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夏小林 ：西方發(fā)達(dá)國家的政府與國企關(guān)系——從國際視角評切割政企關(guān)系的“假改革”陷阱

點(diǎn)擊：3224  作者：夏小林    來源：察網(wǎng)  發(fā)布時間:2019-12-04 10:46:30

 

“把政府從國企中趕出去”背離歐美現(xiàn)實(shí)

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有企業(yè)混合所有制改革（以下簡稱“混改”）和國有資產(chǎn)管理體制改革，應(yīng)當(dāng)盡量減少“國資國企”，以西方國家政府“很少”干預(yù)國有資產(chǎn)運(yùn)營和國有企業(yè)管理的“影子政府”為標(biāo)本方式，[2] 取消黨對改革和國有經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)。這種觀點(diǎn)明顯不符合十五大以來中共中央有關(guān)國有經(jīng)濟(jì)的改革決策和相關(guān)法律法規(guī)，其導(dǎo)向是錯誤的。不僅如此，其所依仗的“國際經(jīng)驗(yàn)”，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了歐美國家的實(shí)際情況。這種觀點(diǎn)為諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨批評過的“通過私有化和自由化把政府從經(jīng)濟(jì)中趕出去。……代表了一種對歷史的誤讀”，屬于“新自由主義華盛頓共識”。[3]

實(shí)際上，在各類現(xiàn)代國家的市場經(jīng)濟(jì)中，由于國情差異，各國政府與企業(yè)治理模式各具特色。對政企雙方來說，如果強(qiáng)行切割（或所謂“切斷”）其相互聯(lián)系，即“合”的關(guān)系，就如同強(qiáng)行取消它們之間的差別性一樣，都將徹底瓦解市場經(jīng)濟(jì)。美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等已有大量的權(quán)威文獻(xiàn)給予了正面的描述和說明。米爾頓·弗里德曼等一直主張比較極端的企業(yè)和市場自由，而現(xiàn)實(shí)中私人性質(zhì)的“自由企業(yè)制度”并不享有無拘無束的絕對自由。

近年國外有關(guān)政企關(guān)系研究的文獻(xiàn)顯示，西方發(fā)達(dá)國家政府對國有企業(yè)的控制、干預(yù)和影響是強(qiáng)有力的。由于國有企業(yè)資產(chǎn)的性質(zhì)，以及國有企業(yè)所承擔(dān)的國家使命，使得其治理結(jié)構(gòu)中天然蘊(yùn)含著活躍的政府基因。國家持“金股”的企業(yè)也不例外。在這方面，高效運(yùn)行的國有資產(chǎn)管理體制功不可沒，而正是這個體制的存在，表明了在政府和國有企業(yè)之間存在著有分有合的多維度關(guān)系。政府管理對國有企業(yè)來說不是“很少”，而是法治的硬規(guī)則。如果有人違反之，“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的硬約束就要發(fā)揮作用。“政企分開”只是一種相對性關(guān)系。

OECD各國政府如何控制國有企業(yè)

 

20世紀(jì)70年代末開始， OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家對各自的國有企業(yè)廣泛實(shí)行了私有化。但為了實(shí)現(xiàn)國家意志或社會目標(biāo)，無論怎么私有化，劃分政企職能和改革國有資產(chǎn)管理體制，各國都保留了政府對獨(dú)資、股份制國有企業(yè)和“全面私有化的企業(yè)”較強(qiáng)的控制力。30多年過去了，OECD各國并沒有一味追求“絕大部分國有企業(yè)搞股份制”、“國有股越少越好”的目標(biāo)。

私有化或混改后政府基因依然存在

OECD的核心區(qū)域是指私有化行動的發(fā)源地西歐。國外有關(guān)文獻(xiàn)顯示，20世紀(jì)后期西歐的私有化運(yùn)動（包括“混改”）并沒有追求實(shí)現(xiàn)徹底“政企分開”的絕對化目標(biāo)，而是根據(jù)國家需要進(jìn)一步調(diào)整了“既分且合”的政企關(guān)系。即使是英國在撒切爾時期開展的私有化，并沒有全面消除政府控制企業(yè)的關(guān)系。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，這一時期改變的政府與國有企業(yè)關(guān)系，是調(diào)整兩者的職能，合理分工，使兩者之間“保持‘一臂距離’”。[4] 也就是說，政企分開是兩者之間通過重新劃分職能，適當(dāng)拉開一段距離，而不是全面徹底地切割政企關(guān)系。

貝爾納多·博爾托洛蒂等學(xué)者指出：

【“20世紀(jì)90年代歐洲出現(xiàn)的私有化浪潮代表了企業(yè)產(chǎn)權(quán)史的一次巨大轉(zhuǎn)變。然而，仍有一種觀點(diǎn)揮之不去，即認(rèn)為私有化沒有明顯改變國有企業(yè)的管理方式，政府仍然在通過直接、間接手段掌控企業(yè)。”[5]】

其實(shí)，這種觀點(diǎn)恰恰是事實(shí)。貝爾納多·博爾托洛蒂等人關(guān)于私有化是否明顯改變了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的案例表明，正是在這種“政企分開=拉開距離不分家”的基本關(guān)系下，長期以來西歐主要在基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)方面開展的“私有化的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并不明顯，無論是私有化企業(yè)的績效還是在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)方面，都是如此。……在大多數(shù)案例中，私有化并沒有給企業(yè)治理結(jié)構(gòu)帶來明顯改變，私有產(chǎn)權(quán)和國家控制同時存在”。這些案例中相當(dāng)一部分私有化企業(yè)仍然是國有股“一股獨(dú)大”，“政府控制了超過50%的表決權(quán)，政府控制的私有化企業(yè)顯示了高度的集權(quán)，似乎沒有隨著時間的推移而減弱”；顯示政府控制權(quán)的案例中包括了那些實(shí)行“分散股權(quán)”改革、政府相對控股的企業(yè)（國有股占36%或30%左右）；而“政府棄管的企業(yè)僅有6家，占樣本的7%”。[6]

基于歐洲30多年私有化運(yùn)動的經(jīng)驗(yàn)，一個經(jīng)濟(jì)學(xué)家之問仍然是：

【“私有產(chǎn)權(quán)和國家控制的并存僅僅是歐洲階段性的瞬間異常，還是企業(yè)治理的基本模式？”】

對此，貝爾納多·博爾托洛蒂等人給出的回答非常謹(jǐn)慎：

【“暫時，我們猜測，真正的私有化（即所有權(quán)和控制權(quán)轉(zhuǎn)移給私有部門）似乎難以實(shí)現(xiàn)和持續(xù)”，】

因?yàn)?span lang="EN-US">“我們發(fā)現(xiàn)歐洲諸國政府嚴(yán)格地控制著大部分已經(jīng)私有化的企業(yè)，尤其是具有戰(zhàn)略意義的部門”。[7] 問題是，政府這種數(shù)十年一貫制的“嚴(yán)格控制”能夠說是“暫時”的嗎？羅馬俱樂部的一份報(bào)告認(rèn)為，這不應(yīng)該是“暫時”的。相反，私有化企業(yè)和政府需要成為“合作伙伴，共同協(xié)作”，“逐步形成有效的治理、強(qiáng)有力的管制和監(jiān)管制度。”[8]

另外，OECD的一些大國中還存在“再國有化”現(xiàn)象。如英國的鐵路再國有化，[9] 美、德在金融危機(jī)中實(shí)行的“國有化救助”政策。[10] 另外，“2013年11月3日，德國電力行業(yè)掀起反私有化風(fēng)暴，首都柏林全民公投欲將電網(wǎng)收歸國有，以驅(qū)逐目前控制柏林電力的外國公司。而10月德國第二大城市漢堡已經(jīng)以51%的支持率通過了類似的提議。”[11] 從政府控制企業(yè)的角度來看待這種現(xiàn)象，“再國有化”自然包括了重新恢復(fù)政府對這些企業(yè)更多控制的訴求。

由上可見，在OECD中的普遍現(xiàn)象是，私有化（或“混改”）企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)是保留、而非“切斷”政府發(fā)揮控制作用的機(jī)制。在私有化或“混改”后的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、國有資產(chǎn)管理體制中，政府基因及控制作用依然強(qiáng)有力地存在著。客觀上并不存在一個政企間徹底分開的公司法人治理結(jié)構(gòu)（或企業(yè)），也不存在真正實(shí)現(xiàn)“政企切割”的國有資產(chǎn)管理體制。存在政府基因的已“混改”國有企業(yè)，和政府發(fā)揮控制作用的國有資產(chǎn)管理體制，是真實(shí)世界中國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的情況。事實(shí)上即使在私人企業(yè)治理結(jié)構(gòu)多少也還要受到政府的一些控制和影響。

從比較的眼光看， 2014年我國一些省級政府關(guān)于“混改”中“對國有資本的持股比例不設(shè)限制”、[12]“國有股權(quán)低于50%的，不參照國有企業(yè)管理”等“土政策”，比西方國家的私有化運(yùn)動還要激進(jìn)，既缺資本主義之道理，更無社會主義的科學(xué)道理，應(yīng)當(dāng)盡快糾正。[13]

“金股”企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)包含政府基因

貝爾納多·博爾托洛蒂等人的研究表明，在歐洲私有化運(yùn)動中，政府持“黃金股在西歐國家非常普遍”。這主要包括國防領(lǐng)域，及提供天然氣、電力、水、通信和交通等公共服務(wù)的公共事業(yè)部門。“政府能夠通過黃金股控制已經(jīng)進(jìn)行了部分私有化甚至是全面私有化的企業(yè)……（政府）仍然能夠經(jīng)常影響管理決策，對私人股東獲取相應(yīng)利益行使否決權(quán)”。[14] 這顯示，持黃金股的“特別”股東，仍然對私有化企業(yè)在一些重要方面享有“一股獨(dú)大”的權(quán)力和權(quán)利。政府為保障國家安全、公共服務(wù)和社會穩(wěn)定，在一些重要問題上當(dāng)仁不讓的直接干預(yù)私有化企業(yè)。例如，政府可以依據(jù)“特權(quán)”和法律法規(guī)來“管”或“控制”這些“金股”企業(yè)重要的資產(chǎn)、人事安排等事項(xiàng)。

在OECD國家中，“通過表決權(quán)和黃金股兩者機(jī)制的結(jié)合”控制私有化企業(yè)的現(xiàn)象比較普遍。一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，在“有可靠信息來源的118家私有化企業(yè)中，有64.9%的公司由政府直接控制，或是通過附加的控制方法由獲得授權(quán)的公共股東來控制”；在西歐私有化的“金股”企業(yè)中，實(shí)際上也是“私有產(chǎn)權(quán)和國有控制并存”。[15]

國有獨(dú)資公司治理結(jié)構(gòu)中存在政府控制力

OECD以國有獨(dú)資企業(yè)為主體和政府保持強(qiáng)有力控制的國有經(jīng)濟(jì)體系。新加坡淡馬錫下屬國有獨(dú)資企業(yè)也不少。在國有獨(dú)資公司治理結(jié)構(gòu)中依法存在的政府控制力更是毋庸置疑的。

2014年下半年，國務(wù)院國資委研究中心的一份報(bào)告顯示，

【“當(dāng)前在OECD國家的國有企業(yè)，平均有一半以上的國有企業(yè)屬國有獨(dú)資，所有國家的國有企業(yè)都是完全或大部分由國家控制，上市公司平均只占10%，少數(shù)國家國有企業(yè)沒有一家上市。新加坡淡馬錫下屬國有企業(yè)一半也是國有獨(dú)資企業(yè)。”[16]】

政府對這些國有獨(dú)資企業(yè)依法控制，但各國法律選擇的具體形式有不同。文獻(xiàn)顯示，OECD國家中，比較符合我國國情的是德國式的“雙重委員會制”，即董事會代表企業(yè)享有治理的部分獨(dú)立性，監(jiān)事會代表國家對企業(yè)實(shí)施監(jiān)管和控制。這兩個機(jī)構(gòu)的成員都由國家授權(quán)的部門或投資機(jī)構(gòu)依法委派和更換。美、英等國采用了由董事會代表國有企業(yè)進(jìn)行活動的“單一委員會”。[17] 依法而論，這些法律形式都表明，政府可以對國有獨(dú)資公司實(shí)行強(qiáng)有力的控制。我國《公司法》對“國有獨(dú)資公司的特別規(guī)定”中采用的是“雙重委員會制”。[18]

國內(nèi)某些專家、官員和媒體主張切割或“切斷”國家授權(quán)管理部門和國有企業(yè)之間的關(guān)系，要求國有企業(yè)與國家安全、共產(chǎn)黨執(zhí)政脫鉤，要求盡可能稀釋國有產(chǎn)權(quán)或股權(quán)、消除多數(shù)國有企業(yè)的“國有身份”，要求政府對“國資國企”盡可能“無為而治”，要求政府不管企業(yè)的人、事和資產(chǎn)，只管資本，讓國有企業(yè)“完全地”走向市場。[19] 這本身就不合法，而且根本沒有可操作性。

OECD各國的政治家們并排除政企之間“千絲萬縷”的關(guān)系。這些國家中的有關(guān)法律規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)依法治理國有獨(dú)資公司，包括其他國有企業(yè)及“金股”企業(yè)、“全面私有化的企業(yè)”等。當(dāng)然，在多年起伏不定的私有化運(yùn)動中，上述這些類別的企業(yè)與政府的關(guān)系是有所調(diào)整的，如某些職能的重新劃分，企業(yè)擁有更多經(jīng)營自主權(quán)等等。但無論政企關(guān)系如何千變?nèi)f化，根本看不到像某些中國經(jīng)濟(jì)學(xué)人夢寐以求的“切斷”型政企關(guān)系。

較高的政府控制權(quán)沒有降低國企市值

OECD核心區(qū)的各類型國有企業(yè)及所謂“金股”企業(yè)與政府關(guān)系都是有分有合。那么，就 “合”這一方面來看，其對于企業(yè)的市值影響如何呢？是不是真如“流行觀點(diǎn)”認(rèn)為的，只要存在國有產(chǎn)權(quán)和政府干預(yù)，由于產(chǎn)權(quán)不清、官員與企業(yè)目標(biāo)不同，委托代理關(guān)系就困擾著政府控制的企業(yè)，企業(yè)效益就不行了；而“只有當(dāng)控制權(quán)轉(zhuǎn)移給私有部門，企業(yè)的重點(diǎn)就會放在效率方面……經(jīng)驗(yàn)性推論是：在私有化企業(yè)，政府的表決權(quán)與企業(yè)市值負(fù)相關(guān)。”[20] 國內(nèi)媒體也發(fā)表過體制內(nèi)個別著名專家的這種觀點(diǎn)。

但是， “貝爾納多·博爾托洛蒂和法喬（2004）進(jìn)行了大量私有化企業(yè)樣本的研究，……發(fā)現(xiàn)頗為奇怪的結(jié)果：較高的政府控制權(quán)并沒有降低市值。相反，平均來看，政府控制的私有化企業(yè)似乎比全面私有化企業(yè)的市值更高”。[21]

另外，揚(yáng)·哈瑙賽克等也指出，中東歐（CEE）和獨(dú)聯(lián)體（CIS）的私有化、自由化轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗(yàn)證明，“在CEE和CIS國家發(fā)生的國有企業(yè)向國內(nèi)所有者和私有化轉(zhuǎn)軌——歷史上最大的財(cái)富轉(zhuǎn)移之一——并不像預(yù)期那樣對經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生明顯的積極影響。”[22]

 

美國教授斯蒂格利茨進(jìn)一步指出，關(guān)于全球私有化的研究顯示，在實(shí)踐中以業(yè)績論英雄，“私有企業(yè)‘不勝其任’的例子很多，而國有企業(yè)做得好的例子卻屢見不鮮”。“傻瓜式的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論暗示，私有制比國有企業(yè)更有效率。私有制畢竟俱足激勵，而公有制卻做不到。” [23]

斯蒂格利茨在《自由市場墜落》一書中介紹：

【“他曾經(jīng)指出，人們過分夸大了現(xiàn)代資本主義與官辦企業(yè)之間的差異。在這兩種體制下，每個人都是在為別人打工。用來刺激經(jīng)理人與工人的激勵機(jī)制是完全相同的。正如他所說：‘大多數(shù)生產(chǎn)者都是企業(yè)的雇員，而非企業(yè)的所有者……古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，除非企業(yè)主能很好地監(jiān)督生產(chǎn)者的工作，否則生產(chǎn)者是沒有理由去最大限度地提高企業(yè)利潤的。此外，在這方面，營利企業(yè)、非營利組織以及官僚組織是沒有任何區(qū)別的，它們在如何鞭策雇員去實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)方面需要面對相同的問題。沒有任何先驗(yàn)的理由可以解釋，為什么在追求利潤最大化的組織中產(chǎn)生的正面激勵要比在目標(biāo)多元化的組織中產(chǎn)生的這種正面激勵要容易（或困難）得多’”。[24]】

斯蒂格利茨認(rèn)為，在資本主義股份制企業(yè)與國有企業(yè)中，“所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離使得‘代理問題’十分嚴(yán)重”，都需要建立和完善約束、激勵機(jī)制。正因?yàn)榇嬖趯@種問題的不同解決方案，所以，“無論在公共部門還是在私營部門中，高效企業(yè)和低效企業(yè)并存。韓國和中國臺灣的大型國營鋼鐵企業(yè)的效率要高于美國的私有企業(yè)。美國最成功的行業(yè)之一仍然是高等教育產(chǎn)業(yè)……美國所有一流的大學(xué)都是國有的，而且不以盈利為目的。”

綜上所述，盲目迷信通過國企私有化或消滅“國資一股獨(dú)大”，完全“切斷”政府控制，就能夠“完善法人治理結(jié)構(gòu)”、提高效率，否定市場經(jīng)濟(jì)中政府對企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營、分配可能發(fā)生的正面效應(yīng)，是脫離實(shí)際的，得不到國際經(jīng)驗(yàn)的支持，在法律中也找不到相應(yīng)的依據(jù)。一般地說，西方各國的法律實(shí)際上也關(guān)照了它們的國有資產(chǎn)和國有企業(yè)。

當(dāng)然，這種政府控制應(yīng)當(dāng)是依法的、科學(xué)的而非主觀隨意的；應(yīng)當(dāng)是靈活的，而非僵化的。我們不可能把企業(yè)制度退到“行政機(jī)構(gòu)的附屬物或算盤珠”，[25] 事無巨細(xì)都政企不分，這在常態(tài)下肯定不能適應(yīng)市場運(yùn)作。

“自由企業(yè)制度”不自由

 

首先，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)包含了依法存在的政企關(guān)系。企業(yè)的設(shè)立和解散，申請破產(chǎn)、合并，處理各種公共關(guān)系，及公司內(nèi)部管理行為的基本規(guī)則等，都要受到法律法規(guī)的管制，實(shí)質(zhì)上就是要受政府設(shè)定的規(guī)則的控制。而且在比較完整的視野中，要將政府、市場和社會三大要素都納入。[26] 不僅存在影響廣泛的政府監(jiān)管治理，利益攸關(guān)的非政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展也引人注目：[27] 如消費(fèi)者運(yùn)動、反污染組織、社區(qū)、工會和媒體等方面的影響力。

其次，政府的經(jīng)濟(jì)職能如宏觀調(diào)節(jié)、微觀規(guī)制是依法成立而不能消除的政企關(guān)系。考慮到解決效率、市場失靈、不完全競爭、外部性、公共品、公平、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長等問題，政府控制、干預(yù)、影響市場及私人企業(yè)的職能都是必要的。[28] 例如，美國“很多法律和法規(guī)直接或間接地影響了工資”。[29] 再如，英國鐵路私有化后火車票價(jià)格成為“歐洲第一貴”，但政府已經(jīng)管控了45%，為此政府大量補(bǔ)貼私營鐵路公司，[30]否則票價(jià)可能更貴。

國內(nèi)有人以為，只要自由化、私有化，就可以減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，減少尋租和腐敗。但OECD有關(guān)研究提出了相反的啟示：

【“事實(shí)上，市場自由化通常要求建立新的、復(fù)雜的監(jiān)管體系。私有化一般意味著更多的監(jiān)管，而不是相反。……在某些國家，監(jiān)管成本達(dá)到GDP的10%或者更多。”[31]】

 羅馬俱樂部的報(bào)告也指出，由于私有化中腐敗活躍、私人壟斷代替政府壟斷的負(fù)面作用更大，私有化必然導(dǎo)致增強(qiáng)政府監(jiān)管。[32] 在社會中大家都是利益攸關(guān)者。在必要時，政府可以以國家、社會的名義干預(yù)和影響企業(yè)的運(yùn)行。

私營企業(yè)不是“白衣天使”，而是謀取利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。中國人口眾多、地域遼闊、巨量的企業(yè)和個體戶、信息嚴(yán)重不對稱以及執(zhí)法力量薄弱等，都是客觀存在的社會現(xiàn)實(shí)，要十分小心地評估和跟蹤大量發(fā)展私人經(jīng)濟(jì)的各種后果。

再次，在法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域之外同樣存在各種類型的政企關(guān)系。美國政治學(xué)家指出，從財(cái)政收入占GDP比重、雇員數(shù)量和職能等方面看，美國是十足的“積極政府”、“大政府”，而非守夜人式的“小政府”。[33] 美國不僅長期實(shí)行積極的貿(mào)易保護(hù)政策，而且“美國政府卷入產(chǎn)業(yè)政策程度（也）要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于通常的看法。運(yùn)用政府權(quán)威來推進(jìn)設(shè)立特定產(chǎn)業(yè)基金的例子，大量存在于鐵路、住房、計(jì)算機(jī)、健康保護(hù)、航空業(yè)和無以計(jì)數(shù)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之中。”例如，“美國絕大部分的水利工程、供水設(shè)施和污染控制項(xiàng)目都由政府籌資興建，并負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管理。”美國國防部也參與其中。

為了國家利益，置反壟斷法于不顧，直接推動大型私人企業(yè)重組乃至引發(fā)國家間糾紛的種種案例，俯拾皆是。這些案例一再揭開了“歐美模式”的另一面，即私人企業(yè)如何聽命于政府戰(zhàn)略部署。“1992年開始，美國國防部鼓勵軍工企業(yè)兼并。4年中，原來20余家大型軍工企業(yè)兼并組合成3家”，“德國外長其實(shí)很明白：‘關(guān)鍵是這次合并之后，美國人在航空工業(yè)和航空科技上，把我們拋離了。我們要對歐洲的工業(yè)政策作出決擇，加強(qiáng)空中客車公司是唯一的途徑’”。 [34]

面對紛繁蕪雜的各國國情，國外學(xué)者提示人們，在政企關(guān)系上不存在“隨手可得的手冊”、“萬靈藥方”，“也沒有最終的勝利者”；國際上也不存在統(tǒng)一的、絕對化的政企關(guān)系模式，“有多少個國家，就可能有多少種政府與企業(yè)關(guān)系的創(chuàng)設(shè)方式。”[35]。

從另一方面看，西方由金錢操縱的“選戰(zhàn)”，是企業(yè)影響政府，然后利用政府制定有利于富人的法律、政策的循環(huán)往復(fù)的運(yùn)作。美國“無論是在市場領(lǐng)域還是政治舞臺上，企業(yè)的身影都非常活躍……影響公共政策”；“最近幾十年中，政府對企業(yè)的影響已經(jīng)變得更為全面和深入，企業(yè)影響政府決策的方式也走向了多元化……成為了一個新興的產(chǎn)業(yè)”；“在民主體制下，企業(yè)與政府之間的關(guān)系非常難以處理”。[36] 在這種復(fù)雜的政企關(guān)系中，“尋租”屢見不鮮，私人壟斷勢力尾大不掉，富人當(dāng)政、旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象屢屢不絕，金錢政治的暴力絕對沒有在里根-撒切爾“簡政放權(quán)”和私有化的自由主義改革中有一絲一毫的減少。“金錢政治”越來越強(qiáng)大，全社會的貧富分化也愈演愈烈。[37]

馬克思早就指出，在利益攸關(guān)時，資產(chǎn)者“允許國家干預(yù)和調(diào)整工業(yè)”，但同時，“他（也）試圖按照自己的利益調(diào)整國家的行動方式（活動）……他要求國家按照他的利益行事，可是他卻把這種要求說成是對國家的承認(rèn)，即承認(rèn)國家有權(quán)干預(yù)市民社會的領(lǐng)域。”[38] 資產(chǎn)者是一個矛盾體，對不利于自己的政府干預(yù)持反對態(tài)度，猶如一個無政府主義者；而一旦對國家有需求，則轉(zhuǎn)身而成為堅(jiān)定的國家主義者了。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以通過特許經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)私人資本進(jìn)入壟斷行業(yè)或提供公共產(chǎn)品，以解決這些領(lǐng)域“政企不分”的問題。這在美國比較突出。[39] 政府特許經(jīng)營是解決公共產(chǎn)品供給的一種選擇，受法律規(guī)范與保護(hù)；它具有一定的強(qiáng)制性，被特許人不得隨意停止有關(guān)商品和勞務(wù)的供應(yīng)；不以盈利為目的。這個特點(diǎn)體現(xiàn)了政府通過法律法規(guī)對私人企業(yè)行為、目標(biāo)的管理或控制。它的目標(biāo)不是政企關(guān)系的切割，而是政府與企業(yè)的一種特殊合作方式。

OECD國企管理的啟示

從OECD經(jīng)驗(yàn)的研究，結(jié)合我國情況，可以得到幾點(diǎn)有益的啟示：其一，在國有經(jīng)濟(jì)中保持國有獨(dú)資企業(yè)的占比優(yōu)勢或“國資一股獨(dú)大”并非不合理、不可能；其二，在國有資產(chǎn)管理體制中科學(xué)地劃分政企職能并適當(dāng)拉開政企距離后，依法保留政府控制、干預(yù)、影響國有企業(yè)的強(qiáng)有力機(jī)制并不輸理。其三，通過消滅“國資一股獨(dú)大”、私人資本“大股”進(jìn)國企的“混改”途徑來促進(jìn)“政企分開”和完善法人治理結(jié)構(gòu)的政策主張，即使在西方國家的經(jīng)驗(yàn)中也找不到有力的支持。一些地方政府激進(jìn)的“土政策”毫無道理，應(yīng)令其立即廢止。其四，主張以徹底切割政企關(guān)系為目標(biāo)來設(shè)計(jì)“混改”、國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和國有資產(chǎn)管理體制的錯誤觀點(diǎn)，既不符合OECD的“歐美模式”之情，更是脫離中國國情和法律法規(guī)，是一種顛覆性的、非法的錯誤主張。

第一，從辯證看待政企關(guān)系，政企分開的另一面是政企不分開。

改革政府與國有企業(yè)關(guān)系，是要確定兩者間的適當(dāng)距離，政府保持控制和服務(wù)，而非簡單切割（或“切斷”）政企關(guān)系。國有企業(yè)的基礎(chǔ)是國有資產(chǎn)，要體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的宗旨和國家意志，其治理結(jié)構(gòu)中包括政府（和執(zhí)政黨）基因，國家保持對國企的控制，于法有據(jù)，理所當(dāng)然。當(dāng)然，這種控制的邊界是不得干預(yù)企業(yè)合法經(jīng)營活動，政企關(guān)系要有分有合。英國一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分政府與國有企業(yè)的“職能”，使“和而不同”的兩者“保持‘一臂距離’”，所謂“距離產(chǎn)生美”。

第二，“真實(shí)世界”經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，市場經(jīng)濟(jì)下政企關(guān)系是相對的、多維度的、動態(tài)演化的。

以平常心看，既放開，又控制，且放、控關(guān)系衍生出千萬般的變化，這才是“真實(shí)世界”中有分有合的政企關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)下政企關(guān)系是相對的、多維度的、動態(tài)演化的，因緣而生。在國有企業(yè)和政府改革中，科學(xué)界定職能、適當(dāng)拉開距離的“政企分開”只是其中的一個維度而已。過往的經(jīng)驗(yàn)提醒我們，在搞好政企“分”的一面時，“合”的一面也需要足夠的注意。

第三，形而上學(xué)的思想方法十分有害。

遵守經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在分、合有序的原則下，通過依法改革進(jìn)一步完善國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)和國有資產(chǎn)管理體制是中國需要的正確選擇。如果陷入完全否定政府的作用或職能的思路，不僅會導(dǎo)致否定國有經(jīng)濟(jì)，還會扭曲國有資產(chǎn)管理體制及國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的政策設(shè)計(jì)，墜入“假改革”的泥坑。

注釋：

[1] 夏小林，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員。

[2]《中經(jīng)50人論壇:不應(yīng)將國企改革與共產(chǎn)黨執(zhí)政掛鉤》，2014.10.28，http://www.gdzjdaily.com.cn/finance/2014-10/27/content_1939882_2.htm；《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》張悅：〈以國資改革帶動國企改革〉2014.11.28，http://theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26113595.html。

[3] 約瑟夫 · 斯蒂格利茨：〈前言〉，卡爾·波蘭尼《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，浙江人民出版社2007年，第7頁。

[4]約翰·維克斯等著：《私有化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，第35頁。

[5]貝爾納多·博爾托洛蒂等：〈第二章：西歐的私有化：典型事例、結(jié)果和未決的問題〉，熱拉爾·羅蘭主編：《私有化﹕成功與失敗》，中國人民大學(xué)出版社2011年，第59頁

[6] 熱拉爾·羅蘭主編：《私有化﹕成功與失敗》，第61-64頁。黑體字為引者所加。

[7] 熱拉爾·羅蘭主編：《私有化﹕成功與失敗》，第67、31頁。

[8] 魏伯樂等著：《羅馬俱樂部報(bào)告：私有化及局限》，上海三聯(lián)出版社等2006年，第545頁。

[9] 2009年7月4日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》記者報(bào)道：<英國鐵路意外的國有化>，http://business.sohu.com/20090704/n264972931.shtml。

[10] 孫立堅(jiān)：<通鑒通用汽車國有化>，2009年6月英國《金融時報(bào)》，http://www.ftchinese.com/story/001026769。郭迎鋒、沈尤佳：<本輪危機(jī)前后德國國有化研究概況及實(shí)踐評析>，《管理學(xué)刊》2014年5期。

[11] 楊思遠(yuǎn)：<德國的國有化與中國國企改革>，《國企》2014年11月刊，http://news.hexun.com/2014-11-10/170230858.html。

[12] 《貴州省國資委舉辦監(jiān)管企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革三年行動計(jì)劃啟動暨推介會》，貴州省國資委網(wǎng)站2014年3月18日（http://www.gzsgzw.gov.cn/html/2014/03/18/114039_4588.html）。

[13] 有關(guān)具體分析，請參閱夏小林：<2014年：國企與改革—兼評被污名化的“國資一股獨(dú)大” >上、中、下，《管理學(xué)刊》2014年3、4、5期。

[14] 熱拉爾·羅蘭主編：《私有化﹕成功與失敗》，第63-65頁。

[15] 熱拉爾·羅蘭主編：《私有化﹕成功與失敗》，第65、31頁。黑體字為引者所加。

[16] 2014年10月28日經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：《楚序平：“混改”不能動搖國有資本根基》（http://www.eeo.com.cn/2014/1028/267924.shtml）。

[17] 胡希寧、李曉浩：<西方發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)的重要作用及啟示>，載國家國有資產(chǎn)管理局編《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1994年，第322頁。http://www.docin.com/p-368406824.html。

[18] 《中華人民共和國公司法》，http://www.360doc.com/content/14/0406/11/343390_366738365.shtml。

[19] 見注2。

[20] 熱拉爾·羅蘭主編：《私有化﹕成功與失敗》，第65頁。

[21] 熱拉爾·羅蘭主編：《私有化：成功與失敗》，第65頁。

[22] 揚(yáng)·哈瑙賽克等：<第三章：中東歐和獨(dú)聯(lián)體的私有化>，熱拉爾·羅蘭主編：《私有化：成功與失敗》，第90頁。

[23] 約瑟夫·斯蒂格利茨：<序>，熱拉爾·羅蘭主編：《私有化：成功與失敗》，第5、3頁。

[24] 約瑟夫·斯蒂格利茨：《自由市場的墜落》，第176頁。

[25] 薛暮橋著：《薛暮橋回憶錄》，天津人民出版社2006年再版，第274頁。

[26] 楊瑩、王小強(qiáng)：<鄧英淘：為了多數(shù)人的現(xiàn)代化>，《香港傳真》NO.2012-1。

[27] OECD編：《OECD國家的監(jiān)管政策—從干預(yù)主義到監(jiān)管治理》，法律出版社2006年，第3-4頁。

[28] 保羅 · 薩繆爾森等著：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（第17版）》，第28-33頁。

[29] 坎貝爾 · R · 麥克南等著：《當(dāng)代勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)（第六版》），人民郵電出版社2004年，第363頁。

[30] 2013年3月17日《 新京報(bào)》文章：<英國鐵路設(shè)施國有化 火車運(yùn)營私有化>，http://www.bjnews.com.cn/world/2013/03/17/253612.html。

[31] 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編：《OECD國家的監(jiān)管政策——從干預(yù)主義到監(jiān)管治理》，第8-9頁。

[32] 魏伯樂等著：《羅馬俱樂部報(bào)告：私有化及局限》，第531-548頁。

[33] 理查德·雷恩著：《政府與企業(yè)——比較視角下的美國政治體制》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年，第23-28頁。

[34] 王小強(qiáng)著：《產(chǎn)業(yè)重組，時不我待》，中國人民大學(xué)出版社1998年。香港大風(fēng)網(wǎng)站電子版，http://www.strongwindhk.com/product/7300025781.aspx。

[35] 理查德·雷恩著：《政府與企業(yè)——比較視角下的美國政治體制》，第2頁、第40頁。

[36] 參見理查德·雷恩《政府與企業(yè)——比較視角下的美國政治體制》，哈羅德·R·克博《社會分層與不平等：歷史、比較、全球視角下的階級沖突》，上海人民出版社2012年。

[37] 對于這些現(xiàn)象，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧肯、克魯格曼、斯蒂格利茨和社會學(xué)家克博等人都曾著書進(jìn)行了深入分析。

[38] 《馬克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年，第250頁。

[39] 魏伯樂等著：《羅馬俱樂部報(bào)告：私有化及局限》，第309頁。

【夏小林，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員；本文原載《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2015年第5期；原標(biāo)題《“真實(shí)世界”中的政府與國企關(guān)系——從國際視角評切割政企關(guān)系的“假改革”陷阱》】