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李霞：農村改革的方向是發展集體經濟——以承包地“三權分置”為例

點擊：作者：李霞來源：《世界社會主義研究》發布時間:2018-09-13 09:23:29

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【摘要】：我國憲法及憲法修正案從所有制層面對農村集體經濟做出的界定，為保護、鼓勵和指導農村集體經濟改革提供了基本原則，是其他法律法規制度政策必須遵循的最高準則。在當前農村集體經濟改革中，圍繞農地所有權主體、農地承包權性質和農地經營權流轉等問題，還存在著不小的爭議。要穩妥推進農村集體經濟改革，必須維護憲法的尊嚴、堅持黨的領導、保障農民的合法權益，以扶貧為契機將農民重新組織起來，通過承包地“三權分置”引導農民經營權入股村級集體經濟，以壯大農村集體經濟實力。

一、憲法及憲法修正案關于農村集體經濟制度的演變

1954年，我國第一部《憲法》規定：“合作社經濟是勞動群眾集體所有制的社會主義經濟，或是勞動群眾部分集體所有制的半社會主義經濟。勞動群眾部分集體所有制是組織個體農民、個體手工業者和其他個體勞動者走向勞動群眾集體所有制的過渡形式。”

這是我國首次以國家根本大法的形式將集體經濟明確為一種國家層面的所有制形態。

1975年，我國第二部《憲法》規定：“農村人民公社是政社合一的組織。現階段農村人民公社的集體所有制經濟，一般實行三級所有、隊為基礎，即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。”

該憲法將人民公社定位為農村集體經濟的基本組織形式，兼具基層行政管理和社會生產管理職能。

1978年，我國第三部《憲法》規定：“農村人民公社經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟，現在一般實行公社、生產大隊、生產隊三級所有，而以生產隊為基本核算單位。生產大隊在條件成熟的時候，可以向大隊為基本核算單位過渡。”

該憲法基本延續了上一部憲法關于集體經濟的規定，即發展以“人民公社”為管理主體，以“三級所有”為經營模式的集體經濟。

1982年，我國第四部《憲法》規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。” 該《憲法》還指出：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”

該憲法明確了農村集體經濟具有公有制性質，與全民所有制同為我國社會主義經濟制度的基礎。同時，該憲法指出了農村中生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟是農村集體經濟靈活有效的運行方式。

憲法修正案是憲法的組成部分之一，具有同等法律效力。1993年憲法修正案將農村集體經濟組織的經營體制表述為：

“農村中的家庭聯產承包的責任制——是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”

同時，修正案刪除了憲法第8條“農村人民公社、農業生產合作社”的規定，將其改為：

“農村以家庭聯產承包為主的責任制”。

該修正案為家庭聯產承包正名，以憲法的形式肯定了農村改革。

1999年憲法修正案提出“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”，刪除了“家庭聯產承包為主的責任制”的提法。該修正案把統分結合的雙層經營體制載入憲法，鞏固了農村改革的成果。

我國現行憲法規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”

上述從所有制層面對農村集體經濟做出了的法律界定，為保護、鼓勵和指導農村集體經濟改革提供了基本原則，是其他法律法規制度政策必須遵循的最高準則。

二、當前農村集體經濟改革中的若干爭議

1、農地所有權主體之爭

我國《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”農村土地的所有權歸集體，然而“集體”的主體性是含糊不清的。《土地管理法》列舉了農村集體經濟組織的三個不同類別：與鄉鎮對應的農村集體經濟組織，與村對應的農村集體經濟組織和與村民小組對應的集體經濟組織。可見，村委會與農村集體經濟組織是存在對應關系的，而其對應關系究竟是從屬依附還是獨立平行？

很多人認同村委會和農村集體經濟組織“一套人馬，兩塊牌子”。

（1）在村委會外另設農村集體經濟組織，加大了農村政治經濟發展的運營成本，在人員配備、經費開支、辦公場地等方面的負擔加重。

（2）村委會的領導人是由村民選舉產生的，其自身利益本質上是與村民社員一致的，因而只要職能分開、財務分開，不必一定機構分開、人員分開。[1]

（3）經濟基礎決定上層建筑，村委會如果沒有集體經濟收入就會失去財權，失去經濟支持就會有被架空的危險。

（4）村委會是代表村民利益的村民自治組織，村里的經濟實體由全體村民選舉出來的代表行使管理權是符合村民愿望的。

也有些人傾向于村委會與農村集體經濟組織“完全分開、各司其職”。

（1）村委會存在的主旨是以村民為根，以自治為本；農村集體經濟組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財產的集體所有為本。[2]

（2）在集體產權下，村委會不僅擁有大量處理公共事務的權力，還擁有土地的控制權，村委會的權力過大很可能滋生貪污腐敗等問題。

（3）在村黨支部的統一領導下，村委會與村集體經濟組織應各司其職，村委會主要實現其社區的社會管理和生態建設等社會功能，新型集體經濟組織則應主要實現其集體經濟資產管理和發展集體經濟的功能。[3]

1986年4月頒布的《民法通則》規定：集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。同年6月，《土地管理法》增加一條：村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。

在現實中，大多數情況下村委會代行農村集體經濟組織的職能。然而，理論界多數人認為，村委會是農民群眾性自治組織，不具備農村集體經濟組織法人資格；農村集體經濟組織法遲遲未出臺，村委會并不具備農村集體經濟組織法人資格。國家相關法規應進一步明確集體統一經營的主體性質，否則，主體既可以是經濟實體、履行經濟職能；又可以是社區管理組織，擔負社會職能。集體經濟組織性質的不確定使得市場機制無法發揮作用，因而有必要從法律上確認并保障集體成為具有明確法人地位的市場經營主體。[4]

2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法總則》設立了“特別法人”，包括農村集體經濟組織法人和基層群眾性自治組織法人。同時，《民法總則》規定：“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。”農村集體經濟組織代表農村土地所有權主體從事市場行為，既不同于一般的經濟組織，又不同于社會團體或行政機關。特殊的法人地位有利于農村集體逐步適應市場經濟，并不斷適應城鄉發展一體化的需要。

同時，農地所有權主體制度重塑的過程需要發揮其“避免集體資產流失”的功能：一是防御“村民委員會”進行利益攫取，避免集體土地資產演變為少數村干部群體所有；二是避免陷入“土地財政”漩渦；三是防止工商資本過度侵占集體利益空間，有效利用下鄉資本、防止“集體”為資本所吞噬。[5]

2、農地承包權性質之爭

學術界對農地承包經營權的性質有兩種認識：一是認為“承包經營權”是一種債權；二是認為“承包經營權”是一種物權。[6]債權主要是指承包方與發包方簽訂的“合同之債”，承包方是否出讓農地承包經營權，發包方具有決定性作用。

我國《憲法》規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第三編規定，第一種用益物權即是“土地承包經營權”，農地承包經營權人依照農村土地承包法，有權將農地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。可見，《物權法》已將“土地承包經營權”界定為“物權”。

同時，《物權法》規定：“下列財產不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”。另外，《物權法》還規定：“農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定”。2018年中央一號文件指出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”

當前我國實行農村承包地“三權分置”，即落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。同時，我國正在探索宅基地“三權分置”，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，中央一號文件明確了農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

另外，經全國人大常委會批準，原定于2017年底完成的農村“兩權”（即農村承包土地的經營權和農民住房財產權）抵押貸款試點延期1年。顯然，我國憲法對農地“承包經營權”的性質界定并不清晰，《物權法》相關規定與其他法律、政策出現互相矛盾。

農地承包經營權能否物權化？物權具有排他性，如果將農地承包權物權化，實質是虛化土地集體所有權，弱化集體經濟組織功能。因為農村承包地的承包權一旦量化為具有物權性質的股權，承包地可以不經過村集體自由抵押、買賣、流轉，這很有可能造成資本對土地的大規模兼并，造成大量失地失業農民涌入城市，給社會治安帶來危機。

3、農地經營權流轉之爭

1982年中央政治局討論通過的《當前農村經濟政策的若干問題》首次提出集體統一經營與家庭分散經營相結合的雙層經營體制。統一經營的內涵主要有兩方面：一是“有些地方在農副工各業統一經營的基礎上，實行了‘專業承包、包干分配’的辦法，效果很好”；二是“以分戶經營為主的社隊，要隨著生產發展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統一辦的事情，如機耕、水利、植保、防疫、制種、配種等”。

2015年《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》指出：要“探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制”。具體說來，“對非經營性資產，重點是探索有利于提高公共服務能力的集體統一運營管理有效機制。對經營性資產，重點是明晰產權歸屬，將資產折股量化到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作”。

由此可見，農村集體經濟組織的統一經營內涵由組織生產活動、提供公共服務延伸到管理產權改革。農村集體經濟組織是農村集體資產管理的主體。在農村承包地經營權流轉過程中，農村集體經濟組織起著舉足輕重的引導作用。然而，當前學術界關于如何促進農地經營權流轉形成農地規模經營的思路有兩種：一種是以永佃化或私有化為手段進一步強化農民對土地的權利，以促進耕地的規模化經營；另一種是進一步完善家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。[7]

第一種觀點的代表作有茅于軾的《恢復農民對土地財產的所有權》、高圣平的《中國土地法制的現代化——以土地管理法的修改為中心》、黨國英的《當前中國農村土地制度改革的現狀與問題》等。永佃化或私有化承包地思路無疑是假借保護農民產權、促成規模經營之名行弱化村集體組織功能、虛化農地集體所有權之實。

毛澤東在新中國成立前夕指出：

“在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己限于永遠的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達到集體化的唯一道理，依據列寧所說，就是經過合作社。”[8]

毫無疑問，農村土地私有化是歷史的倒退，小農戶與大市場無法順利銜接，這樣做必將引起農村的社會危機、糧食危機、生態危機。

三、憲法視域下的農村集體經濟改革之思考

1、維護憲法的尊嚴

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。……一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。” [9]我國《憲法》規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”這就要求我國在推動農村承包地“三權分置”改革過程中必須堅持農村土地集體所有權。

農地集體所有權需要通過一定的具體形式才能實現，這種形式首先表現在集體對土地的處置權，主要是農地的發包權和調整權。我國《憲法》規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”這就要求我國在推動農村集體資產產權改革的過程中必須發揮集體經濟組織功能。農村集體經濟組織具有興辦農村公益事業、發展農業生產服務、管理農村產權改革的職能。農村集體經濟組織的統一經營功能應在“三權分置”的改革中發揮作用。

1949年，毛澤東在黨的七屆二中全會指出：“占國民經濟總產值百分之九十的分散的個體的農業經濟和手工業經濟，是可能和必須謹慎地、逐步地而又積極地引導它們向著現代化和集體化的方向發展的，任其自流的觀點是錯誤的。”[10]

1990年，鄧小平在與中央領導人談話時說：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是有一個很大的前進，當然這是很長的過程。”[11]

2016年，習近平在小崗村主持召開農村改革座談會上強調：

“把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行……不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地該少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”[12]

馬克思主義關于農業社會主義改造的理論是《憲法》關于“雙層經營體制”的思想淵源，中國農業社會主義改造的實踐是《憲法》關于“雙層經營體制”的實踐基礎，所以必須在中國實在法語境下揭示該條款與憲法其他規范和其他法律之間、我國法秩序的主導價值和原則之間的深刻聯系。[13]

那種將“三權分置”解釋成架空、虛化集體所有權，固化農戶土地承包權，向資本和大戶等所謂新型農業經營主體開放土地經營權的論調是違背憲法精神的。因此，當前農村深化改革應做到兩個強化：一是強化土地集體所有制的產權關系，二是強化集體經濟組織統一經營的功能。

2、堅持中國共產黨的領導

我國《憲法》規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。”[14]

1955年7月，毛澤東指出：“省、專、縣、區、鄉各級的黨和青年團的組織，都要嚴重地注意農村問題，切實地改善自己對于農村工作的領導。各級地方黨委和團委的主要負責同志都要抓緊研究農業合作化的工作，都要把自己變成內行。總而言之，要主動，不要被動；要加強領導，不要放棄領導。”[15]

2017年12月，習近平總書記指出：

“辦好農村的事情，實現鄉村振興，關鍵在黨，必須加強和改善黨對‘三農’工作的領導，切實提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協調各方，提高新時代黨領導農村工作的能力和水平”；“黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉村振興。”[16]

當前，強化我國農村集體經濟必須改善黨的領導，其中極其關鍵的一環是培養一批政治堅定、能力突出的基層黨委帶頭人。新中國成立前后的農業合作化實踐中，曾涌現出李順達、王國藩、陳永貴等一批先進人物，他們帶領農民群眾發揚自力更生、艱苦奮斗的優良作風，實現了農業的社會主義改造。改革開放前后，在發展農村集體經濟一線涌現了付華廷、王宏斌、左文學等先進人物，他們發揚敢闖敢干、改革創新的時代精神，帶領本村群眾走上了農村共同富裕之路。

當前我國實施鄉村振興戰略，大力推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給。關于農村集體經濟改革的制度和政策包括：落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，完善承包地“三權分置”制度，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，深入推進農村集體產權制度改革。制度的設計離不開黨中央的統籌，制度的落實離不開各級黨委尤其是農村基層黨委的負責和推動。

3、保障農民的合法權益

我國《憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

黨的十八大以來，習近平總書記提出了以人民為中心的發展思想。習近平總書記指出：“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”[17]完善承包地“三權分置”制度的農村深化改革，必須把農民群眾的利益放在第一位。

一方面是保障農民利益。毛澤東指出，為什么人的問題是一個根本的問題、原則的問題。習近平總書記多次強調，農村改革要堅持不損害農民群眾利益的底線思維。我國在推進承包地“三權分置”的實踐中，可通過明晰土地所有權主體、提高補償標準、打擊村霸現象、縮小工農產品價格剪刀差、進行土地股份制改革、重視農民勞動技能培養、加強監督檢查等途徑，最大限度保護農民利益。[18]

另一方面是給予農民幫助。毛澤東指出：“人民群眾有無限的創造力。他們可以組織起來，向一切可以發揮自己力量的地方和部門進軍，向生產的深度和廣度進軍，替自己創造日益增多的福利事業。”[19]政府需要在制度設計、政策推廣、人員安排、財政稅收等方面給予農民發展集體經濟各項支持。

當前，我國正處于決勝全面建成小康社會、奪取中國特色社會主義偉大勝利的時代，黨的十九大報告發出了堅決打贏脫貧攻堅戰的號令。當前的農村改革應以扶貧為契機將農民重新組織起來，通過承包地的“三權分置”引導農民經營權入股村級集體經濟，壯大農村集體經濟實力。

注釋：

[1] 鄭文凱：《農村集體經濟組織產權制度改革研究》，《經濟決策參考》2005年第31期。

[2] 羅猛：《民委員會與集體經濟組織的性質定位與職能重構》，《學術交流》2005年第5期。

[3] 杜梅萍：《探索集體經濟有效實現形式——“鄉村集體經濟組織改革與發展研討會”綜述》，《前線》2007年第12期。

[4] 劉娟、褚江麗：《憲法對農村集體經營體制的兩次修訂》，《經濟論壇》2002年第15期。

[5] 焦長權、周飛舟：《“資本下鄉”與村莊的再造》，《中國社會科學》2016年第1期。

[6] 董書平、張建：《農村土地使用權流轉的憲法保護》，《山東社會科學》2010年第2期。

[7] 張真理：《論我國憲法中“農村集體經濟組織經營體制”條款的內涵與價值》，《社會主義研究》2015年第5期。

[8]《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第931頁。

[9]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》 2014年10月29日。