權(quán)制度只能作為中國移民制度的一個補充，任何情況下都不能把永久居留權(quán)作為特別優(yōu)惠的條件吸引外國優(yōu)秀人才。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，應(yīng)當(dāng)學(xué)會換位思考，加快自身發(fā)展步伐的同時，考慮到其他發(fā)展中國家的切身利益，在人口流動的過程中，萬萬不可“挖墻腳”。

通過制定永久居留權(quán)制度，吸引一些優(yōu)秀人才到中國長期居住，參加中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，對于中國經(jīng)濟社會文化發(fā)展是錦上添花。但是，如果中國永久居留權(quán)制度客觀上給其他國家?guī)韲?yán)重影響，那么，中國應(yīng)當(dāng)修改中國的永久居留權(quán)制度，絕對不能仿效一些西方國家的做法，通過發(fā)展高等教育，將發(fā)展中國家優(yōu)秀人才吸引到發(fā)達(dá)國家，讓他們?yōu)榘l(fā)達(dá)國家服務(wù)。西方一些國家特別是美國之所以在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，就是因為他們充分利用了教育領(lǐng)域的“外部性”，讓許多發(fā)展中國家支付基礎(chǔ)教育的成本，發(fā)達(dá)國家利用自己高等教育體系“收獲”發(fā)展中國家基礎(chǔ)教育的成果。中國制定永久居留權(quán)制度的時候，一定要考慮到發(fā)展中國家的需要，萬萬不可邯鄲學(xué)步，因為那樣做有可能會導(dǎo)致中國與發(fā)展中國家的關(guān)系發(fā)生實質(zhì)性的變化。

總結(jié)筆者的觀點，可以概括為以下幾個方面：

第一，中國現(xiàn)代化建設(shè)需要完善的外國移民制度，通過制定嚴(yán)格的法律規(guī)范，賦予外國公民永久居留權(quán)，可以充分利用外國公民的聰明才智，促進(jìn)中國現(xiàn)代化建設(shè)。

第二，中國制定永久居留權(quán)制度的時候，一方面必須充分考慮中國的需要，另一方面也要考慮其他國家特別是發(fā)展中國家的實際需要，不能損人利己。

第三，中國應(yīng)當(dāng)充分吸取發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)，嚴(yán)格條件。現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)國家由于人口出生率不斷下降，勞動力嚴(yán)重短缺，為了解決人力資源不足的問題，從昔日的殖民地吸引大量的移民，并且賦予他們永久居留權(quán)。現(xiàn)在看來，這項制度實施過程中出現(xiàn)的問題越來越多，由于種族、宗教等文化方面的矛盾，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)出現(xiàn)了社會治安問題，部分城市街頭騷亂越來越頻繁。

如果制定永久居留權(quán)制度的時候，沒有考慮到中國的人口狀況，沒有考慮到中國的社會治安問題，那么，有可能會養(yǎng)癰遺患，給中國的社會發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

建議國家立法部門廣泛征求社會各界的意見，嚴(yán)格把關(guān)，絕對不能閉門造車，把少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的意志變成國家的行政法規(guī)。任何情況下都必須把人民利益放在至高無上的位置，全心全意為人民服務(wù)。制定永久居留權(quán)制度的時候，一定要充分考慮中國的國情，絕對不能等到問題越來越多，積重難返的時候，再來尋找解決問題的方案。

當(dāng)務(wù)之急是要解決我國一些城市特別是一些中心城市的外國公民非法滯留問題，只有強化出入境管理制度，實現(xiàn)人口的合理流動，才能為我國吸引優(yōu)秀人才加快現(xiàn)代化建設(shè)的步伐創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授；來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】，轉(zhuǎn)編自“喬新生”）

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