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喬新生：我國外國人永久居留權管理制度必須立足于中國國情

點擊：作者：喬新生來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2020-03-09 11:32:45

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這篇文章的意思是，中國應當制定外國人永久居留管理條例，規范永久居留權制度。但是，必須修改現有的規則，嚴加管理，萬萬不可為了吸引外國人永久居留而放寬條件。征求意見稿存在的問題是，第一，門檻太低；第二，時機不對。

《外國人永久居留管理條例》（征求意見稿）在社會上引起強烈反響，不少新聞媒體希望對這個問題發表看法。

坦率地說，這是一個法律問題，但更是一個社會問題。如果只是從法律角度來分析沒有多大的意義。可是，如果是從社會學或者人口學的角度分析問題，其中涉及問題之復雜令人難以想象。

從直觀的角度來看，中國已經是世界第一人口大國，因此，中國長期實行控制人口的計劃生育政策。雖然近些年來我國人口紅利減少，出生率下降，一些城市為了確保經濟快速增長，千方百計地吸引人口，但是從整體來看，中國人口政策仍然是相對偏緊的人口政策。

換句話說，中國現有的計劃生育政策并沒有完全廢除而只是進行局部調整。如果一個家庭生育多個子女，按照我國現行法律仍應繳納社會撫養費。從這個角度來說，一方面限制中國公民人口生育，可是另一方面卻給外國公民永久居留權，這似乎和我國人口政策存在矛盾。相信立法者絕對不是和中國現有計劃生育政策唱對臺戲。外國人永久居留制度絕對不是為了限制中國公民生育，“為外國人騰地方”。

討論中國永久居留權問題，必須考察發達市場經濟國家的普遍做法。由于發達市場經濟國家普遍存在出生率下降、人口減少的問題，為了確保社會結構穩定，經濟緩慢增長，一些發達市場經濟國家采取特殊的人口政策，允許具有一技之長的外國公民享有永久居留權。這樣做一方面可以增加消費人口，另一方面也可以增加創新人口。如果那些資本雄厚的外國公民在本國永久居留，勢必會增加本國的消費，促進本國經濟發展。如果外國具有創新能力的公民永久居留，那么，必然會帶動本國經濟持續發展。

發達市場經濟國家普遍采用的永久居留制度，不是賦予外國公民與本國公民享有同等的政治權利，而是賦予他們永久居留的權利。如果用不恰當的比喻來說，就是取得永久居留權并不意味著是本國公民，因此，不能狹義理解永久居留權。

既然吸引外國公民永久居留是一項重要的移民政策，那么，中國就必須用好它。早在1985年，中國制定的《外國人入境出境管理法》就已經規定了永久居留權問題。2004年中國制定的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》提出了具體的申請條件。2013年中國頒布的《外國人入境出境管理條例》把外國人的簽證和外國公民在中國境內永久居留區分開來，實際上就是要進一步完善永久居留權制度。

此次之所以公布《外國人永久居留管理條例》（征求意見稿），實際上就是在總結管理經驗的基礎之上，進一步完善我國的外國人永久居留制度。

對于那些學有專長、能夠為中國現代化事業做出突出貢獻的外國公民，賦予他們永久居留權，可以讓他們長期安心在中國工作，為中國經濟社會文化發展作出更大貢獻。

永久居留權制度只能是針對少數外國公民制定的一項制度，而不能是針對那些長期在中國非法滯留的外國公民的制度。

如果一些外國留學生畢業之后在中國非法居留，達到一定期間之后可以獲得永久居留權，那么，這樣的制度實際上是縱容犯罪，對于中國人口管理極為不利。

我國外國人永久居留權管理制度必須立足于中國的國情，必須有利于中國的現代化事業。如果外國人在中國非法居留，不管他們居住的時間有多長，都不得取得永久居留權。這應當成為我國法律所確立的一項基本原則。這項原則有利于阻止那些外國留學生畢業之后長期滯留中國，申請永久居留權。如果外國公民在中國非法居留，不管時間有多長，都不得申請永久居留權。

正如一些評論者所指出的那樣，社會各界之所以對這項制度特別敏感，是因我國一些地方對外國公民管理出現了嚴重的偏差，大量留學生非法滯留，他們在街頭鬧市尋釁滋事，嚴重影響地方社會治安。還有一些留學生以所謂婚姻或者創業的方式在中國城市非法居留，這些留學生的存在客觀上影響了中國居民的生活。對非法滯留中國外國公民，應當依照我國現行法律追究其法律責任，與此同時，還應追究當地出入境管理部門負責人的法律責任。

一些評論者認為，外國公民在中國境內享受超過中國公民的待遇，正是由于這種特殊現象存在，使得普通中國公民對于外國公民取得中國永久居留權感到恐慌，他們擔心如果實施這樣的制度，有可能會導致自己的日常生活受到影響，中國的社會秩序遭到破壞。

改革開放之前，中國人對外國了解十分有限。外國公民在中國的確享受特殊的待遇。這一方面是因為中國是禮儀之邦，“有朋自遠方來，不亦樂乎”，另一方面則是因為中國處于相對貧困的狀態，對于那些出手闊綽的外國公民產生仰慕的心態。外國公民利用中國居民普遍心理，居高臨下，趾高氣揚，對地方政府官員頤指氣使，在一些中國的決策者內心深處，逐漸形成了特殊的洋奴思想。

現在越來越多的中國公民意識到，世界上沒有救世主，要想創造人類的幸福，還必須依靠中國人民自己。中國公民胼手胝足，依靠自己的勤勞奮斗，創造了大量的財富，逐漸地走上了現代化的發展道路。如果中國剛剛過上富裕的日子，立即打開大門，讓外國公民在中國永久居留，那么，中國公民的生活必然會受到影響。

相信決策者制定永久居留權制度的時候已經考慮到普通中國人的心態，一定會采取切實有效的措施，嚴格控制外國公民在中國永久居留權審批，絕對不會打開大門，讓一些外國留學生在中國境內非法滯留，超過一定期限之后，自然而然地獲得中國永久居留權。

筆者對一些學者提出的建議不敢茍同。一些專門研究人口跨國流動的學者認為，必須強調永久居留外國人的權利義務平衡問題。

法律面前人人平等，就是指在法律上確保中國人和外國人權利義務平等。可是，如果中國制定永久居留權制度的時候，參照發達市場經濟國家的經驗賦予外國公民永久居留權，那么，有可能會導致中國公民的切身利益受到損害。

中國是一個人口大國，生產力發展水平有待進一步提高，制定永久居住權制度不能盲目地東施效顰，不能借鑒發達市場經濟國家的經驗，大量引進勞動力維持經濟的運轉。

當年殖民地國家為了開拓殖民地，通過非法移民的方式增加殖民地的產出。事實證明，這樣的移民制度帶來嚴重后果。發生在南亞地區種族沖突從一個側面說明，如果在移民過程中不考慮到宗教、種族等文化上的沖突，沒有采取切實有效的措施，解決文化融合的問題，那么，大量移民可能會帶來難以估量的嚴重后果。

中國絕對不能簡單地學習西方發達國家的經驗。因為西方發達國家在移民問題上沒有成功經驗只有深刻教訓。現在美國作為世界上最大的移民國家種族矛盾非常嚴重。為了解決本國的移民問題，美國歷屆總統出臺一系列的政策，現在看來，由于積重難返，美國在處理移民問題上仍然沒有找到良策。

中國應當吸取教訓，在移民問題上必須采取慎重的態度，萬萬不可等到問題爆發之后，才尋找解決問題的方案。

事實證明，在中國這樣一個多民族的國家，永久居留權制度牽一發而動全身。制定永久居留權制度既要考慮到中國的人口承載力，同時也要考慮到中國現代化發展的需要，絕對不能為了擴大城市的規模，大量引進沒有受到過良好教育的外國公民，更不能降低標準賦予外國公民永久居留權。如果在永久居留權問題上缺乏前瞻性，那么，后患無窮。

在制定永久居留權制度問題上，既要加強信息溝通，協調各部門的立場，同時又要從源頭抓起，千萬不能頭痛醫頭腳痛醫腳。

部分學者認為，面對新一輪的科技革命和產業變革，中國應當加緊實施永久居留權制度，吸引世界各國的優秀人才為我所用，因為只有這樣才能解決中國現代化發展中急需解決的問題。

第二次世界大戰中大量猶太人進入美國，為美國的科學教育和文化藝術的發展注入了活力，從而使美國成為當之無愧的世界第一強國。但是，必須把特殊時期的移民政策和和平時期的永久居留權區分開來，不能盲目地東施效顰，為了促進社會政治經濟文化發展而實行永久居留權制度。

中國當然應當高度重視人才自由流動問題，通過實行永久居留權制度吸引優秀人才。但是，中國永久居留權制度必須是符合聯合國憲章確立基本原則，必須考慮到各國政治經濟社會發展需要。中國在吸引外國優秀人才的同時，也要考慮到其他國家的發展問題。如果采取特殊的措施，吸引外國優秀人才，從而影響相關國家經濟社會文化的發展，那么，中國的永久居留權制度就會產生巨大“外部性”。這不符合中國處理國際事務的一貫立場，也不利于構建“人類命運共同體”。

中國強調世界各國必須共同發展，各國采取切實有效的措施消除南北之間的差距，填平貧富鴻溝，為人類文明發展尋找一條嶄新的道路。如果在制定永久居留權制度過程中，既沒有考慮到中國的國情，同時又沒有考慮到其他國家的發展需要，試圖通過提高物質待遇吸引其他國家的優秀人才，那么，最終必然會導致人才市場流動出現嚴重異化現象。

中國永久居留權制度只能作為中國移民制度的一個補充，任何情況下都不能把永久居留權作為特別優惠的條件吸引外國優秀人才。中國作為世界上最大的發展中國家，應當學會換位思考，加快自身發展步伐的同時，考慮到其他發展中國家的切身利益，在人口流動的過程中，萬萬不可“挖墻腳”。

通過制定永久居留權制度，吸引一些優秀人才到中國長期居住，參加中國社會主義現代化建設，對于中國經濟社會文化發展是錦上添花。但是，如果中國永久居留權制度客觀上給其他國家帶來嚴重影響，那么，中國應當修改中國的永久居留權制度，絕對不能仿效一些西方國家的做法，通過發展高等教育，將發展中國家優秀人才吸引到發達國家，讓他們為發達國家服務。西方一些國家特別是美國之所以在科學技術領域處于領先地位，就是因為他們充分利用了教育領域的“外部性”，讓許多發展中國家支付基礎教育的成本，發達國家利用自己高等教育體系“收獲”發展中國家基礎教育的成果。中國制定永久居留權制度的時候，一定要考慮到發展中國家的需要，萬萬不可邯鄲學步，因為那樣做有可能會導致中國與發展中國家的關系發生實質性的變化。

總結筆者的觀點，可以概括為以下幾個方面：

第一，中國現代化建設需要完善的外國移民制度，通過制定嚴格的法律規范，賦予外國公民永久居留權，可以充分利用外國公民的聰明才智，促進中國現代化建設。

第二，中國制定永久居留權制度的時候，一方面必須充分考慮中國的需要，另一方面也要考慮其他國家特別是發展中國家的實際需要，不能損人利己。

第三，中國應當充分吸取發達國家的教訓，嚴格條件。現在一些發達國家由于人口出生率不斷下降，勞動力嚴重短缺，為了解決人力資源不足的問題，從昔日的殖民地吸引大量的移民，并且賦予他們永久居留權。現在看來，這項制度實施過程中出現的問題越來越多，由于種族、宗教等文化方面的矛盾，一些發達國家已經出現了社會治安問題，部分城市街頭騷亂越來越頻繁。

如果制定永久居留權制度的時候，沒有考慮到中國的人口狀況，沒有考慮到中國的社會治安問題，那么，有可能會養癰遺患，給中國的社會發展帶來嚴重的負面影響。

建議國家立法部門廣泛征求社會各界的意見，嚴格把關，絕對不能閉門造車，把少數領導人的意志變成國家的行政法規。任何情況下都必須把人民利益放在至高無上的位置，全心全意為人民服務。制定永久居留權制度的時候，一定要充分考慮中國的國情，絕對不能等到問題越來越多，積重難返的時候，再來尋找解決問題的方案。

當務之急是要解決我國一些城市特別是一些中心城市的外國公民非法滯留問題，只有強化出入境管理制度，實現人口的合理流動，才能為我國吸引優秀人才加快現代化建設的步伐創造良好的外部環境。

（作者系中南財經政法大學教授；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“喬新生”）

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