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黃衛(wèi)東：《中國(guó)人民銀行法》禁止央行在市場(chǎng)購(gòu)買國(guó)債嗎？

點(diǎn)擊：作者：黃衛(wèi)東來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】發(fā)布時(shí)間:2021-05-18 08:32:32

【內(nèi)容提要】本文指出赤字貨幣化是央行被動(dòng)應(yīng)政府要求，用印鈔辦法解決財(cái)政赤字，而央行應(yīng)市場(chǎng)需要增發(fā)貨幣，主動(dòng)在市場(chǎng)上購(gòu)買國(guó)債，不是赤字貨幣化。歐美各國(guó)都是印鈔購(gòu)買國(guó)債為主，甚至美國(guó)的主流金融教科書介紹，美國(guó)央行只持有國(guó)債，作為美元發(fā)行依據(jù)。相反，央行依據(jù)外匯儲(chǔ)備被動(dòng)發(fā)鈔，不僅喪失央行獨(dú)立性，而且將貨幣發(fā)行主權(quán)和發(fā)行收益都送給西方資本家，給國(guó)家?guī)砭薮蠼?jīng)濟(jì)損失。本文建議，人大應(yīng)監(jiān)督央行正確理解和執(zhí)行央行法，發(fā)行人民幣應(yīng)主要購(gòu)買國(guó)債，交給財(cái)政部。

2020年9月10，貨幣政策司司長(zhǎng)孫國(guó)峰在《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》雙月刊上發(fā)表《現(xiàn)代貨幣理論的缺陷——基于財(cái)政視角》一文[1]，反對(duì)財(cái)政赤字貨幣化，文章指出，在實(shí)踐上，財(cái)政赤字貨幣化均釀成了嚴(yán)重通貨膨脹的惡果。文章贊揚(yáng)了1995年的央行法規(guī)定“中國(guó)人民銀行不得對(duì)財(cái)政透支，不得認(rèn)購(gòu)、包銷國(guó)債和其他政府債券”“中國(guó)人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款”，認(rèn)為從法律上明確了人民銀行不得對(duì)財(cái)政“透支”的制度安排。作者發(fā)表此文，實(shí)際上是反對(duì)央行增發(fā)貨幣到貨幣市場(chǎng)上購(gòu)買國(guó)債，這是央行法公布以來，央行一直堅(jiān)持的做法。此文暗示央行發(fā)鈔購(gòu)買國(guó)債，是財(cái)政赤字貨幣化，從而是錯(cuò)誤的，支持央行做法。雖然國(guó)內(nèi)早就有很多學(xué)者要求央行發(fā)鈔購(gòu)買國(guó)債，包括筆者2013年就提出，央行發(fā)鈔應(yīng)主要購(gòu)買國(guó)債[2]，但央行在1995央行法通過后，從未發(fā)鈔購(gòu)買過國(guó)債。也有學(xué)者將這種主張與財(cái)政赤字貨幣化關(guān)聯(lián)起來，如中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希提出適度的赤字貨幣化建議，并非主張赤字貨幣化，而是主張央行在未來購(gòu)買5萬億元國(guó)債。孫發(fā)表此文，是央行主管官員解釋，為什么央行反對(duì)發(fā)鈔購(gòu)買國(guó)債的主張，顯然央行要繼續(xù)延續(xù)過去的做法，包括最近半年多，繼續(xù)無視很多學(xué)者的呼吁。

但是，作者在文章最后又承認(rèn)，“擴(kuò)張的財(cái)政政策、中央銀行購(gòu)買國(guó)債、量化寬松貨幣政策都是現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)有之義，并不是從現(xiàn)代貨幣理論引申得出的，其效果也與現(xiàn)代貨幣理論無關(guān)。”，也就是說，現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)支持央行購(gòu)買國(guó)債，實(shí)踐上也很常見。事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家增發(fā)貨幣基本都是購(gòu)買國(guó)債，也就是主要依據(jù)國(guó)債發(fā)鈔的。美國(guó)著名金融專家切凱蒂教授在所著的美國(guó)主流金融教科書《貨幣、銀行與金融市場(chǎng)》2006年版中稱[3] p411，美聯(lián)儲(chǔ)只持有美國(guó)國(guó)債。表明美國(guó)央行發(fā)行美元的依據(jù)是美國(guó)國(guó)債。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，美聯(lián)儲(chǔ)不僅發(fā)鈔大量購(gòu)買美國(guó)國(guó)債，而且購(gòu)買了大量美國(guó)國(guó)企兩房公司債券，但主要貨幣發(fā)行依據(jù)還是美國(guó)國(guó)債，在美聯(lián)儲(chǔ)成立后的一百多年歷史中，美國(guó)國(guó)債一直是美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)行美元的主要依據(jù)。

央行發(fā)鈔購(gòu)買的對(duì)象，就是貨幣發(fā)行依據(jù)，也就指明了誰(shuí)得到了央行增發(fā)的貨幣。如果以黃金為貨幣發(fā)行依據(jù)，央行發(fā)行的貨幣就交給了黃金生產(chǎn)者；如果以白銀為貨幣發(fā)行依據(jù)，就等于交給了白銀生產(chǎn)者；以國(guó)債為發(fā)行依據(jù)，就交給了中央政府，雖然中央政府需要付國(guó)債利息，但央行所獲得的以利息為主的利潤(rùn)，也都上交給中央政府，等于免費(fèi)將發(fā)行貨幣交給中央政府。經(jīng)濟(jì)金融界稱這筆收入為鑄幣稅，實(shí)際是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要大量貨幣，央行印鈔購(gòu)買國(guó)債交給中央政府，給市場(chǎng)提供貨幣，只要央行一直以國(guó)債為主要發(fā)行依據(jù)，就等于免費(fèi)讓中央政府獲得這筆收入了。

歷史上，西方各國(guó)號(hào)稱以黃金或白銀為紙幣發(fā)行依據(jù)，但實(shí)際上大多數(shù)貨幣發(fā)行依據(jù)都是國(guó)債，黃金常常只占很少部分，美國(guó)曾經(jīng)一度規(guī)定不低于25%，最終因難以執(zhí)行，在1971年8月15日由總統(tǒng)尼克松宣布放棄。1694年英國(guó)設(shè)立英格蘭銀行，對(duì)英國(guó)的主要貢獻(xiàn)之一，就是英格蘭銀行簽發(fā)的銀行券，也當(dāng)流通的貨幣，主要用于購(gòu)買國(guó)債，它們的發(fā)行依據(jù)主要是國(guó)債，從而為政府提供了一筆巨大的收入[4]。當(dāng)時(shí)英國(guó)還遺留很多古代氏族公社時(shí)期民主決策的封建制度，國(guó)王對(duì)封建貴族征稅能力十分有限，難以滿足對(duì)外侵略擴(kuò)張的要求，有了英格蘭銀行提供的這筆資金，英國(guó)對(duì)外侵略擴(kuò)張能力得以明顯提高。

回顧歷史，上個(gè)世紀(jì)八九十年代，我國(guó)曾長(zhǎng)期財(cái)政赤字貨幣化，也就是政府要求央行被動(dòng)發(fā)鈔，填補(bǔ)政府財(cái)政赤字。當(dāng)時(shí)我國(guó)曾多次搞建設(shè)大躍進(jìn)，如七十年代末的洋躍進(jìn)[5]，主要通過央行印鈔給政府提供資金來推動(dòng)巨大的建設(shè)計(jì)劃，包括進(jìn)口設(shè)備就高達(dá)800億美元，接近5年前43計(jì)劃的20倍。也多次造成物價(jià)飛漲，使貨幣和經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰，1993年物價(jià)上漲尤其嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)全國(guó)居民生活費(fèi)用價(jià)格比上年上漲45%,生產(chǎn)資料價(jià)格比去年同期上漲30%[6]。在此背景下，人大在1995年通過《中國(guó)人民銀行法》，孫所述相關(guān)條款的主要目的是禁止財(cái)政赤字貨幣化，也就是禁止政府通過行政命令要求央行購(gòu)買政府債券，借錢給政府財(cái)政部，從而過多增發(fā)貨幣，落實(shí)到具體法律文字上，則是禁止央行直接借錢給各級(jí)政府。但是，央行法并沒有禁止央行在市場(chǎng)上主動(dòng)購(gòu)買國(guó)債。央行購(gòu)買商業(yè)銀行持有的國(guó)債，其客觀效果是支持了政府借貸，但并非給政府直接提供貸款，并非違反央行法上述條款。事實(shí)上，央行法第二十二條第五款明確規(guī)定，央行的主要工作之一，是在在公開市場(chǎng)上買賣國(guó)債和其他政府債券及外匯；其中首先是購(gòu)買國(guó)債。

多年來國(guó)內(nèi)主流經(jīng)濟(jì)金融界很多人主張與國(guó)際接軌，實(shí)際是主張與西方接軌。事實(shí)上，西方央行主要購(gòu)買國(guó)債發(fā)鈔，這是西方央行法明確規(guī)定的。例如，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法第14條規(guī)定[7]，央行公開市場(chǎng)操作之一，是買賣美國(guó)聯(lián)邦、各邦和縣的公債；第18條第5款規(guī)定，允許購(gòu)買此類公債的聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行發(fā)出等于此類公債面值的貨幣（流通券），也就是允許美聯(lián)儲(chǔ)增發(fā)美元購(gòu)買美國(guó)各級(jí)政府發(fā)行的公債，但只能在公開市場(chǎng)進(jìn)行。

但是，自1995年央行法通過以后，我國(guó)央行主要依據(jù)外匯儲(chǔ)備被動(dòng)發(fā)鈔[8]。2010年8月16日，曾擔(dān)任央行貨幣政策委員會(huì)委員、北大國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁在經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)發(fā)表文章稱[8]，上述銀行法為一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的制度安排，是關(guān)閉了政府主動(dòng)超發(fā)貨幣之門。同時(shí)又指出，在主動(dòng)超發(fā)貨幣之門被關(guān)上之后，又開出了一個(gè)被動(dòng)超發(fā)貨幣的口子。我國(guó)每年新增的國(guó)家外匯儲(chǔ)備，全部是央行用基礎(chǔ)貨幣買進(jìn)來的。按照周其仁教授的介紹，“被動(dòng)”者，由不得你也。究竟有多少外匯流進(jìn)中國(guó)，究竟央行為購(gòu)匯要擔(dān)負(fù)多大的基礎(chǔ)貨幣負(fù)債，再也不是央行“主動(dòng)的貨幣政策”的結(jié)果。央行每月公布的資產(chǎn)負(fù)債表上也清楚地標(biāo)明了這一點(diǎn)，其中資產(chǎn)部分的外匯占款，就是央行印鈔購(gòu)買西方貨幣的總數(shù)，也是央行儲(chǔ)備大量外匯的主要根源。從央行負(fù)債表可以清楚地看出，自1994年開始，央行就開始大量購(gòu)買外匯，將西方貨幣當(dāng)作人民幣發(fā)行依據(jù)了，到2005年，央行將人民幣發(fā)行依據(jù)全部轉(zhuǎn)換為西方貨幣，一直到2014年9月，才開始增發(fā)人民幣購(gòu)買商業(yè)銀行債券，但此前發(fā)行的人民幣依據(jù)依然是西方貨幣，直到現(xiàn)在，還占人民幣發(fā)行依據(jù)70%。

央行依據(jù)外匯儲(chǔ)備被動(dòng)發(fā)鈔，等于是根據(jù)西方國(guó)家的需要發(fā)行貨幣?，F(xiàn)代金融學(xué)教科書[3]p374通常都會(huì)介紹央行必須堅(jiān)持獨(dú)立性，不為政治壓力所左右。這是因?yàn)檠胄凶畛跏钦你y行，首先執(zhí)行政府的指令，政府讓央行印鈔，應(yīng)對(duì)面臨的危機(jī)，是看起來代價(jià)最小，實(shí)施起來最容易的方案，也是過去最常用的方案。很多時(shí)候都因政府要求央行過多印鈔，造成惡性通貨膨脹，導(dǎo)致貨幣和經(jīng)濟(jì)崩潰，例如我國(guó)民國(guó)末年發(fā)行的金圓券，美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期發(fā)行的大陸幣，都貶值得分文不值了，用美國(guó)英語(yǔ)表達(dá)，就是貶值得不值一個(gè)大陸幣了[9]。這也是孫國(guó)峰司長(zhǎng)所述主流金融界反對(duì)財(cái)政赤字貨幣化的主要原因。

現(xiàn)代金融學(xué)教科書[2要求央行應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)需要發(fā)行適當(dāng)數(shù)量貨幣，而不是應(yīng)其他要求，包括本國(guó)政府要求被動(dòng)確定印鈔數(shù)量，這也是各國(guó)央行法規(guī)定的央行主要施政目標(biāo)之一保持物價(jià)穩(wěn)定所要求的基本條件。但這并不禁止央行印鈔主動(dòng)購(gòu)買國(guó)債，事實(shí)上，西方各國(guó)央行印鈔，主要購(gòu)買國(guó)債，包括歐洲央行購(gòu)買的也是歐盟國(guó)家的國(guó)債，將增發(fā)的貨幣交給自己的政府財(cái)政部，從未印鈔購(gòu)買他國(guó)貨幣，從而依據(jù)外匯發(fā)鈔，也從不大量?jī)?chǔ)備外國(guó)貨幣。雖然政府儲(chǔ)備少量外匯，也是讓他國(guó)侵占貨幣主權(quán)，但這是政府調(diào)控貨幣兌換市場(chǎng)滿足對(duì)外貿(mào)易的需要，用財(cái)政收入購(gòu)買的外匯，而不是為了發(fā)行貨幣。依據(jù)外匯儲(chǔ)備被動(dòng)發(fā)鈔，使得央行完全失去了獨(dú)立性。

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法[7]從未允許央行印鈔購(gòu)買外國(guó)貨幣，只能根據(jù)美國(guó)財(cái)政部授權(quán)，使用政府資金買賣外匯的市場(chǎng)方式干預(yù)匯率市場(chǎng)，而不是印鈔購(gòu)買外匯，美聯(lián)儲(chǔ)的官方對(duì)此有很清楚的介紹[10]。歷史上，即使英鎊還是二戰(zhàn)時(shí)期的“國(guó)際貨幣”，美國(guó)在二戰(zhàn)時(shí)，也從未接受英國(guó)使用英鎊支付軍火款，而是讓英國(guó)用盡黃金白銀后，作價(jià)轉(zhuǎn)讓一些處于戰(zhàn)略要地的殖民地給感興趣的美國(guó)；后來則要求英國(guó)政府從美國(guó)貸款美元支付。戰(zhàn)后提供美元貸款，則是要求英國(guó)政府承諾英鎊可兌換美元，讓英國(guó)控制的殖民地政府可以自由兌換，作為獲得美國(guó)貸款的先決條件之一。當(dāng)時(shí)英國(guó)因戰(zhàn)爭(zhēng)破壞，生產(chǎn)能力很低，英鎊購(gòu)買力很差，無法與美元相比，英國(guó)所建立的殖民地政府紛紛將英鎊兌換為美元，僅僅5周就耗盡了英國(guó)的美元儲(chǔ)備，從而不得不停止兌換[11]；也讓英國(guó)殖民地將它們的貨幣發(fā)行依據(jù)從英鎊轉(zhuǎn)變?yōu)槊涝?，奪走了英國(guó)的“國(guó)際貨幣”地位。如果美國(guó)接受英鎊，英國(guó)各個(gè)殖民地政府也就沒有必要預(yù)先兌換英鎊為美元，從而不會(huì)在對(duì)美國(guó)之外其他國(guó)家貿(mào)易中使用美元，美國(guó)也就無法取代英鎊的國(guó)際貨幣地位了。

依據(jù)外匯儲(chǔ)備發(fā)鈔，最初是英國(guó)為殖民地制定的貨幣發(fā)行辦法，最早是英國(guó)1849年為其在印度洋的殖民地毛里求斯定制的貨幣發(fā)行辦法[12],發(fā)行的紙幣與殖民地政府儲(chǔ)備的英鎊一一對(duì)應(yīng),完全是英鎊的代用券。其主要目的是掌握殖民地的貨幣發(fā)行權(quán)，不僅獲得殖民地貨幣發(fā)行收益，而且控制殖民地經(jīng)濟(jì)，使殖民地經(jīng)濟(jì)主要為英國(guó)服務(wù)，大部分產(chǎn)出都被英國(guó)拿走，后來在英國(guó)控制的殖民地普遍實(shí)行，例如，香港就長(zhǎng)期依據(jù)英鎊發(fā)行港幣[13]。二戰(zhàn)時(shí)，英國(guó)就借助在殖民地的貨幣發(fā)行權(quán)，通過增印英鎊到殖民地?fù)Q取殖民地基礎(chǔ)貨幣，購(gòu)買殖民地物資，從殖民地獲得140億美元物資支持戰(zhàn)爭(zhēng)[14](p246)。對(duì)比中國(guó)當(dāng)時(shí)的中央政府在國(guó)內(nèi)獲得的稅收不過6億多美元，抗戰(zhàn)八年投入到抗日戰(zhàn)場(chǎng)的資金還不到英國(guó)從殖民地掠奪財(cái)富的三分之一。

自1995年以來，我國(guó)央行主要依據(jù)外匯儲(chǔ)備被動(dòng)發(fā)鈔[8]，增發(fā)的人民幣主要用來購(gòu)買西方貨幣，交給西方，而換來的西方貨幣則作為人民幣發(fā)行依據(jù)，只能最終用于國(guó)內(nèi)回收人民幣，從而主要購(gòu)買西方國(guó)債，利率接近0，等于也免費(fèi)借給西方，等于將貨幣發(fā)行主權(quán)和發(fā)行收益都完全交給美國(guó)和西方。讓西方印鈔就可以換取人民幣，就可以到中國(guó)購(gòu)買工廠，控制中國(guó)經(jīng)濟(jì)資源，等于是當(dāng)西方的經(jīng)濟(jì)殖民地，是最愚蠢的貨幣發(fā)行方法了。自1995年以來，央行從未給自己的政府提供人民幣，不僅將增發(fā)的人民幣基礎(chǔ)貨幣20多萬億都免費(fèi)交給美國(guó)和西方，而且將全國(guó)人民生產(chǎn)物資出口，以及為西方資本家建設(shè)工廠等資產(chǎn)，換來的西方貨幣，也都幾乎免費(fèi)借給美國(guó)和西方，加上美國(guó)和西方獲得部分基礎(chǔ)貨幣購(gòu)買資產(chǎn)，以資產(chǎn)等做抵押，從我國(guó)金融體系中貸款常常幾倍于投資，獲得了更多的衍生貨幣。持續(xù)25年的執(zhí)行，美國(guó)和西方從我國(guó)金融系統(tǒng)獲得的資金，已經(jīng)高達(dá)上百萬億元，等于將國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源大都交給西方資本家組織，西方使用它們獲得的利潤(rùn)和財(cái)富更是天文數(shù)字。

2013年01月08日中國(guó)科學(xué)院國(guó)家健康研究組對(duì)外發(fā)布《國(guó)家健康報(bào)告》第1號(hào)中披露[15]，美國(guó)從全球攫取的紅利達(dá)73960.9億美元，占全球總量的96.8%，是攫取紅利最多的國(guó)家；中國(guó)損失的財(cái)富高達(dá)36634億美元，占全球財(cái)富損失的47.9%，是全球財(cái)富損失最多的國(guó)家。報(bào)告指出，中國(guó)人均損失財(cái)富達(dá)2739.7美元，相當(dāng)于中國(guó)年人均可支配收入的1.2倍;2011年中國(guó)損失的霸權(quán)紅利，相當(dāng)于中國(guó)軍費(fèi)開支的33倍、科技投入的44倍、教育投入的16倍和醫(yī)療衛(wèi)生投入的37倍。若按勞動(dòng)時(shí)間計(jì)算，中國(guó)勞動(dòng)者有60%左右的工作時(shí)間是在無償為國(guó)際壟斷資本服務(wù)，創(chuàng)造“剩余價(jià)值”。如此貨幣發(fā)行制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也許能優(yōu)化配置資源，但配置的結(jié)果是勞動(dòng)成果大都到了西方手里，是對(duì)我們最不利的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

自1995年以來，央行一直錯(cuò)誤理解我國(guó)央行法第28條和第29條禁止財(cái)政赤字貨幣化的要求，將該條款理解為禁止央行購(gòu)買國(guó)債。由此造成現(xiàn)代人類社會(huì)最荒謬的現(xiàn)象，一個(gè)國(guó)家的央行，增發(fā)貨幣不能購(gòu)買本國(guó)國(guó)債，借給本國(guó)政府；反而能購(gòu)買戰(zhàn)略對(duì)手的國(guó)債，借給自己的戰(zhàn)略敵人，甚至將發(fā)行的貨幣都免費(fèi)交給戰(zhàn)略敵人。難怪張庭賓先生稱我國(guó)的央行是美國(guó)央行的分部。

央行必須更正錯(cuò)誤的貨幣發(fā)行辦法，人大應(yīng)監(jiān)督央行正確理解和執(zhí)行央行法，還應(yīng)修訂澄清央行法的條款，消除誤解。央行發(fā)行貨幣的主要依據(jù)，必須更正為國(guó)債。此舉不僅將外匯儲(chǔ)備移交政府，用于進(jìn)口物資，緩解國(guó)內(nèi)市場(chǎng)因物資不足貨幣過多帶來的物價(jià)上漲問題，而且將為政府財(cái)政提供多達(dá)20萬億元的資金，如果大都用作失業(yè)救濟(jì)，可大幅度提高勞動(dòng)者收入，從而提高國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，解決當(dāng)前面臨的嚴(yán)重生產(chǎn)過剩問題，相反，如果用來救助資本家，建設(shè)生產(chǎn)能力，只會(huì)加重生產(chǎn)過剩問題。

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（作者系昆侖策特約評(píng)論員；來源：昆侖策網(wǎng)【原創(chuàng)】修訂稿，作者授權(quán)發(fā)布）

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