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梁軍：國資委向何處去？——國企改革再評論之十一

點擊：作者：梁軍來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2020-07-25 09:58:49

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原打算出一本書，書名叫《國企改革再評論》。把十年間公開發表的國企改革評論文章集合呈現，再以現在的觀點與視角，對舊文所涉題材逐一進行二次評論。也許是因為批評味太濃，沒有出版社愿意接單。在此連載，給聽得見、聽得進批評意見的人，留下值得深思的話題。

2013年1月8日，我在《南方日報》發表了一篇評論文章，題目是：《“大國資”是中國特色國資監管體制發展的中級階段》。這是6篇關于“大國資”評論文章的第三篇。

今天這篇“再評論”的題目，有一點標題黨的味道，很抓眼球。這樣做，是希望能引起國資系統同志們的關注。但是，內容方面，我一定結合國資委的問題，給出我的看法和建議，絕不會掛羊頭賣狗肉。

“再評論”發了10篇，關注人數緩慢增長。這與全國國資系統龐大的干部隊伍數量不相稱。我們國資“自己人”不應該作壁上觀啊！希望看到文章的朋友廣泛推送和轉發。

在上兩篇“再評論”里，我曾指出：“大國資”體制的成敗，決定了國資國企改革大局的成敗，涉及國資委自身的發展方向乃至存亡。我這樣說，絕非危言聳聽。這七八年來情況的變化，對國資委確實不妙。我相信身處國資系統的領導們比我更清楚。大家不方便吐苦水，那就讓我這個“局外人”來說一說吧！

在2013年年初發表的這篇舊文中，本人對“大國資”體制發展前景信心滿滿，甚至還大膽地預測了“大國資”體制發展的三個階段（2003-2011為已完成的初級階段，2011-2020為正在開啟的中級階段，2020以后邁向高級階段）。

但是情況已經發生了很大的變化。原因可能有兩條。一是以往國資系統不太重視輿論宣傳，抱有“干好自己的事，讓別人說去”的“鴕鳥”想法。殊不知，互聯網時代，信息碎片化，謊言重復一百次就會變成真理。反復說你國資國企不行，結論就是你真的不行。好在，這種現象在2013年以后大為改觀（以后再講這個問題）。二是國資國企確實沒有做到最好，還存在這樣那樣的問題，授人以柄，自己也心虛。在一些重大問題上不敢據理力爭。此文最后，我會引用國務院國資委原副主任邵寧同志的一段話來佐證。

也許正是國資系統的表現被理論界和輿論界長期詬病，以及對國資委“直屬特設機構”功能、定位、作用的各種否定，在新一輪國企改革的當口，某種程度上，社會上已經固化了類似“國資委自身推進改革的動力不足”“國資委一定會推進強化自身利益的改革”“國資委本身也需要外力推進改革”的認知。所以，新一輪國企改革的政策主導權，部分被分割到其他政府組成部門。說白了，你不行，你辦事我不放心，讓其他的部門來推著你往前走。最明顯的例證是：國資監管體制改革和混合所有制改革，這兩項最核心的改革工作，分別由財政部和發改委牽頭制定相關政策。而國資委分到手的最大任務，竟然是（在我看來）幾乎可以忽略不計的“分類改革”！這一波操作，本人實在看不懂，只能做上述無端猜測。

但是，這樣一來，國企改革的整體性、系統性、協調性就會受到很大的影響。結果，一句缺乏權威解釋的“管資本”理念，讓整個國資監管體系無所適從，陷于究竟還該不該繼續管人、管事、管資產的泥沼而不得自拔。一個同樣缺乏權威解釋的“國有資本投資運營公司”概念，讓全國國資監管系統各自試點、集體猜謎，最終不得要領，花樣百出。國資委的定位則更趨模糊。曾爭議多年的金融國有資產監管權，不會再討論是否劃歸國資委履行出資人權利；文化國有資產監管權，也肯定將繼續游離于直屬特設機構的監管范圍；其他一些重要而體積龐大的經營性國有資產（如鐵路、煙草），則繼續保持著與集中統一監管相背離的趨向；更有意思的是，按照最新的政策要求，各省市原來在當地國資委手上的金融國有資產，也要悉數轉交當地財政部門履行出資人職責。看來，此前力推的以經營性國有資產集中統一監管為核心內容的“大國資”體制，不再按照本應遵從的內在改革邏輯往下發展了！

盡管如此，作為專業研究者，我還是要提出我的疑問。關于金融國有資產與文化國有資產的特殊性，是否一定要在監管體制上實行特殊？是否一定要由主管這一領域的政府組成部門或黨委部門直接監管才能放心？是否一定要為了維護這一所謂的特殊性而置推進政企分開、推進國家治理體系和治理能力現代化這一大局不顧？

所謂金融國有資產，現今的企業高層管理者都是早已市場化甚至國際化的金融專才。如果由國資委履行出資人職責，高層管理者一定還是那撥人，并無替代這些金融專才的可能。國資委只需要通過延續性地“管人”，進而對金融資產施行“管事”“管資產”，不存在外行領導內行的問題。政府完全可以限定國資委不得將金融資本與產業資本做不合理的融合，從而防止出現系統性風險。國資委專注于金融國有資產的保值增值，以及對金融專才的考核與管理。具有社會管理職能公權力的財政部，以及具有行業管理職能的“一行三會”，則可以更超脫、更公允的姿態，對整個金融行業（國資+民資+外資）進行不偏不倚的監管。

又比如文化國有資產的監管與運營，之所以沒有交到國資委的手上，理由是涉及到意識形態的領導與專業問題。那么，如何認定國資委不具備對意識形態的把控自覺與能力？難道說國資委可以不聽黨的話嗎？他們只會唯利是圖而不講社會效益嗎？如果這樣的理論假設成立，那么，國資委監管的軍工企業，因為涉及軍事機密和國家安全，是否應該交給國防部監管呢？國資委監管的公益性企業，因為涉及基本公共服務，是否應該交給民政部監管呢？當下，央企國藥集團正在密鑼緊鼓地加緊研制新冠疫苗。一旦研制成功上市，按照中央的說法，要作為全球公共產品。那可是涉及全人類幾十億人生命健康的產品啊！如果國家衛生健康委員會提出，這家（類）央企應該由我們來監管，才能讓黨中央放心，理由成立否？以此類推，豈不是又回到各部委辦監管各自行業領域國有資產的年代了？

事已至此，大局已定。或許高層自有高層的考慮，領導自有領導的難處，不說也罷。但是，道理擺在那里。我不說出來，作為專業理論研究者，是我的失職。說出來不管用，或者根本就說錯了，那就拉倒。只不過，直到今天，本人依然十分堅定“大國資”體制這一符合理論與實踐演進的科學發展方向，十分愿意與任何一方展開辯論，并確信能將各種修正與變異的理論駁倒。

最后說一說與標題有關的話題：國資委向何處去？

多年前，在研究“大國資”體制時，我提出未來的“大國資”體制發展的高級階段。當然，那是建立在所有經營性國有資產集中統一監管大格局基礎上的考慮——

一是監管體制法制化、民主化。所謂法制化，就是國資委必須按照《公司法》的規定要求，以公司章程和出資額為依據，通過派出股東代表、推舉董事和監事、選聘高管，在公司治理結構中依法主張權利（須與股權多元化相配合）。其實，這就是我理解的“管資本”。所謂民主化，就是要設法讓國有資產的真實所有者即全體國民，通過一定的途徑和方式，有效行使監督權，防止國資委不斷強化的行政化色彩和內部人控制（即包括國資委在內與出資企業共同形成的“內部人”群體）。

二是監管隊伍專業化、精英化。國資委的干部必須與一般意義上的機關干部拉開專業層次。因為，國資委不是甩手掌柜，出資企業重大市場行為，你必須拿主意。你只懂機關管理那一套，是肯定玩不轉的。另一方面，國資委與國企之間的關系，應該好比貓和老鼠。企業領導人一個個猴精猴精的，你不比他更猴精，怎么實施監管？所謂精英化，按我當時的設想，應在適當的時候，當然也是在監管隊伍達到專業化水平以后，要擺脫參公管理體制，考慮他們的薪酬待遇水平向企業領導人靠攏，使之成為干部人才隊伍都向往的職業崗位。

三是經營班子市場化、高端化。這不用解釋了。可惜，在當下，人社部門對國企領導人薪酬問題的看法與具體管企業的國資委不在同一個頻率上，事情被弄得有點復雜。大家不便說，我也不好說太多。總之，我在上面說過的那句話，由于國企改革的政策主導權分散在多個部委，國企改革的整體性、系統性、協調性受到很大的影響。

四是國資收益共享化、常態化。我這里所要表達的，還不僅僅是后來十八屆三中全會提出的上繳30%收益這種形式，而是設想實行國有資產收益的全民分紅，還原（回歸）社會主義生產資料全民所有的本義，真正建立起社會主義公有制與市場經濟的有機結合，為向全世界展示社會主義制度優越性提供完美的實踐范本。這個議題太宏大了，在另一篇文章里（梁軍：理論并不總是灰色的，它也常青 ——國企改革再評論之七），稍微提了一下，沒有展開。我會在以后某一個時間，隆重推出我的系統化“頂層設計”。

然而，現今的國資委處境，能保住既有的對企業國有資產（即非金融、文化類國有資產）集中統一監管權就不錯了。上面提到的“大國資”體制高級階段的各種理想設計，可能都將是水中月、鏡中花了。

關于“大國資”體制，不想再講，也不能再講了。

最后，介紹一下我發表這一篇評論文章1年后，看到國務院國資委原副主任邵寧同志的一段話。他說下面這段話的時間是2014年4月17日，說話的場合是在一場深化國企改革的座談會上，說話時的身份是全國人大財經委副主任委員，彼時他已離開國資委副主任領導崗位。他說，國資委成立10年，最大的“教訓”是：“一是國資委的組建沒有按照專業機構要求去做。國資委應該是個專業化要求非常高的機構，要管企業就要熟悉企業、熟悉經濟。二是國資委成立以后，內部始終是幾張皮，各唱各的調，始終沒有真正形成一體化。”

國資領導中，確有明白人。

原文：

“大國資”是中國特色國資監管體制發展的中級階段

（《南方日報》2013年1月8日）

黨的十六大以來所構建的國有資產監管體制，是社會主義市場經濟理論體系在國企改革實踐上的體現。它通過政府授權的特設機構，對經營性國有資產實行統一監管，將政府的公共管理職能與出資人職能分開，又統一于由人民授權、為人民服務、受人民監督的人民政府之中，在理論上解決了公有制與市場經濟的結合以及公平與效率的兼容問題。

構建中國特色國有資產監管體制，是一項艱巨而復雜的任務，必須積累經驗，創造條件，逐步推進。在歷屆黨代會和政府工作報告中，我們可以清晰地看到其理論逐漸完善的發展過程。從2003年3月成立國務院國資委，同年5月國務院公布《企業國有資產監督管理暫行條例》，到2008年10月第十一屆全國人大常委會通過《企業國有資產法》，以及相間其中的各項規章制度的訂立和國企改革舉措，也清晰地展現了其在實踐領域推進的發展過程。以上兩個“發展過程”生動地體現了理論與實踐相呼應、互檢驗、共成長的事物發展一般規律。

由于中國特色國有資產監管體制是一項開拓性的實踐，在全世界范圍內沒有現成的經驗可循，又是伴隨著政府職能轉變和經濟體制轉變的“雙轉變”復雜條件下而成長的，所以其本身也處于一種發展與變化交織的狀態。它在一定的歷史條件下起步，隨著實踐的進步而不斷提升其理論的成熟度，并在一定的環境條件下，實現理論與實踐的再跨越。在各級國資委成立和運作的近十年時間里，通過不斷的實踐探索和理論總結，完成了大量開創性和基礎性的工作，基本建立健全了國資監管的體制和機制，形成了一整套行之有效的監管規章制度和現代企業制度，國資監管能力和水平不斷加強，國企改革取得顯著成績，國有經濟的活力、控制力、影響力進一步增強，在國民經濟中的主導作用進一步發揮，為經濟社會發展作出了重大貢獻。然而，對照建設社會主義市場經濟體制的目標要求，結合對現實中仍存在的問題來看，這些年的實踐只能算是一個初級階段。

黨的十八大報告指出：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”近十年的實踐已經證明，現行的國資監管體制的總體框架系統完備、科學規范、運行有效，但是在微觀具體操作中，仍然有許多不盡如人意之處。比如，《企業國有資產監督管理暫行條例》中就規定：“政企尚未分開的單位，應當按照國務院的規定，加快改革，實現政企分開。政企分開后的企業，由國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。”然而十年過去了，依然有大量經營性國有資產游離于國資監管機構的監管之外。這正是需要我們再努一把力，使國資監管體制“各方面制度更加成熟更加定型”的時候。

當前，我們正處于即將開啟的中國特色國有資產監管體制發展的“中級階段”。這個中級階段的基本任務是：以“大國資”概念為統領，以構建“大國資”體制為抓手，堅決推進對所有經營性國有資產的集中統一監管。不留死角，不留遺漏，不搞特殊，不搞過渡。徹底實現政府公共管理職能與國有資產出資人職能分開，政府組成部門權力與國有資產經濟利益分開。在此基礎上，進一步加強中央、省、市、縣國資監管機構的溝通與協調，實現監管體制完善、監管制度規范、監管理念統一、監管合力增強、監管手段科學、監管資源優化的國資監管大格局。

在“大國資”體制運行一段時間以后，我們還要向中國特色國有資產監管體制的高級階段過渡，即實現國資監管體制法制化、民主化，監管隊伍專業化、精英化，經營班子市場化、高端化，國資收益共享化、常態化，真正建立起社會主義公有制與市場經濟的有機結合，為向全世界展示社會主義制度的優越性提供完美的實踐范本。