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原打算出一本書，書名叫《國企改革再評論》。把十年間公開發表的國企改革評論文章集合呈現，再以現在的觀點與視角，對舊文所涉題材逐一進行二次評論。也許是因為批評味太濃，沒有出版社愿意接單。在此連載，給聽得見、聽得進批評意見的人，留下值得深思的話題。

國企改革指導意見至少管十年

（《中國企業報》2015年9月29日）

《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）日前發布。以中共中央名義發布的關于國企改革的文件，歷史上只有兩次。第一次是1999年中共中央十五屆四中全會決議，《指導意見》是第二次。上一次是中央全會的產物，歷史地位和作用不言而喻。

這一次，雖然文件的層次遜于第一次，但是因為是在十八屆三中全會發出全面深化改革號召的大背景下，歷時一年半以上的起草時間，所以其影響力也非同小可。可以確定的是，在未來十數年間，可能不會再有如此高規格的專門文件出臺了。因此，該文件至少管十年。小修小補可以有，大的改動已無空間。

遲到一年零三個月的《指導意見》

在十八屆三中全會之后，有關部門就已經開始起草《指導意見》了。據說原定在2014年6月底完成工作。但是比原定計劃拖延了一年零三個月，說明過程非常艱辛，充滿分歧和爭執。所以，審讀這份綱領性文件，必須仔細品味在原則立場上的細致表述，把握其中的核心要義，避免在方向上犯糊涂，同時也要看到，在細節方面還是有不完善的、甚至是妥協的地方。要辯證地看這兩者存在的矛盾。

開篇以后，對國企的成就和作用，進行了充分的肯定。這是響應社會上普遍存在的對國企的誤解和否定。緊跟著，在表述國企存在的問題時，講了三個存在的主要問題：一是體制不完善，二是國有資產流失，三是黨組織責任不落實。這些都是反國企陣營不太關心的問題。而反國企陣營經常指責的問題，此處卻沒有去做細致的描述。這是一種刻意為之的策略。然后筆鋒一轉，對國企的未來使命和責任、該怎么改革與發展，進行了正面的闡述，最后落在一句結論上——堅定不移做強做優做大國有企業。至此，整個文件的基調已經成型。

指導思想表述部分有變化。不再按照往常的慣例從鄧小平理論開始往下講了，直接就是“高舉中國特色社會主義偉大旗幟”，然后就是十八大、十八屆三中全會、四中全會精神，并特別強調要深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神。這顯示出中共中央、習近平總書記直接領導國企改革的態度和決心。這一變化，不可不察。

指導思想的核心內容，就是兩個“堅持”。即堅持和完善基本經濟制度，堅持社會主義市場經濟改革方向。此外，兩個“完善”的提法也很關鍵。言下之意，是對十六大以來國資監管體制的基本肯定，是在此基礎上的完善，而非外界所議論的推倒重來。但是，在一些細節上，確實存在弱化國資委直屬特設機構的問題。

在基本原則部分，有兩個“相結合”提法值得關注。一是“堅持激勵機制和約束機制相結合”，二是“堅持增強活力和強化監管相結合”。第一個“相結合”，是對過往較多注重激勵、忽視約束的修正。這是一個深化改革的大方向；第二個“相結合”，重申了強化監管，是對否定國資監管體制的否定。認識這一點很關鍵。現在對國資委“管人管事管資產”批評聲音較多，對投資運營公司的“管資本”期待較大。但是，不管是誰最終履行出資人職責，都離不開“管人管事管資產”這些監管基本形態，否則國有資產流失不可遏止。在后面闡述“完善國有資產監管”章節，具體表述為“該管的要科學管理，絕不缺位”，“不該管的要依法放權，絕不越位”。由此推導，國資委絕不能做甩手掌柜，國有資產出資人的法定地位不可能被變相削弱。

主要目標部分再次強調了對兩個“堅持”要求，而且是用了“更加符合”這樣的方向性表述，具體指向為三個——國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制。應該說，這三個體制機制的順序是最科學、準確的。沒有科學的國資監管體制為前提，就不會有企業的現代企業制度建立以及市場化經營機制！

造就“一大批”國有企業優秀企業家

主要目標部分還有兩個“一大批”提法很值得研究。一是要造就“一大批”優秀企業家，當然是指國企的領導；二是培育“一大批”國有骨干企業。企業家這個概念，與國企領導、管理層、職業經理人是有本質區別的。最大的差別，在于企業家應該有一定的資本產權。這里很有文章可做。“一大批”國有骨干企業的提法，而不是“一批”、“一些”，直接將國企未來的發展目標，從數量到質量都給予了明確的方向。

首次以中央文件的形式明確了經營性國有資產集中統一監管的發展方向。這是國資監管體制發展的重大節點。2003年成立國資委，實行企業國有資產的大部分集中統一監管，使得我國的國有資產監管體制真正走上了符合政企分開、政資分開要求的正軌。當今國企的發展局面，主要得益于這項帶根本性的制度變革。但是，仍然有大量的經營性國有資產游離在國資委的監管范圍之外，仍然存在政企不分、政資不分的硬傷與隱患。在這長達十幾年的發展過程中，國資委固然有自身的問題，需要不斷改革、鞏固和完善，但是，強大的部門利益一直在阻礙經營性國有資產的集中統一監管。十八大提出，改革要提高國家治理體系和治理能力的現代化水平。在這個語境下，經營性國有資產的集中統一監管（特指由國資委實行監管）成為繞不過去的一道坎。在此之前，借深化國企改革的名義，以國資委現存的一些不足和失誤為借口，有一股力量不斷地在拱，要弱化、分解甚至取代國資委的監管。《指導意見》的這一表態和一整段落表述，給這場爭議畫上一個句號。隨后，經營性國有資產集中統一監管的工作將會就此啟動。

對分類改革的理解。現在的字面上分為兩大類，事實上還是三類，即在商業類里面分為充分競爭行業領域、和主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業領域兩個層次。后者就是此前所提的特定功能類。分為兩大類，也許是為了弱化對功能類國企的苛責與關注。把特定功能類歸在商業類這一大板塊內，也是為了促使這一類國企更加關注經營業績和市場競爭能力的培養，避免其向公益類看齊，“等、靠、要”政策，但是在具體執行中，區別還是十分明顯的。

而對于關于股權多元化的表述則是有新意的。《指導意見》提出：主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本……在《指導意見》的其他幾處，也有這樣類似的說法，比如“鼓勵國有企業之間……以資本為紐帶，強強聯合、優勢互補……”這說明，中央對股權多元化所產生的相互制衡作用有較為深刻的理解（包括與非國有資本發展混合所有制經濟的實質意義），因此，對國有資本相互之間的股權多元化予以認可，并積極主張。這預示著，國企的橫向與縱向整合重組將會成為一道獨特的風景。

關于企業集團是否發展混合所有制的政策指向有新的突破。在“完善現代企業制度”章節，明確提出“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。”這一提法超出市場預期。以往在政策提法上和實踐運作中，都傾向于在集團層面保持國有全資，集團屬下企業著力發展混合所有制。更有甚者，主張現有的集團公司都可以改組成國有資本投資運營公司。現在這一提法，給集團公司，尤其是那些處于充分競爭行業和領域的大型企業集團的改革發展空間打開了一扇大門。這一提法，和上一條所提倡的國有資本相互之間形成的股權多元化，都是為了達至現代企業制度的境界，即“股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制”。

體現了高層某些焦慮與急迫心態

對“法無授權任何政府部門和機構不得干預”的理解。這是在闡述發揮董事會作用時“附加”的一句“非正規官方語言”。這體現了高層在這一問題上的焦慮與急迫心態。從法律意義上說，只有國資監管機構才有權直接干預出資企業的重大決策，政府領導和其他部門，必須通過國資監管機構這一主渠道進行干預。這表面上是針對其他政府部門，實際上強調了資本規矩，給行政權力上一道緊箍咒。從語言風格上推測，應是李克強總理的意見。

將完善國有資產管理體制，濃縮為四個“管資本”。這使得十八屆三中全會的這一新提法具體化、規范化。此前，針對國資委從“管人管事管資產”向“管資本”轉變問題，社會上有許多不準確的解讀，造成一定的困惑。“管資本”究竟是什么？“管資本”與“管人管事管資產”之間是什么關系？這次以《指導意見》的規格進行系統闡述，意義十分重大。而且，通過研究“管資本”的這四個方面，發現對國資監管的意義和作用不是弱化了，反而是大大加強了。這里有許多亮點的地方，也是十分喜人之處。具體表現為——

A.強調國資監管的依法性。提出“國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位”，在此基礎上，科學界定邊界，建立責任清單，實現管資本的轉變。這個“法”，按順序就是先《公司法》、后《企業國有資產法》，再到《國有資產監督管理暫行條例》。這幾個“法”（含政府法規）的要義，就是將國有企業視為同一法理體系之下的“普通企業”，尤其是非全資國有企業，都是以所投入的資本為依據，按照統一的法律規則，按照公司章程約定，行使有限度的權利，享有有限度的權益。這既約束了政府對國企經營事務的不正常干預，也為國企剝離了所負擔的不正常的職能。現實中的國資監管機構，承擔了大量本應由政府其他部門承擔的公共管理職能，這既干擾了國資監管機構的正常履職功能和精力，也使企業無所適從。《指導意見》有一處亮點，即“將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位”。由此，國資監管機構的定位得到中央層面的再次界定，其監管精力、資源分配、監管效率都將得到提升。

B.組建國有資本投資運營公司，是為了更有效地提升國資監管機構的監管能力。因為投資運營公司定位在國資監管機構的授權范圍之下的“市場化專業平臺”，而且明確由國資監管機構履行對其出資人的職責。這與市場一般理解的出資人監管權力的轉移相去甚遠。有了投資運營公司部分地（而不是全部）代理行使出資人的職責，再輔之以“權責對應”的股東職責，使國資監管機構的監管、投資、運營更加游刃有余、得心應手。

C.通過投資運營公司來推動資本流動和合理配置，有兩處亮點：一是“清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業”。關鍵在最后一句。這一目標的提法完全符合中央對做強做優做大國企的總體要求，也是投資運營公司的核心任務。二是“變現的國有資本用于更需要的領域和行業”。此前社會輿論提議，將國有資本大量變現，用于公共服務領域的投入，或償還地方債。《指導意見》這一提法，強調的是國有資本形態的轉換和向重要關鍵領域的流動，總量不減少，發展再增加。

《指導意見》尚留有遺憾

關于發展混合所有制經濟的核心目的表述有變化。對照十八屆三中全會關于發展混合所有制經濟的意義和作用的表述，《指導意見》將“促進國有企業轉換經營機制”放在了首位。這一變化非常關鍵。所謂轉換經營機制，就包含了建立有效制衡、協調運轉的現代企業制度之義。這是引入非國有資本的重要價值所在。只有通過與非國有資本的混合，實現完善現代企業制度的目的，才可能做到“放大國有資本功能”“提高國有資本配置和運行效率”的結果。另外，在闡述適宜繼續推進混合所有制改革的國企時，提出了“因地、因業、因企”的條件要求，采取“宜獨、宜控、宜參”三種策略，說明發展混合所有制只是搞好國企的一種方式，而非全部和必須。這是對此前地方國企改革搞時間表的明確糾正。特別是那一句“不搞拉郎配”的口語化表述，非常符合習近平總書記的口吻，值得高度關注。

關于鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業的提法。這一提法在此前的改革文件中沒有明確提出過。因此，在社會上普遍造成一種印象，即國有資本總體上處于不斷萎縮的“國退民進”狀態之中，要么搞好已有的企業，要么逐漸退出。而這次《指導意見》用了專門一節來闡述，給國有資本的投資運營指明了方向，打開了空間。發展混合所有制經濟，本來就應該是一個雙向進入、動態變化的過程。只有這樣的政策指引，才能使國有資本與非國有資本之間的互動符合市場需求，符合市場配置資源的根本要求。

關于員工持股，也在預期的政策空間之內。即強調試點的作用，而非一哄而上；優先支持科研院所、高新技術企業、科技服務型企業試點，而非什么企業都鼓勵開展；重點支持科研人員、經營管理人員和業務骨干持股，而非全員持股。再結合那一句“激勵機制與約束機制相結合”的表述，這反映了中央對市場經濟條件下股權激勵意義與作用的再認識。

如本解讀開篇所述，《指導意見》存在妥協之處，留有遺憾。這些遺憾會發揮多大的影響，有待觀察。其一，在提出經營性國有資產集中統一監管的大方向之后，依然給金融、文化國有資產留下一個豁口。這等于給所有國資委監管以外的國有資本繼續游離在集中統一監管之外埋下可能的伏筆。其二，在強調重點推進企業董事會建設時，對監事會的重要意義和作用有所忽略。事實上，在市場經濟國家，尤其是歐洲大陸國家，監事會的地位還高于董事會。我國的國有資本屬于全民所有，而全民出資人能夠介入國有資本監管的可能，唯有通過監事會這一最佳渠道。其三，在闡述發展混合所有制經濟時，專門列舉了在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，要向非國有資本推出一些項目，這與反國企陣營的主要攻擊目標和利益要求一致。具體點名行業領域，其實大可不必。這會給社會產生一種不準確的誤解。其四，通篇沒有提及如何發揮人大這一法定的、當之無愧的出資人代表的監管作用。這可能是頂層設計上的一個制度性失誤。

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