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李霞：農(nóng)村改革的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)——以承包地“三權(quán)分置”為例

點(diǎn)擊：3081  作者：李霞    來源：《世界社會(huì)主義研究》  發(fā)布時(shí)間:2018-09-13 09:23:29

 

 

【摘要】：我國(guó)憲法及憲法修正案從所有制層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)做出的界定，為保護(hù)、鼓勵(lì)和指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革提供了基本原則，是其他法律法規(guī)制度政策必須遵循的最高準(zhǔn)則。在當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革中，圍繞農(nóng)地所有權(quán)主體、農(nóng)地承包權(quán)性質(zhì)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等問題，還存在著不小的爭(zhēng)議。要穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革，必須維護(hù)憲法的尊嚴(yán)、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障農(nóng)民的合法權(quán)益，以扶貧為契機(jī)將農(nóng)民重新組織起來，通過承包地“三權(quán)分置”引導(dǎo)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)入股村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

 

一、憲法及憲法修正案關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的演變

 

1954年，我國(guó)第一部《憲法》規(guī)定：“合作社經(jīng)濟(jì)是勞動(dòng)群眾集體所有制的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，或是勞動(dòng)群眾部分集體所有制的半社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。勞動(dòng)群眾部分集體所有制是組織個(gè)體農(nóng)民、個(gè)體手工業(yè)者和其他個(gè)體勞動(dòng)者走向勞動(dòng)群眾集體所有制的過渡形式。”

這是我國(guó)首次以國(guó)家根本大法的形式將集體經(jīng)濟(jì)明確為一種國(guó)家層面的所有制形態(tài)。

 

1975年，我國(guó)第二部《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織。現(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，一般實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。”

該憲法將人民公社定位為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本組織形式，兼具基層行政管理和社會(huì)生產(chǎn)管理職能。

 

1978年，我國(guó)第三部《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村人民公社經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在一般實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。生產(chǎn)大隊(duì)在條件成熟的時(shí)候，可以向大隊(duì)為基本核算單位過渡。”

該憲法基本延續(xù)了上一部憲法關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，即發(fā)展以“人民公社”為管理主體，以“三級(jí)所有”為經(jīng)營(yíng)模式的集體經(jīng)濟(jì)。

 

1982年，我國(guó)第四部《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。” 該《憲法》還指出：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”

該憲法明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有公有制性質(zhì)，與全民所有制同為我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。同時(shí)，該憲法指出了農(nóng)村中生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)靈活有效的運(yùn)行方式。

 

憲法修正案是憲法的組成部分之一，具有同等法律效力。1993年憲法修正案將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)體制表述為：

 

“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的責(zé)任制——是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”

 

同時(shí)，修正案刪除了憲法第8條“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”的規(guī)定，將其改為：

 

“農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”。

該修正案為家庭聯(lián)產(chǎn)承包正名，以憲法的形式肯定了農(nóng)村改革。

 

1999年憲法修正案提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，刪除了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”的提法。該修正案把統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制載入憲法，鞏固了農(nóng)村改革的成果。

 

我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”

 

上述從所有制層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)做出了的法律界定，為保護(hù)、鼓勵(lì)和指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革提供了基本原則，是其他法律法規(guī)制度政策必須遵循的最高準(zhǔn)則。

 

二、當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革中的若干爭(zhēng)議

 

1、農(nóng)地所有權(quán)主體之爭(zhēng)

 

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，然而“集體”的主體性是含糊不清的。《土地管理法》列舉了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的三個(gè)不同類別：與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，與村對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和與村民小組對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。可見，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是存在對(duì)應(yīng)關(guān)系的，而其對(duì)應(yīng)關(guān)系究竟是從屬依附還是獨(dú)立平行？

 

很多人認(rèn)同村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一套人馬，兩塊牌子”。

 

（1）在村委會(huì)外另設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，加大了農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)營(yíng)成本，在人員配備、經(jīng)費(fèi)開支、辦公場(chǎng)地等方面的負(fù)擔(dān)加重。

（2）村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人是由村民選舉產(chǎn)生的，其自身利益本質(zhì)上是與村民社員一致的，因而只要職能分開、財(cái)務(wù)分開，不必一定機(jī)構(gòu)分開、人員分開。[1]

（3）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，村委會(huì)如果沒有集體經(jīng)濟(jì)收入就會(huì)失去財(cái)權(quán)，失去經(jīng)濟(jì)支持就會(huì)有被架空的危險(xiǎn)。

（4）村委會(huì)是代表村民利益的村民自治組織，村里的經(jīng)濟(jì)實(shí)體由全體村民選舉出來的代表行使管理權(quán)是符合村民愿望的。

 

也有些人傾向于村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“完全分開、各司其職”。

 

（1）村委會(huì)存在的主旨是以村民為根，以自治為本；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財(cái)產(chǎn)的集體所有為本。[2]

（2）在集體產(chǎn)權(quán)下，村委會(huì)不僅擁有大量處理公共事務(wù)的權(quán)力，還擁有土地的控制權(quán)，村委會(huì)的權(quán)力過大很可能滋生貪污腐敗等問題。

（3）在村黨支部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)各司其職，村委會(huì)主要實(shí)現(xiàn)其社區(qū)的社會(huì)管理和生態(tài)建設(shè)等社會(huì)功能，新型集體經(jīng)濟(jì)組織則應(yīng)主要實(shí)現(xiàn)其集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)管理和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的功能。[3]

 

1986年4月頒布的《民法通則》規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。同年6月，《土地管理法》增加一條：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。

 

在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)情況下村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。然而，理論界多數(shù)人認(rèn)為，村委會(huì)是農(nóng)民群眾性自治組織，不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法遲遲未出臺(tái)，村委會(huì)并不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。國(guó)家相關(guān)法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步明確集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體性質(zhì)，否則，主體既可以是經(jīng)濟(jì)實(shí)體、履行經(jīng)濟(jì)職能；又可以是社區(qū)管理組織，擔(dān)負(fù)社會(huì)職能。集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的不確定使得市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮作用，因而有必要從法律上確認(rèn)并保障集體成為具有明確法人地位的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。[4]

 

2017年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《民法總則》設(shè)立了“特別法人”，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人。同時(shí)，《民法總則》規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)村土地所有權(quán)主體從事市場(chǎng)行為，既不同于一般的經(jīng)濟(jì)組織，又不同于社會(huì)團(tuán)體或行政機(jī)關(guān)。特殊的法人地位有利于農(nóng)村集體逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并不斷適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。

 

同時(shí)，農(nóng)地所有權(quán)主體制度重塑的過程需要發(fā)揮其“避免集體資產(chǎn)流失”的功能：一是防御“村民委員會(huì)”進(jìn)行利益攫取，避免集體土地資產(chǎn)演變?yōu)樯贁?shù)村干部群體所有；二是避免陷入“土地財(cái)政”漩渦；三是防止工商資本過度侵占集體利益空間，有效利用下鄉(xiāng)資本、防止“集體”為資本所吞噬。[5]

 

2、農(nóng)地承包權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)

 

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)有兩種認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一種債權(quán)；二是認(rèn)為“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一種物權(quán)。[6]債權(quán)主要是指承包方與發(fā)包方簽訂的“合同之債”，承包方是否出讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)包方具有決定性作用。

 

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第三編規(guī)定，第一種用益物權(quán)即是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法，有權(quán)將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。可見，《物權(quán)法》已將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”界定為“物權(quán)”。

 

同時(shí)，《物權(quán)法》規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”。另外，《物權(quán)法》還規(guī)定：“農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。2018年中央一號(hào)文件指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”

 

當(dāng)前我國(guó)實(shí)行農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”，即落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，我國(guó)正在探索宅基地“三權(quán)分置”，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，中央一號(hào)文件明確了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

 

另外，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，原定于2017年底完成的農(nóng)村“兩權(quán)”（即農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)延期1年。顯然，我國(guó)憲法對(duì)農(nóng)地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的性質(zhì)界定并不清晰，《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定與其他法律、政策出現(xiàn)互相矛盾。

 

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否物權(quán)化？物權(quán)具有排他性，如果將農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化，實(shí)質(zhì)是虛化土地集體所有權(quán)，弱化集體經(jīng)濟(jì)組織功能。因?yàn)檗r(nóng)村承包地的承包權(quán)一旦量化為具有物權(quán)性質(zhì)的股權(quán)，承包地可以不經(jīng)過村集體自由抵押、買賣、流轉(zhuǎn)，這很有可能造成資本對(duì)土地的大規(guī)模兼并，造成大量失地失業(yè)農(nóng)民涌入城市，給社會(huì)治安帶來危機(jī)。

 

3、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之爭(zhēng)

 

1982年中央政治局討論通過的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》首次提出集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與家庭分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵主要有兩方面：一是“有些地方在農(nóng)副工各業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，實(shí)行了‘專業(yè)承包、包干分配’的辦法，效果很好”；二是“以分戶經(jīng)營(yíng)為主的社隊(duì)，要隨著生產(chǎn)發(fā)展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情，如機(jī)耕、水利、植保、防疫、制種、配種等”。

 

2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》指出：要“探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制”。具體說來，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理有效機(jī)制。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作”。

 

由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵由組織生產(chǎn)活動(dòng)、提供公共服務(wù)延伸到管理產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體。在農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織起著舉足輕重的引導(dǎo)作用。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于如何促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的思路有兩種：一種是以永佃化或私有化為手段進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，以促進(jìn)耕地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；另一種是進(jìn)一步完善家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。[7]

 

第一種觀點(diǎn)的代表作有茅于軾的《恢復(fù)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)》、高圣平的《中國(guó)土地法制的現(xiàn)代化——以土地管理法的修改為中心》、黨國(guó)英的《當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題》等。永佃化或私有化承包地思路無疑是假借保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)、促成規(guī)模經(jīng)營(yíng)之名行弱化村集體組織功能、虛化農(nóng)地集體所有權(quán)之實(shí)。

 

毛澤東在新中國(guó)成立前夕指出：

“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位，這種分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己限于永遠(yuǎn)的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達(dá)到集體化的唯一道理，依據(jù)列寧所說，就是經(jīng)過合作社。”[8]

毫無疑問，農(nóng)村土地私有化是歷史的倒退，小農(nóng)戶與大市場(chǎng)無法順利銜接，這樣做必將引起農(nóng)村的社會(huì)危機(jī)、糧食危機(jī)、生態(tài)危機(jī)。

 

三、憲法視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革之思考

 

1、維護(hù)憲法的尊嚴(yán)

 

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。……一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。” [9]我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”這就要求我國(guó)在推動(dòng)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革過程中必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)。

 

農(nóng)地集體所有權(quán)需要通過一定的具體形式才能實(shí)現(xiàn)，這種形式首先表現(xiàn)在集體對(duì)土地的處置權(quán)，主要是農(nóng)地的發(fā)包權(quán)和調(diào)整權(quán)。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。”這就要求我國(guó)在推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的過程中必須發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有興辦農(nóng)村公益事業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、管理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能應(yīng)在“三權(quán)分置”的改革中發(fā)揮作用。

 

1949年，毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)指出：“占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值百分之九十的分散的個(gè)體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和手工業(yè)經(jīng)濟(jì)，是可能和必須謹(jǐn)慎地、逐步地而又積極地引導(dǎo)它們向著現(xiàn)代化和集體化的方向發(fā)展的，任其自流的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。”[10]

 

1990年，鄧小平在與中央領(lǐng)導(dǎo)人談話時(shí)說：“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是有一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過程。”[11]

 

2016年，習(xí)近平在小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：

 

“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行……不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地該少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。”[12]

 

馬克思主義關(guān)于農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的理論是《憲法》關(guān)于“雙層經(jīng)營(yíng)體制”的思想淵源，中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的實(shí)踐是《憲法》關(guān)于“雙層經(jīng)營(yíng)體制”的實(shí)踐基礎(chǔ)，所以必須在中國(guó)實(shí)在法語境下揭示該條款與憲法其他規(guī)范和其他法律之間、我國(guó)法秩序的主導(dǎo)價(jià)值和原則之間的深刻聯(lián)系。[13]

 

那種將“三權(quán)分置”解釋成架空、虛化集體所有權(quán)，固化農(nóng)戶土地承包權(quán)，向資本和大戶等所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的論調(diào)是違背憲法精神的。因此，當(dāng)前農(nóng)村深化改革應(yīng)做到兩個(gè)強(qiáng)化：一是強(qiáng)化土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，二是強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的功能。

 

2、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

 

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度。”《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。”[14]

 

1955年7月，毛澤東指出：“省、專、縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級(jí)的黨和青年團(tuán)的組織，都要嚴(yán)重地注意農(nóng)村問題，切實(shí)地改善自己對(duì)于農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)地方黨委和團(tuán)委的主要負(fù)責(zé)同志都要抓緊研究農(nóng)業(yè)合作化的工作，都要把自己變成內(nèi)行。總而言之，要主動(dòng)，不要被動(dòng)；要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，不要放棄領(lǐng)導(dǎo)。”[15]

 

2017年12月，習(xí)近平總書記指出：

 

“辦好農(nóng)村的事情，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨，必須加強(qiáng)和改善黨對(duì)‘三農(nóng)’工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，提高新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平”；“黨政一把手是第一責(zé)任人，五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興。”[16]

 

當(dāng)前，強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，其中極其關(guān)鍵的一環(huán)是培養(yǎng)一批政治堅(jiān)定、能力突出的基層黨委帶頭人。新中國(guó)成立前后的農(nóng)業(yè)合作化實(shí)踐中，曾涌現(xiàn)出李順達(dá)、王國(guó)藩、陳永貴等一批先進(jìn)人物，他們帶領(lǐng)農(nóng)民群眾發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。改革開放前后，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)一線涌現(xiàn)了付華廷、王宏斌、左文學(xué)等先進(jìn)人物，他們發(fā)揚(yáng)敢闖敢干、改革創(chuàng)新的時(shí)代精神，帶領(lǐng)本村群眾走上了農(nóng)村共同富裕之路。

 

當(dāng)前我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革的制度和政策包括：落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策，完善承包地“三權(quán)分置”制度，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。制度的設(shè)計(jì)離不開黨中央的統(tǒng)籌，制度的落實(shí)離不開各級(jí)黨委尤其是農(nóng)村基層黨委的負(fù)責(zé)和推動(dòng)。

 

3、保障農(nóng)民的合法權(quán)益

 

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”

 

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了以人民為中心的發(fā)展思想。習(xí)近平總書記指出：“檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障。”[17]完善承包地“三權(quán)分置”制度的農(nóng)村深化改革，必須把農(nóng)民群眾的利益放在第一位。

 

一方面是保障農(nóng)民利益。毛澤東指出，為什么人的問題是一個(gè)根本的問題、原則的問題。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村改革要堅(jiān)持不損害農(nóng)民群眾利益的底線思維。我國(guó)在推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”的實(shí)踐中，可通過明晰土地所有權(quán)主體、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、打擊村霸現(xiàn)象、縮小工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、進(jìn)行土地股份制改革、重視農(nóng)民勞動(dòng)技能培養(yǎng)、加強(qiáng)監(jiān)督檢查等途徑，最大限度保護(hù)農(nóng)民利益。[18]

 

另一方面是給予農(nóng)民幫助。毛澤東指出：“人民群眾有無限的創(chuàng)造力。他們可以組織起來，向一切可以發(fā)揮自己力量的地方和部門進(jìn)軍，向生產(chǎn)的深度和廣度進(jìn)軍，替自己創(chuàng)造日益增多的福利事業(yè)。”[19]政府需要在制度設(shè)計(jì)、政策推廣、人員安排、財(cái)政稅收等方面給予農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)支持。

 

當(dāng)前，我國(guó)正處于決勝全面建成小康社會(huì)、奪取中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的時(shí)代，黨的十九大報(bào)告發(fā)出了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)令。當(dāng)前的農(nóng)村改革應(yīng)以扶貧為契機(jī)將農(nóng)民重新組織起來，通過承包地的“三權(quán)分置”引導(dǎo)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)權(quán)入股村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

注 釋：

[1]  鄭文凱：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革研究》，《經(jīng)濟(jì)決策參考》2005年第31期。

[2]  羅猛：《民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)定位與職能重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)交流》2005年第5期。

[3]  杜梅萍：《探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式——“鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革與發(fā)展研討會(huì)”綜述》，《前線》2007年第12期。

[4]  劉娟、褚江麗：《憲法對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)體制的兩次修訂》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2002年第15期。

[5]  焦長(zhǎng)權(quán)、周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。

[6]  董書平、張建：《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的憲法保護(hù)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。

[7]  張真理：《論我國(guó)憲法中“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款的內(nèi)涵與價(jià)值》，《社會(huì)主義研究》2015年第5期。

[8]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第931頁。

[9]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《 人民日?qǐng)?bào) 》 2014年10月29日。

[10]《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1432頁。

[11]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第355頁。

[12]《習(xí)近平在農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年4月29日。

[13]張真理：《論我國(guó)憲法中“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)體制”條款的內(nèi)涵與價(jià)值》，《社會(huì)主義研究》2015年第5期。

[14]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》 2014年10月29日。

[15]《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第189頁。

[16]《中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月30日。

[17]習(xí)近平：《在紀(jì)念毛澤東同志誕辰120周年座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月27日。

[18] 仲濟(jì)香、張遠(yuǎn)索：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下的農(nóng)民利益保護(hù)研究》，《改革與開放》2015年第5期。

[19]  《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第253頁。

 

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院馬克思主義研究系博士生；來源：《世界社會(huì)主義研究》2018年第7期） 

 

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