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            原題：縣委書記高配要跟進(jìn)制度

據(jù)媒體報(bào)道，許多省市把一大批縣委書記就地提為副廳級(jí)甚至正廳級(jí)干部，其目的就是為了讓有能力的縣委書記安心在縣里工作，把全部心思都用到縣域發(fā)展中去。我認(rèn)為，這種做法很可能事與愿違。

重視縣治毋庸置疑

我國(guó)的縣制歷史久遠(yuǎn)，自春秋戰(zhàn)國(guó)以來(lái)經(jīng)過(guò)兩千多年的演變，縣級(jí)建制的框架在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面已經(jīng)形成相對(duì)獨(dú)立的地域?qū)嶓w。中國(guó)自從秦朝建立郡縣以來(lái)，縣一級(jí)的行政區(qū)劃，一直是最穩(wěn)定的。現(xiàn)在中國(guó)的很多縣，是從秦漢時(shí)期一直延續(xù)至今的，變動(dòng)不大。“縣穩(wěn)則國(guó)穩(wěn)，縣亂則國(guó)亂”，歷朝歷代盛世之時(shí)，縣域政治清明、經(jīng)濟(jì)繁榮、老百姓安居樂(lè)業(yè)；歷朝歷代的末世，縣治混亂之后，民不聊生，農(nóng)民起義也就從縣以下的農(nóng)村爆發(fā)了，最終改朝換代。

“郡縣治，天下安”，這個(gè)規(guī)律在今天同樣有效。中國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，絕大部分國(guó)土在縣域，全國(guó)2861個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃（有縣域經(jīng)濟(jì)2073個(gè)），縣域內(nèi)國(guó)土面積900多萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的94%；絕大部分人口在縣域，縣域內(nèi)人口數(shù)9.4億多人，占全國(guó)總?cè)丝诘?span lang="EN-US">73%；全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的GDP為5萬(wàn)多億元，占全國(guó)GDP的52%?？h域經(jīng)濟(jì)是民生經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有縣域就沒(méi)有整個(gè)社會(huì)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。抓好了縣域發(fā)展，就抓住了中國(guó)發(fā)展的大頭。尤其當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期間，不穩(wěn)定因素依然存在，很多群體性事件都發(fā)生在縣域內(nèi)，縣治好壞直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

重視縣委書記不等于重視縣治

縣委書記并非等同于縣級(jí)黨組織，更不能等同于縣級(jí)政權(quán)的人大、政府、政協(xié)以及政法機(jī)關(guān)等治理組織。縣治的好壞不決定于某一個(gè)人，也不能依靠人治，更不能依靠一個(gè)人的治理。我國(guó)推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，就是希望通過(guò)扁平化放權(quán)式改革使縣級(jí)政府具有更大的自主權(quán)，為強(qiáng)化縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理職能奠定基礎(chǔ)。如果把“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，理解為“擴(kuò)大”和“強(qiáng)化”縣委書記的權(quán)力，就可能會(huì)有更多的縣委書記走向監(jiān)獄。

事實(shí)上，這些年來(lái)縣委書記這一群體屢屢出現(xiàn)問(wèn)題，已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督太險(xiǎn)，同級(jí)監(jiān)督太難，組織監(jiān)督太短，法律監(jiān)督太晚”的現(xiàn)象使縣委書記成腐敗高發(fā)人群。山西翼城縣原縣委書記武保安，遼寧省丹東市寬甸滿族自治縣原縣委書記商殿舉，黑龍江省綏棱縣原縣委書記李剛等人的不歸路，就警示我們縣委書記職位的高危。

縣委書記崗位為什么成了腐敗重災(zāi)區(qū)？絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。就因?yàn)樘嗟臋?quán)力集中在縣委書記一人身上，手中握有重權(quán)，可調(diào)動(dòng)的社會(huì)資源如此之多，為了謀取私利而“攻關(guān)”者又是如此之多，縣委書記縱是圣人也難以抵御其中的誘惑。何況一些縣委書記偏好家長(zhǎng)制、一言堂，為所欲為。在這種情況下，還要把縣委書記加掛為副廳級(jí)干部，就等于給高度集中的權(quán)力又加了一件防彈衣，很可能進(jìn)一步消解現(xiàn)存的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制與權(quán)力約束機(jī)制。

縣委書記是稀缺的權(quán)力資源

據(jù)媒體調(diào)查，許多干部都這樣認(rèn)為，按現(xiàn)行體制，縣（區(qū)）委書記的“集權(quán)程度”相當(dāng)高，不僅干部的提拔任用，就連重大工程的決策，都是縣委書記“一錘定音”。由于縣委書記一言九鼎，干部提拔中的組織考察、常委會(huì)、書記碰頭會(huì)等程序看似“關(guān)卡重重”，其實(shí)最終體現(xiàn)的多是縣委書記的“個(gè)人意志”。這樣的權(quán)力，是非常稀缺的資源；這樣好的職位，不要說(shuō)在中國(guó)社會(huì)中的地位舉足輕重，蕓蕓眾生望塵莫及，就是在整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍中，也是絕大多數(shù)人奮斗一生也難以實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想?？僧?dāng)縣委書記都還需要特別激勵(lì)，普通民眾情何以堪？

對(duì)于掌管著數(shù)十萬(wàn)、100多萬(wàn)人口的地方大員，在古今中外都是一個(gè)非常光鮮的美差。在官本位文化非常濃厚的中國(guó)社會(huì)，最不缺的就是愿意做官的人，而愿意當(dāng)縣委書記的人可說(shuō)是“用掃把掃——遍地都是”。當(dāng)上了縣委書記這樣職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，有那么多特權(quán)，都還需要特別的激勵(lì)才能安心工作，說(shuō)穿了就是缺乏一種應(yīng)有的獻(xiàn)身精神。如果把權(quán)力交給一批沒(méi)有獻(xiàn)身精神的人來(lái)掌握，不僅我們的黨危矣，而且我們的國(guó)家危矣！

優(yōu)化縣域的政治生態(tài)系統(tǒng)是縣治的關(guān)鍵

優(yōu)化縣域政治生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵是暢通民意表達(dá)渠道和創(chuàng)新民眾廣泛參與的決策機(jī)制，改傳統(tǒng)的黨委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為新型的黨內(nèi)全委會(huì)民主領(lǐng)導(dǎo)，改單純的黨委管干部為黨委和黨員共同管理干部，改代民做主為發(fā)動(dòng)人民自主，改民眾缺位的政府主導(dǎo)改革為政府主導(dǎo)和民眾主體相結(jié)合的契約改革，以黨內(nèi)民主建設(shè)推進(jìn)縣域民主建設(shè)，來(lái)優(yōu)化縣域權(quán)力資源配置，從而創(chuàng)新縣級(jí)政權(quán)為人民服務(wù)的職能實(shí)現(xiàn)形式。

因此，加強(qiáng)縣治的核心在于如何推進(jìn)縣域的民主建設(shè)進(jìn)程，以發(fā)揮縣級(jí)政權(quán)組織系統(tǒng)的整體功能，確?？h級(jí)政權(quán)組織系統(tǒng)既能相互合作，又能相互制衡。

具體做法：一是推進(jìn)民主分權(quán)制，擴(kuò)大縣委全委會(huì)職權(quán)，重大事情如人事任免，縣委常委會(huì)只有差額提名權(quán)，縣委全委會(huì)采用無(wú)記名投票表決，從制度層面上最大可能地預(yù)防少數(shù)人和一個(gè)人對(duì)重大事務(wù)的自由裁量權(quán)。

二是加強(qiáng)縣級(jí)黨代會(huì)和人代會(huì)的作用。試行縣級(jí)黨代表常任制，具有規(guī)定數(shù)量的黨代表聯(lián)名可以啟動(dòng)縣委委員、縣委常委和縣委書記的罷免程序?？h人大代表大會(huì)不僅要決定縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，更關(guān)鍵的是要審查縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況，審批從縣級(jí)財(cái)政到具體項(xiàng)目的預(yù)算。無(wú)論是縣黨代表還是縣人大代表，都要盡可能減少官員代表的比例，避免成為官員代表大會(huì)，造成自己監(jiān)督自己和官官相護(hù)的局面。

三是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的步伐。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾大為緩和，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作基本上已經(jīng)不會(huì)引發(fā)群體事件了，農(nóng)村發(fā)生的群體事件基本上都在縣級(jí)以上政府。為什么在因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)造成非常尖銳的黨群干群矛盾的時(shí)期，農(nóng)民很少發(fā)生與縣級(jí)以上政府的群體事件呢？其中重要的原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)中起到了“防火墻”的作用。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么很多問(wèn)題無(wú)法解決？在八十年代以后一次又一次的改革名義下，很多本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理資源都被上級(jí)的相關(guān)部門拿走了，農(nóng)民覺(jué)得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在已經(jīng)沒(méi)有了多大利用價(jià)值，所以就不再找鄉(xiāng)政府的麻煩了。矛盾為什么會(huì)在社會(huì)大量地積壓？因?yàn)橛袡?quán)管不到的高高在上，反而在不停地收權(quán)；而管得到的基層政府被不斷地被削權(quán)，無(wú)權(quán)無(wú)力去管，不該發(fā)生的群體事件就在鄉(xiāng)村組織的旁觀下自然發(fā)生了。如果把縣級(jí)政府的職能定位在“縣域經(jīng)濟(jì)”之上，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能實(shí)施對(duì)象應(yīng)該是“鄉(xiāng)村社會(huì)”。“經(jīng)濟(jì)”應(yīng)該是“縣域”的責(zé)任，“社會(huì)”應(yīng)該是“鄉(xiāng)村”的權(quán)力。要按照“簡(jiǎn)政放權(quán)”的原則，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成真正統(tǒng)一、效能的農(nóng)村社區(qū)政權(quán)組織。

（作者系湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家）

  載《中國(guó)人事報(bào)》，2009年12月30日