久久99国产精品尤物-国产高清色播视频免费看-男生肌肌往女人桶爽视频-精品国产-91PORNY九色|www.jqdstudio.net

九層之臺，起于壘土。在中國城鎮化加快推進的進程中，鄉鎮政府日益成為國家與集體、農民關系的交匯點，成為城鄉關系和鄉村社會矛盾的集聚點。正因如此，習近平總書記高度重視鄉鎮工作，提出以百姓滿意不滿意為標準提高鄉鎮服務水平。

最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求提高鄉鎮政府公共服務能力，加快推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。可以認為，鄉鎮政府職能能否成功轉型，不僅關乎鄉鎮政府服務能力能否提高，關乎《意見》的預期目標能否實現，而且還關乎農村發展大局，關乎全面深化改革大局。

筆者曾經在鄉鎮工作過十四年，擔任過多年鄉鎮長和黨委書記，現離開鄉鎮十二年了，當前鄉鎮政府的職能狀況究竟如何？根據對三個縣的十三個鄉鎮調研，發現鄉鎮政府的職能狀況沒有發生根本性的改變。

一、名目繁多的考核目標

成為鄉鎮日常工作的法典

建立工作責任目標考核機制本來是層層傳導壓力、高效推進工作落實的重要舉措，是確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在的獲得感的有效保障。可在現行的行政體制中，從省到地市到縣的各種考核和普遍使用的“一票否決”，造成鄉鎮管理體制扭曲為“壓力型”體制，使上級下達的考核目標成為了決定鄉鎮政府工作的法典。

1.考核的項目太多。本來考核是縣級政府對鄉鎮政府的綜合績效評價，但除了縣委、縣政府的幾項綜合考核外，縣級的每一個部門都有權向鄉鎮進行考核。縣級黨政、群團有多少個部門，鄉鎮基本上就要接受多少項考核，有些一個部門就有多達五、六項對鄉鎮的考核項目。根據調查，在2017年初湖南的縣級黨委、政府及其部門對鄉鎮考核的項目達57個以上，包括“五個文明”建設、基層黨組織建設、黨風廉政建設、宣傳工作、統戰工作、組織工作、村委會換屆選舉、離任村干部生活困難補助、村級活動場所建設、合鄉并村工作、征兵工作、民兵預備役建設、民兵應急分隊建設、政法綜治、信訪維穩、禁毒工作、消防工作、安全生產、財政稅收、計劃生育、耕地保護、精準扶貧、農村環境衛生整治、糧食生產、科技工作、教育工作、衛生工作、防汛保安、公路治超治限、拆違控建、招商引資、依法行政、環境保護、食品藥品監管、城鄉居民醫保籌資、新農保繳費、水費收繳、黨報黨刊發行、森林防火、危房改造、低保整改、通道綠化提質、馬路市場搬遷、秸桿焚燒污染治理、“河長制”水治理、地質災害防治、金融安全工作、創建“無傳銷鄉鎮”工作、城鄉供水一體化進村到戶工程建設、重大動物疫病防控工作、造林工作、農民權益維護和農民負擔監督管理工作、農產品質量安全工作、煤礦安全生產工作、固定資產投資工作、新型工業化工作、道路交通安全工作等，幾乎是縣級黨委和政府及其部門工作的全部內容。

2.考核的責任狀太濫。本來責任狀就如同軍令狀，是針對全局性的重大工作的管理措施，以凸顯工作任務的嚴肅性。可當前的鄉鎮責任狀被肆意擴大適用范圍，從省市機關到鄉鎮，層層都念責任狀的“緊箍咒”。對鄉鎮的每一項考核，無論什么工作都要求必須簽責任狀，不僅要對上簽，還要對下簽，否則就要扣分。盡管各個地方對鄉鎮考核情況不盡相同，但相同的是，對鄉鎮有多少項考核，鄉鎮就要簽多少份責任狀，每一項責任狀鄉鎮黨委書記、鄉鎮長是“第一責任人”；最多的鄉鎮有51份，最少的鄉鎮也有36份。這么多的責任狀，鄉鎮黨委書記、鄉鎮長根本就沒有辦法去記清名目繁多的內容，只要上面發什么責任狀就簽什么。一個鎮長在縣里開會，上午簽5個，下午簽6個，甚至一個部門就要簽訂幾個責任狀。有些工作是鄉鎮的法定職責，有些工作是鄉鎮所不具有的法定權力和履行能力，也被以各種名義強加其上，以至責任狀泛濫成災。責任狀多了，導致什么工作都重要，可鄉鎮就是那么有限的人力、財力、物力，而每個鄉鎮的發展水平和資源稟賦又千差萬別，一刀切的責任狀基本上沒有辦法落實，最后的結果就是什么工作都不重要了。

3.考核的內容太虛。盡管每一項考核的要求都十分嚴格，考核的內容也非常全面，但客觀定量的內容不是很多，主觀定性的比重很大；務實的內容不是很多，務虛的比重很大；可操作的內容不是很多，空泛無明確針對性的比重很大。所以，很多鄉鎮考核的形式重于內容，有不少即便列入“一票否決”的考核事項，也沒有具體辦法來保證落實工作責任，只要在文字上體現了工作的重要性、要求的原則性就可以過關了。由于考核內容簡單，缺乏分類目標，而各個鄉鎮的情況不一樣，發展水平、人口規模都不一樣，但考核的目標都是一個標準。比如，大都要求每個鄉鎮的每一個單項工作都要站在全市前幾名、全縣前幾名，而實際上根本就沒有那么多名次，設定這樣的考核目標究竟有多大意義？由于考核內容不明確具體，在考核時主要是看材料水平的高低、報表數據的大小、匯報態度的好壞、典型的優劣。因此，為了將各種考核的“硬指標”變成文字和數字，每一項考核都需要寫匯報、填報表、整理材料、建檔立卡、召開會議并做好會議記錄、印發文件、簽訂責任狀等一系列的務虛工作，鄉鎮為此需要耗費大部分時間和精力，成本高、精力大卻無實際意義。調查中，有鄉鎮領導感嘆一年中大約有三分之二的時間主要迎接各種評比考核，而不是在研究和落實工作。

二、轉移責任的考核體制

導致鄉鎮職能難以轉型

鄉鎮政府本身就是農村公共產品和公共服務的當然供給主體，也是公共產品和服務的決策主體。根據《意見》的要求，要突出提高鄉鎮的服務能力，也就是要提高鄉鎮為農村和農民提供公共產品和公共服務的能力。取消農業稅以來，大大減少了農民與鄉鎮政府的對立和沖突，也為提高服務能力創造了良好的條件。但由于“壓力型”的考核體制根深蒂固，鄉鎮政府至今未能擺脫其歷史慣性。

1.異化為“萬能政府”。對鄉鎮考核內容涉及到方方面面，凡是省、市考核縣級黨政、群團部門的，縣級黨政、群團部門就要考核鄉鎮，同時還添要加自身需要的考核內容。比如公路治超治限考核，公路治理執法權全部在縣交通公路部門，而在縣政府的責任狀中，卻明確由縣交通公路部門負責考核鄉鎮執法落實情況。食品藥品監管考核，從證件批復、技術檢測到執法打擊權都在縣局，可一旦境內出了餐飲中毒、假冒藥品等現象，都要考核問責鄉鎮。招商引資考核，鄉鎮沒有宏觀調控權，無權制訂政策，能否落戶一些項目、企業，鄉鎮政府都會從發展經濟角度綜合考慮，關鍵是市場機制發揮決定性作用，而每年都要對鄉鎮下達考核硬指標。上面千條線，下面一針穿。在屬地管理的考核“原則”下，鄉鎮每年都要源源不斷地接受上面層層下達的硬任務，幾乎無所不包，無所不管，無所不干，使鄉鎮干部既是財稅干部、又是計生干部、還是食品安全生產管理員、還是信訪干部等等，鄉鎮政府成為了無所不能的“萬能政府”。

2.異化為“無奈政府”。各個部門都想樹立本部門本單位的絕對權威，把某一個單項的工作凌駕于所有的全面工作之上，在責任狀中動不動就揮起“一票否決”的“尚方寶劍”，大多有罰款、降職、免職、撤職等問責措施，使一個單項并非全局的工作可以否定一個地方整個全局工作。其他工作都做得再好，這一項被否決了，其他工作就白做了，使鄉鎮長期處于一把又一把“一票否決”的“尚方寶劍”高壓之下。目前對鄉鎮實施“一票否決”的考核項目有15個左右的大項，分別是經濟發展、黨組織建設、黨風廉政、精神文明、綜合治理、環境保護、農民負擔、計劃生育、財政稅收、信訪穩定、安全生產、招商引資、土地管理、節能減排、脫貧攻堅，這還不包括各個部門的單項“一票否決”項目。為了不被“一票否決”，隱報、虛報、造假的情況時有發生，請客送禮、粗暴執法的現象時有發生。不僅嚴重損害了政府的公信力，而且成為權力尋租滋生腐敗的一個重要源頭。

3.異化為“空殼政府”。對于鄉鎮而言，權和錢是能否提升鄉鎮服務能力的核心問題，也是鄉鎮機構改革的核心內容。盡管地方人民政府組織法至今沒有廢止，但隨著“壓力型”的考核從潛規則逐漸演變成一種制度安排，鄉鎮政府除了要服從縣級黨委、政府外，還要服從縣級各個部門，法律規定本該屬于鄉鎮政府的職權，就在各個部門考核的責任狀中被“條塊分割”了。特別是“鄉財縣管”后，鄉鎮政府失去了作為一級政府的財政權力，喪失了經濟獨立性，形同于縣轄的一個部門，已經成為事實上的縣派機關。因此，表面上看，鄉鎮的七站八所等行政機構、辦公人員一應俱全，而且是所謂的“雙重領導”，但實際上是垂直管理，人、財、物聽命于上級主管部門，更何況這些部門大多都對鄉鎮握有一票否決權，鄉鎮不僅無權過問也不敢過問。于是，鄉鎮政府就如同上級各部門設在鄉村社會的“聯合國”組織，“七站八所”相當于各部門派駐在“聯合國”的代表機構。作為鄉鎮政府運行核心的權和錢大都被抽空了，無疑是名符其實的“空殼政府”。

三、以明確權責為核心

全面規范鄉鎮考核評價

作為制度性糾偏，《意見》明確提出縣級職能部門不得隨意將工作任務轉嫁給鄉鎮政府。因此，必須盡快理順縣鄉權責，改進鄉鎮政府績效考評機制，以規范鄉鎮管理體制，推進鄉鎮政府的職能加快向社會管理和公共服務回歸，加快基層政權治理體系和治理能力的現代化。

1.明確劃分縣鄉責權范圍。縣鄉職能邊界不清，使鄉鎮權責不等，造成責任層層加碼向鄉鎮轉移，讓鄉鎮政府不堪重負。如何破解現實難題？國務院為了處理好央地關系，在2016年發文明確劃分了中央和地方政府之間權責配置，為縣鄉的責權劃分作出了榜樣；《意見》更是要求省級政府結合實際確定鄉鎮政府的權力清單和責任清單，不能把與基層簽訂責任狀變成上級部門推卸責任和實施懶政的途徑。因此，要糾正“屬地管理”的錯誤做法，以法定職責為依據，按照權責對等的原則，界定鄉鎮政府責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門與鄉鎮的權責，以維護鄉鎮政府的法定權力，切實為鄉鎮政府和鄉鎮干部減負減壓。

2.實行考核項目準入制度。為了有利于鄉鎮政府明確工作思路，集中主要精力完成事關全局性的重大工作，應嚴格規范對鄉鎮的考核項目及責任狀項目的審批權限。哪些可以考核，哪些可以簽訂責任狀，必須根據鄉鎮的責權范圍由省政府明確規定。除中央文件和法律規定外，沒有列入的項目，任何部門無權對鄉鎮進行考核和簽訂責任狀；對于列入的項目，不得擅自擴大范圍和提高標準。特別要根據《意見》要求，嚴格控制對鄉鎮“一票否決”的使用范圍，全面清理和取消不屬于中央和省委、省政府規定的“一票否決”事項，以綜合全面評價一個鄉鎮的總體工作，避免片面地以非全局性的單項工作否定整體工作。

3.分類簡化考評指標體系。《意見》提出，要建立科學化、差別化的鄉鎮政府服務績效考核評價體系。因此，要緊密結合不同的區域和不同的發展水平等各個鄉鎮的實際，分類分區域制定考核目標與考核標準，使考核精準公平。簡化量化考評指標，能定量就不定性，無法定量的定性考核盡可能只作為參考指標，避自由裁量權過大。該簡化的就簡化，如計劃生育考核中，公共財政投入到位率、政策內二孩憑證引產率、流入已婚育齡婦女康檢率、流出人口辦證率、藥品訂購和報紙雜志征訂、鄉所村室建設統一標識、統一設計等指標在鄉鎮缺乏現實意義，就簡化為考核人口出生率這樣一個核心指標。該取消就取消，社會綜合治安、安全生產、環境保護、農民負擔等項目的考核，只以發生的具體的事件案件為指標，其他諸如檢查評比達標、匯報材料、表格數據、會議記錄等各類形式主義的指標可以全部取消。該整合就要整合，比如禁毒、綜治、信訪，完全可以并入到社會穩定的考核項目中，使考核簡便高效。

4.探索考評管理有效路徑。對于列入鄉鎮政府年度考核項目和責任目標，必須由縣級黨委、政府統一組織進行一次性綜合考核，部門不得擅自組織。考核方案、考核標準、考核內容和要求、考核程序和考核結果要公開、公示，廣泛聽取各方面的意見，確保得到有效監督。同時，探索推進公議的考核評價方式，完善群眾在考核評價中的表達機制，讓群眾切實參與到對權力的監督中，從而發揮群眾滿意度在鄉鎮政府考核評價中的決定性作用，促進鄉鎮公共管理與公共服務公正公平。探索第三方考評考核評價方式，委托專門機構、高等院校、科研院所、社會中介組織等第三方機構對鄉鎮政府績效進行專業評估，以避免被評價對象既當“運動員”又當“裁判員”，確保評價結果的客觀公正，提高考核評價的公信力。

（作者系湖南省社會科學院農村發展研究中心研究員；本文曾載于《中國黨政干部論壇》2017年4期，題目為《重建考核機制防止鄉鎮職能異化》，此為作者原稿，刊發時有修改； 來源：昆侖策網【作者授權】，轉自“論道三農”）

【昆侖策研究院】作為綜合性戰略研究和咨詢服務機構，遵循國家憲法和法律，秉持對國家、對社會、對客戶負責，講真話、講實話的信條，追崇研究價值的客觀性、公正性，旨在聚賢才、集民智、析實情、獻明策，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”而奮斗。歡迎您積極參與和投稿。

電子郵箱：gy121302@163.com

更多文章請看《昆侖策網》，網址：

http://www.kunlunce.cn

http://www.jqdstudio.net