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張文茂 李堯 | 關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的若干認(rèn)識問題

點(diǎn)擊：  作者：張文茂 李堯    來源：《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》  發(fā)布時間:2019-09-22 12:11:46

 

【摘要】本文論述了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史淵源、基本屬性、組織形態(tài)、經(jīng)營管理體制，提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與一般的合作經(jīng)濟(jì)組織、公司企業(yè)組織之間的區(qū)別，指出了在市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織深化改革的方向。在一系列重大原則問題上，為當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法工作提供相應(yīng)的理論支撐。

 

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織至今仍然是個沒有“戶籍”登記的“黑孩子”。所以，近年來國家已經(jīng)把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法列入立法計(jì)劃，正在進(jìn)行相關(guān)調(diào)研準(zhǔn)備。目前在我國理論界和政策研究領(lǐng)域，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識仍然存在諸多分歧，有兩個主張影響較大：一個是將農(nóng)戶的土地承包權(quán)股權(quán)化，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的股權(quán)，并達(dá)到能夠“順暢流轉(zhuǎn)”的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是要將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化；另一個是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行股份合作化改制，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變成建立在個體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的“個體的集合”，成員成為可以自由進(jìn)出的“企業(yè)法人”。如果贊成這兩個主張，那么制定出來的就不可能是真正的集體經(jīng)濟(jì)組織法。這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法不能回避的重大問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法不能割裂歷史和違背憲法精神

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，要反映新中國農(nóng)村社會主義改造、建設(shè)和改革開放的歷史沿革。

上世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村改革，改變了集體經(jīng)濟(jì)組織早期的生產(chǎn)經(jīng)營方式，由單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)戶承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的集體和農(nóng)戶雙層經(jīng)營，是集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營方式和體制的變革，并不是集體經(jīng)濟(jì)組織自身的消亡。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法，要在全面深刻總結(jié)農(nóng)業(yè)合作化、人民公社體制和改革開放以來的雙層經(jīng)營體制經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對我國農(nóng)村社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法律規(guī)范和正名。現(xiàn)在是把“隱含了幾十年”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“顯在化”，而不是把農(nóng)戶個體的土地股權(quán)“顯在化”。

從法制建設(shè)的角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法更要貫徹憲法精神，特別是要有利于農(nóng)村土地集體所有制和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雙層經(jīng)營體制的憲法精神的貫徹落實(shí)。

中國農(nóng)業(yè)合作化以后建立的以鄉(xiāng)村社區(qū)為載體的農(nóng)村土地集體所有制，是中國共產(chǎn)黨社會主義改造的制度性成果。土地集體所有制，是農(nóng)村社會主義制度的根基以及基本經(jīng)濟(jì)制度。我國現(xiàn)行憲法中，有農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行以家庭承包為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制的規(guī)定。集體經(jīng)濟(jì)組織立法要準(zhǔn)確體現(xiàn)這一政治屬性，貫徹憲法精神，不能淡化、模糊集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)主體的根本屬性，不能離開土地集體產(chǎn)權(quán)去單純規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織，也不能用股份合作制取代社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，更不能將憲法規(guī)定的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制理解為均分土地股權(quán)的私有化改制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法對象只能是社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織

把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簡單地抽象為“集體”或一般的“集體經(jīng)濟(jì)”的概念，實(shí)質(zhì)上淡化了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)特征。在討論主題之前，我們應(yīng)該先明確“集體”、“集體經(jīng)濟(jì)”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”主要概念的含義，搞清楚它們之間的聯(lián)系和區(qū)別。

集體作為一種經(jīng)濟(jì)組織，它既可以是多個個體簡單的集合、相加，或是建立在分工協(xié)作基礎(chǔ)上的復(fù)雜的組織體系；它既可以建立在土地私有制的基礎(chǔ)之上，也可以建立在土地公有制的基礎(chǔ)之上。用這個概念來概括經(jīng)濟(jì)組織的時候，必須要明確指出是建立在私有產(chǎn)權(quán)上互助合作的集體，還是建立在土地已經(jīng)集體化并且內(nèi)部已經(jīng)有了分工協(xié)作基礎(chǔ)上的集體，不能混為一談。

在新中國的歷史發(fā)展中，集體經(jīng)濟(jì)有“城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”之分，這兩類有共同點(diǎn)，也有區(qū)別，不能簡單混為一談。改革開放以來，有些原來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中，土地被全部征用了，退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村社區(qū)也進(jìn)行了城鎮(zhèn)化改造。此類地區(qū)原來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩種情況：一個是集體經(jīng)濟(jì)組織解體了，消亡了；另一種是通過改革保留住集體經(jīng)濟(jì)組織，使其變成另一種城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)。僅就“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”概念，仍然需要進(jìn)一步分析。比如說某個村集體辦的企業(yè)，人們也習(xí)慣上稱之為是一種集體經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槠髽I(yè)是集體的，但是不應(yīng)將這些企業(yè)組織本身與社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織等同。公司企業(yè)是集體經(jīng)濟(jì)的一個部分，是集體經(jīng)濟(jì)的企業(yè)形態(tài)，是經(jīng)營主體，而不是產(chǎn)權(quán)主體。雖然我們習(xí)慣上把某個村集體所辦的企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織本身都統(tǒng)稱為“集體經(jīng)濟(jì)”，但這里的區(qū)別是不容抹煞的。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有兩種基本的組織形態(tài)，一種是社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織本身，就是被村民委員會所替代的那個村級集體組織，這是集體經(jīng)濟(jì)的組織母體（這里不排除部分地區(qū)還存在村民小組一級和極少數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）。另一種形式是集體辦的各種生產(chǎn)經(jīng)營性的公司企業(yè)組織，包括承包經(jīng)營的農(nóng)戶或?qū)I(yè)隊(duì)（組）。這種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本體制和組織構(gòu)架，是“集體經(jīng)濟(jì)組織+公司企業(yè)組織”。當(dāng)然在有些地方、有的村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，還會有各類專業(yè)合作組織，這些合作組織仍然與集體經(jīng)濟(jì)組織存在某種承包關(guān)系，隸屬于村集體管轄。很顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法對象是社區(qū)集體這個母體，而不是公司企業(yè)或其他合作組織形態(tài)。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”概念是有特定對象的，不能隨便泛化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的對象，指的是農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織這個母體，而不是指它所辦的公司企業(yè)或其他專業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。任何集體經(jīng)濟(jì)組織，都可以以集體的名義出資興辦公司企業(yè)，也可以組織各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。但這些公司企業(yè)或?qū)I(yè)合作組織有專門的法律規(guī)范，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法規(guī)來規(guī)范。

嚴(yán)格地講，法律意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是人民公社的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和公社三級體制被解散以后遺留下來的組（村民小組）、村（行政村）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的以土地集體所有制為基礎(chǔ)的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，是被村民委員會或村民小組替代的村社集體經(jīng)濟(jì)組織，是實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的集體經(jīng)濟(jì)組織。這種集體經(jīng)濟(jì)組織既區(qū)別于個體和私營經(jīng)濟(jì)形態(tài)，也區(qū)別于國營和城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的組織形態(tài)，不能混同于土地私有基礎(chǔ)上的合作經(jīng)濟(jì)或股份合作經(jīng)濟(jì)組織，更不能混同于《公司法》所規(guī)范的公司企業(yè)的組織形式。也可以說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以一定空間地域范圍內(nèi)土地集體所有為基礎(chǔ)的，以村社為邊界，以家庭為單位聯(lián)合起來的農(nóng)村合作化的高級形態(tài)。沒有農(nóng)村土地集體所有這個基礎(chǔ)，農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織就不能存在。

習(xí)近平同志所著《中國農(nóng)村市場化建設(shè)研究》一書總結(jié)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和特殊作用。他指出：

【“一是作為農(nóng)村集體土地及集體資產(chǎn)的所有者載體，行使著集體所有的土地等生產(chǎn)資料的發(fā)包、管理以及集體企業(yè)經(jīng)營制度的選擇和經(jīng)營預(yù)期的確定等重要職能；二是在目前我國農(nóng)業(yè)不可能獲得太多的財政補(bǔ)貼和工業(yè)反哺的情況下，承擔(dān)著保護(hù)農(nóng)業(yè)這個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的重任；三是在廣泛領(lǐng)域內(nèi)幫助政府實(shí)施多項(xiàng)農(nóng)村社會發(fā)展計(jì)劃。”[1]】

他的論述明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有者載體的本質(zhì)屬性，指出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在基本功能上區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)組織的兩個重要特征，即保護(hù)農(nóng)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展。

土地集體所有制是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律基礎(chǔ)

我國土地私有制在上世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)社會主義改造過程中已經(jīng)終結(jié)，從初級社到高級社是這一歷史性變革的標(biāo)志。所以，包括高級社和后來的人民公社制度，都是建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上的。作為區(qū)別全民所有制的一種農(nóng)村土地的公有制形式，是至今我國憲法精神所肯定的。嚴(yán)格地說，土地集體所有制是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在唯一的法律基礎(chǔ)。這一條如果動搖了，討論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就沒有意義了。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是鄉(xiāng)村社區(qū)性公有制經(jīng)濟(jì)組織，不是按份共有基礎(chǔ)上的合作制或股份合作制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是依托集體土地所有制關(guān)系形成的公有制經(jīng)濟(jì)組織，具有鮮明的鄉(xiāng)村社區(qū)性、公有性和穩(wěn)定性。社區(qū)性指集體經(jīng)濟(jì)組織是共同擁有一定地域范圍的農(nóng)村土地的村社組織，而非專業(yè)性的合作經(jīng)濟(jì)組織；公有性是指一定社區(qū)范圍內(nèi)（如行政村、自然村甚至一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部是公有制而不是共有制，是在分工分業(yè)基礎(chǔ)上具有統(tǒng)一經(jīng)營功能的有機(jī)體，而不是像“一籃子土豆”那樣的個體的簡單集合；穩(wěn)定性是由于集體經(jīng)濟(jì)組織公有的土地資源、資產(chǎn)具有一定的封閉性，內(nèi)部排斥私有產(chǎn)權(quán)，不具有可以由農(nóng)戶個體自由分割轉(zhuǎn)讓的流動性，對外也不能隨便抵押、入股，以避免陷入破產(chǎn)的危機(jī)，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有長期的穩(wěn)定性。這些特性決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于一般的公司企業(yè)組織，也不同于建立在土地私有制基礎(chǔ)上的合作經(jīng)濟(jì)組織或股份合作組織，而是一種特殊法人。所以，不能用按份額占有的共有制替代社區(qū)集體的公有制。因此，相關(guān)立法要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的上述基本屬性。

陳錫文同志在2018年7月25日接受《瞭望》周刊采訪時，曾談到關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的一些問題。這些問題主要是：

【“集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須首先明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本性質(zhì)，依據(jù)法律的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于集體成員集體所有。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩大基本特征：一是集體的資產(chǎn)不可分割到個人；二是集體組織的成員享有平等的權(quán)力。”“從這兩個基本特征不難看出，首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是共有制經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)榉梢?guī)定，共有資產(chǎn)可以分割到人，也可以轉(zhuǎn)讓共有人持有的資產(chǎn)份額，因此共有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是私有經(jīng)濟(jì)。有些同志說，集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)從‘共同共有’變成了‘按份共有’。這不正確，因?yàn)闊o論‘共同共有’還是‘按份共有’，都屬于共有制經(jīng)濟(jì)，而不是我國農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)。”“其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不是公司、企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。法律關(guān)于公司、企業(yè)的發(fā)起、設(shè)立的規(guī)定完全不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在現(xiàn)實(shí)生活中，公司、企業(yè)的破產(chǎn)、兼并、重組等情形不可避免，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織顯然不可能發(fā)生此類情形。因此，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法設(shè)立公司、企業(yè)，并依法從事經(jīng)營活動和承擔(dān)市場風(fēng)險。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身不能改制為公司企業(yè)。”一般意義上的‘股’，代表的是資產(chǎn)，持有者有權(quán)依法對自己持有的‘股’進(jìn)行處置。但集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的所謂‘股’，其實(shí)只是指每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配數(shù)額，因?yàn)榧w的資產(chǎn)是不可分割給個人的。對于‘股’，農(nóng)村基層作為約定俗成的口頭表達(dá)，問題不大。但在制定政策和法律時應(yīng)當(dāng)對此有清晰、規(guī)范的表述，否則容易混淆農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。”[2]】

那種認(rèn)為必須把產(chǎn)權(quán)量化到個人才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)是站不住腳的。這種觀點(diǎn)否定了公有制經(jīng)濟(jì)形式存在的合理性，就如同在國企改革問題上一些人主張的“國有企業(yè)不把資產(chǎn)量化到13億人民頭上，就是產(chǎn)權(quán)不清晰”的觀點(diǎn)一樣，是極其錯誤和有害的。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身不能公司化、企業(yè)化

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會功能，比如生產(chǎn)經(jīng)營功能、保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能、管理服務(wù)功能、社區(qū)社會保障功能和維護(hù)生態(tài)環(huán)境功能等。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于一般公司企業(yè)和合作制組織，不像企業(yè)那樣以利潤最大化為唯一的追求目標(biāo)。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)主體，具有經(jīng)營農(nóng)業(yè)和其它產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營功能，這一點(diǎn)與一般企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織的功能是一樣的。

第二，由于存在農(nóng)戶承包經(jīng)營土地，集體經(jīng)濟(jì)組織又具有對土地承包關(guān)系進(jìn)行管理、調(diào)整的功能和對農(nóng)戶的服務(wù)功能，這一點(diǎn)類似于合作經(jīng)濟(jì)組織。

第三，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還具有為本社區(qū)成員提供最基本的生產(chǎn)保障功能，如成員均等的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等。正是這些功能，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在成為農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度性基礎(chǔ)。

第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還承擔(dān)著很多公益性和基礎(chǔ)性的社會功能。如糧食生產(chǎn)本身就帶有國家安全基礎(chǔ)這一公益性質(zhì)，農(nóng)林業(yè)本身也具有生態(tài)環(huán)境保障的功能。還有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)各種社會事業(yè)的開支等，都是非經(jīng)濟(jì)功能的體現(xiàn)。

上述這些功能說明，我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)立法，既不能套用公司企業(yè)法的思路，也不能套用國際上合作經(jīng)濟(jì)組織制度的一般思路，更不能刻意強(qiáng)調(diào)村社分離，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)成完全以盈利為目的的企業(yè)來對待。必須從我國的實(shí)際出發(fā)，吸收合作化、集體化以及改革開放以來的最新實(shí)踐成果，在村社合一、分工不分家的基礎(chǔ)上加以改革和完善，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件的新的法規(guī)。

按專業(yè)分工組織生產(chǎn)必然導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式和體制的變化

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在不同發(fā)展階段對經(jīng)營方式和經(jīng)營體制有不同的要求，不能把特定歷史階段的經(jīng)營方式和體制固化、絕對化。生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段，需要不同的勞動組織形式、經(jīng)營方式和體制。當(dāng)全國糧食供需緊張的時候，必然要靠國家計(jì)劃和相應(yīng)的管制措施，甚至政府要對糧田面積下達(dá)指標(biāo)。現(xiàn)在人們可能覺得這很荒謬，但當(dāng)時的歷史條件下必須那樣做。

共和國的70年是一個前后傳承的整體。前30年是在組織起來的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)業(yè)合作化和人民公社“三級體制”進(jìn)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的深刻變革，為后來的改革開放奠定了基礎(chǔ)；后40年是在土地集體所有、家庭承包雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，使廣大農(nóng)民融入了現(xiàn)代工業(yè)化進(jìn)程。再往后我們應(yīng)該探索一個什么樣的新體制呢？就是與市場經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的“集體經(jīng)濟(jì)組織+公司企業(yè)”的結(jié)構(gòu)和體制，并且是雙層或多層經(jīng)營，而非單層經(jīng)營。所以，不管是人民公社的三級體制，還是改革這幾十年來的雙層經(jīng)營體制，都是集體所有制的一種實(shí)踐形式，都有它相對應(yīng)歷史階段的一定的適應(yīng)性，也都有一定的局限性。

統(tǒng)一經(jīng)營也是集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一

以家庭承包制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制之所以很容易蛻化為單干的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，就是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一經(jīng)營的功能被剝奪、被削弱了。需要指出的是，以家庭承包制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營，是建立在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的一種較低水平的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式和體制。在較高水平的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，即在分工分業(yè)和專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，集體統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)容和形式將會發(fā)生變化。較高水平的集體化也一定是雙層或多層經(jīng)營的，最高層一定是資產(chǎn)（資本）經(jīng)營、資本運(yùn)作，下面才是公司經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等不同層次。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)這一經(jīng)營體制上的特征，與國有大型企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理體制是同樣的道理，絕不可能只有分散經(jīng)營而沒有統(tǒng)一經(jīng)營。所以，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)立法中，必須強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織具有統(tǒng)一經(jīng)營屬性和功能，否則必然造成用簡單的農(nóng)業(yè)合作制替代集體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重后果。

集體統(tǒng)一經(jīng)營、分散承包經(jīng)營、更高層次復(fù)合型體制的多層經(jīng)營，都可以成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段的經(jīng)營方式和體制。具體采取哪一種方式，取決于集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度。三級所有體制、雙層經(jīng)營體制、以及更高級形態(tài)的復(fù)合型體制，都需要隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出調(diào)整。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理的自主性、民主性和按勞分配為主的原則

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的管理體制有兩個基本特性，即自主性和民主性。所謂自主性是針對改革前曾經(jīng)出現(xiàn)過的政府指令性計(jì)劃太多，以政代社、剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的傾向。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變以后，每一個集體經(jīng)濟(jì)組織都是一個獨(dú)立的市場經(jīng)營主體，各自承擔(dān)著市場經(jīng)營的風(fēng)險。所以，政府絕不能越俎代庖，干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的自主決策權(quán)。做什么、不做什么都是集體經(jīng)濟(jì)組織自身的職權(quán)，政府不能代替集體做任何經(jīng)營上的決策。

民主性是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部管理原則，是一人一票的民主管理，而不是按股權(quán)決策的治理結(jié)構(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在組織內(nèi)部是平等的。這就要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須在黨的基層組織核心領(lǐng)導(dǎo)下，完善民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的管理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，而不能立足于靠什么“鄉(xiāng)賢”來治理。

在分配方式上，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部是按勞分配。而在公司企業(yè)層面，特別是和外部資本合作中，是按股、按資分配。集體從公司企業(yè)按資分配得到的利潤，仍然在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部按勞分配，當(dāng)然也有一部分是按需分配，是福利性的；還有一部分用于積累和擴(kuò)大再生產(chǎn)。

例如，貴州的塘約村在經(jīng)營方式和體制上目前仍處于初級階段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，塘約村下面也會有公司等專業(yè)組織形式出現(xiàn)。這時會出現(xiàn)在公司企業(yè)有一個初次分配，表現(xiàn)為工資收入。而作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還會有集體統(tǒng)一分紅的二次分配，這些分配基本上屬于按勞分配的原則。集體的二次分配、統(tǒng)一分紅的部分，實(shí)際上就是一種平衡，是由所謂的“勞動力價值”還原為按勞分配。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上要從事兩種生產(chǎn)，一種是對外交換的商品生產(chǎn)，一種是自給性的產(chǎn)品生產(chǎn)。自給性的產(chǎn)品生產(chǎn)是用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的，當(dāng)然現(xiàn)在這種生產(chǎn)在廣大農(nóng)村已經(jīng)很少了，這是經(jīng)濟(jì)高度市場化的結(jié)果。例如南街村這樣堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村，還保留著一定的自給性生產(chǎn)和服務(wù)，包括住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等等，在集體內(nèi)部是非商品化的。也可以說，他們對外是商品交換，對內(nèi)是按勞（按需）分配。其實(shí)，這應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一個常態(tài)。這種情況的好處在于，在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動蕩或危機(jī)的情況下，即使集體經(jīng)濟(jì)組織對外的商品生產(chǎn)受到嚴(yán)重沖擊，仍然可以通過自給性生產(chǎn)（如糧、菜等）渡過危機(jī)。相反，在危機(jī)條件下，如果沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的存在，這種戶自為戰(zhàn)的格局就難免造成農(nóng)戶紛紛破產(chǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擴(kuò)張與組織升級形態(tài)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的分化是一種必然的客觀趨勢，這就需要國家調(diào)控、保護(hù)和以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)等多種政策措施，幫助弱勢集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然對于發(fā)展較好的集體經(jīng)濟(jì)組織，也需要有適時的配套政策，助力其發(fā)展。

一般而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擴(kuò)張有兩種形態(tài)值得關(guān)注。

一是社區(qū)集體母體組織和所屬公司企業(yè)組織雙向擴(kuò)張。如江蘇華西村、浙江花園村、煙臺南山集團(tuán)等，一方面是原社區(qū)集體對周邊農(nóng)村社區(qū)的合并，另一方面是公司企業(yè)在產(chǎn)業(yè)層面的做大做強(qiáng)。

二是社區(qū)集體母體組織不擴(kuò)張，只在公司企業(yè)層面單向擴(kuò)張。如南街村、劉莊村、騰頭村等。湖北的官橋八組，原來只是一個生產(chǎn)隊(duì)，但公司產(chǎn)業(yè)搞得很大，甚至到武漢市去投資，但社區(qū)集體母體不擴(kuò)張。

兩種形態(tài)中，前者是少數(shù)，后者是大多數(shù)。為什么會出現(xiàn)這種情況？這是因?yàn)楣缃馍⒑螅鸺夁^渡的體制已不存在，生產(chǎn)隊(duì)向大隊(duì)（村級）過渡，村級向社級過渡的機(jī)制已經(jīng)消亡。這就造成一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模都己經(jīng)集聚得很大，但決不放棄“村集體”這個體制，因?yàn)檎沁@個村集體的體制保障了他們的自主權(quán)。如果他們撤村建鎮(zhèn)，甚至華西都能撒村建市了，那么就等于村集體經(jīng)濟(jì)要變成地方小全民或地方國有了，于是問題就復(fù)雜了。目前我們還沒有一套成熟的體制機(jī)制及政策法規(guī)制度去支持這種發(fā)展趨勢。

從這個角度看，目前的一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的典型，是高度市場化條件下的產(chǎn)物，并不是人民公社制度的簡單延伸。或者說，這是由三級體制變?yōu)殡p層經(jīng)營體制的必然結(jié)果。

所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合組織的發(fā)展或升級，就值得格外關(guān)注。這是因?yàn)椋行┺r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身由于資源、區(qū)位或干部等條件的限制，很難靠自身的力量發(fā)展起來，這就需要建立跨越村級的利益共同體，通過多村抱團(tuán)發(fā)展，建立合作聯(lián)社，或者以股份有限公司的組織形式成立公司企業(yè)。如果把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村放到整個社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型這個大背景下來考慮，那么僅僅由“戶自為戰(zhàn)”回到“村自為戰(zhàn)”仍然是不夠的，因?yàn)樵诖寮壗M織之上，仍然需要一種集中配置資源和集聚本土人口的機(jī)制，以解決人民公社解散以后帶來的經(jīng)濟(jì)和社會問題。從這個意義上講，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是工業(yè)化中后期我國農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。產(chǎn)生這種趨勢的客觀需求來自于以下幾個方面：

一是工業(yè)化進(jìn)程中集體建設(shè)用地等資源集中配置的需要。通過破解集體建設(shè)用地“村自為戰(zhàn)”的分散布局，實(shí)現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的集中配置。

二是在集體經(jīng)濟(jì)體制下完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系的需要。依托村級集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至區(qū)縣級的專業(yè)營銷公司、加工企業(yè)、專業(yè)技術(shù)協(xié)會等多種組織形態(tài)的有機(jī)結(jié)合，建設(shè)完善的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系。

三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集中集聚經(jīng)濟(jì)和人口的需要。包括解決農(nóng)民住宅問題、小城鎮(zhèn)舊村改造問題、新農(nóng)村建設(shè)問題等。

四是城鄉(xiāng)融合的一體發(fā)展進(jìn)程的需要。城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)拓展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展。特別是文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面高質(zhì)量的覆蓋農(nóng)村，使農(nóng)村社會服務(wù)和生態(tài)環(huán)境條件好于城市，才能扭轉(zhuǎn)農(nóng)村人口單向涌入城市的被動趨勢，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。

要處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其它主體的關(guān)系

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、可以從事多種經(jīng)營和發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)的一種經(jīng)濟(jì)組織。作為一種特殊法人，在立法上不能將其混同于其它市場主體組織。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，又必須利用其它市場經(jīng)營主體的組織形式，如股份合作制、股份制、公司企業(yè)等。所以，處理好集體經(jīng)濟(jì)組織與其它經(jīng)濟(jì)組織形式的關(guān)系至關(guān)重要。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以出資辦企業(yè)、辦公司，但不能把集體經(jīng)濟(jì)自身公司化、企業(yè)化，根本原因是土地產(chǎn)權(quán)不能像企業(yè)產(chǎn)權(quán)那樣可任意分割和轉(zhuǎn)讓。因?yàn)橹挥羞@樣才能保證土地集體所有制不被顛覆、避免走上土地私有化流轉(zhuǎn)兼并的老路。但在農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中，集體辦企業(yè)幾乎是一種必然的選擇。而企業(yè)制度的發(fā)展又必然促使集體經(jīng)濟(jì)演變?yōu)?ldquo;集體經(jīng)濟(jì)組織+公司企業(yè)”的基本形式。于是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級所有、企業(yè)多層經(jīng)營的新格局，出現(xiàn)集體辦全資企業(yè)，或集體與其它主體合資辦企業(yè)等多種形式。這是集體辦企業(yè)，不是集體變企業(yè)，是兩類不同性質(zhì)組織形式的有機(jī)結(jié)合。在這里，鄉(xiāng)村兩級社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織要由未來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法來規(guī)范，由農(nóng)業(yè)行政主管部門進(jìn)行注冊和管理；而它們所辦的公司企業(yè)則由《公司法》來規(guī)范，在工商部門注冊和管理（現(xiàn)行《公司法》沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織注冊登記公司企業(yè)相應(yīng)的法律條款，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在公司企業(yè)注冊登記上的困難，需要修訂）。

在這樣的體制下，集體經(jīng)濟(jì)組織這個母體本身的產(chǎn)權(quán)封閉性并沒有變化，成員邊界也是清楚的，所以它仍然是穩(wěn)定的。但是在企業(yè)層面，產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有了開放性、可流轉(zhuǎn)性，完全可以根據(jù)市場條件從事投資、轉(zhuǎn)讓、兼并、重組等經(jīng)濟(jì)活動。集體經(jīng)濟(jì)組織按照對企業(yè)的出資額承擔(dān)有限責(zé)任，降低了集體的風(fēng)險。所以，不能把集體經(jīng)濟(jì)組織直接公司化、企業(yè)化，應(yīng)按不同的法律主體來規(guī)范。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村居民委員會的關(guān)系，不宜做統(tǒng)一的硬性規(guī)定，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會自主決定。原則上應(yīng)提倡村社合一，分工不分家，過于強(qiáng)調(diào)村社分開是不妥的。但是，在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與社區(qū)居民已經(jīng)不再重疊，可以適當(dāng)考慮分設(shè)。因?yàn)閷頃写迕裎瘑T會轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民委員會的問題，那時集體經(jīng)濟(jì)組織仍可繼續(xù)保留和發(fā)展，成為新的城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

第三，村級集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織的關(guān)系，應(yīng)給予足夠的重視。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法，不應(yīng)該僅僅停留在規(guī)范村、組兩級集體經(jīng)濟(jì)組織，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的統(tǒng)籌功能就顯得越來越重要。于是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面發(fā)展超越村級的集體經(jīng)濟(jì)組織就成為一種必然的趨勢。從理論上講，在現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)條件下，已經(jīng)不太可能采取過去曾經(jīng)設(shè)想過的逐級過渡的辦法，只能借用股份制聯(lián)合的辦法創(chuàng)新組織形式和體制。如采用多村集體經(jīng)濟(jì)組織同辦聯(lián)合社的形式，或者采取各村集體經(jīng)濟(jì)組織持股的股份聯(lián)合公司的形式等，都需要在立法中為未來的改革留有充足的發(fā)展空間。

[1]習(xí)近平：《中國農(nóng)村市場化建設(shè)研究》，人民出版社2001年版，第380頁

[2]陳錫文：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代內(nèi)涵》，《瞭望》周刊2018-07-25第30期。

【張文茂，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心原城郊經(jīng)濟(jì)研究所所長；李堯，北京金域美境科技有限公司總經(jīng)理。本文原載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2019年第9期】