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黃衛東：《中國人民銀行法》禁止央行在市場購買國債嗎？

點擊：作者：黃衛東來源：昆侖策網【原創】發布時間:2021-05-18 08:32:32

【內容提要】本文指出赤字貨幣化是央行被動應政府要求，用印鈔辦法解決財政赤字，而央行應市場需要增發貨幣，主動在市場上購買國債，不是赤字貨幣化。歐美各國都是印鈔購買國債為主，甚至美國的主流金融教科書介紹，美國央行只持有國債，作為美元發行依據。相反，央行依據外匯儲備被動發鈔，不僅喪失央行獨立性，而且將貨幣發行主權和發行收益都送給西方資本家，給國家帶來巨大經濟損失。本文建議，人大應監督央行正確理解和執行央行法，發行人民幣應主要購買國債，交給財政部。

2020年9月10，貨幣政策司司長孫國峰在《國際經濟評論》雙月刊上發表《現代貨幣理論的缺陷——基于財政視角》一文[1]，反對財政赤字貨幣化，文章指出，在實踐上，財政赤字貨幣化均釀成了嚴重通貨膨脹的惡果。文章贊揚了1995年的央行法規定“中國人民銀行不得對財政透支，不得認購、包銷國債和其他政府債券”“中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款”，認為從法律上明確了人民銀行不得對財政“透支”的制度安排。作者發表此文，實際上是反對央行增發貨幣到貨幣市場上購買國債，這是央行法公布以來，央行一直堅持的做法。此文暗示央行發鈔購買國債，是財政赤字貨幣化，從而是錯誤的，支持央行做法。雖然國內早就有很多學者要求央行發鈔購買國債，包括筆者2013年就提出，央行發鈔應主要購買國債[2]，但央行在1995央行法通過后，從未發鈔購買過國債。也有學者將這種主張與財政赤字貨幣化關聯起來，如中國財政科學研究院院長劉尚希提出適度的赤字貨幣化建議，并非主張赤字貨幣化，而是主張央行在未來購買5萬億元國債。孫發表此文，是央行主管官員解釋，為什么央行反對發鈔購買國債的主張，顯然央行要繼續延續過去的做法，包括最近半年多，繼續無視很多學者的呼吁。

但是，作者在文章最后又承認，“擴張的財政政策、中央銀行購買國債、量化寬松貨幣政策都是現代宏觀經濟學的應有之義，并不是從現代貨幣理論引申得出的，其效果也與現代貨幣理論無關。”，也就是說，現代宏觀經濟學支持央行購買國債，實踐上也很常見。事實上，西方發達國家增發貨幣基本都是購買國債，也就是主要依據國債發鈔的。美國著名金融專家切凱蒂教授在所著的美國主流金融教科書《貨幣、銀行與金融市場》2006年版中稱[3] p411，美聯儲只持有美國國債。表明美國央行發行美元的依據是美國國債。2008年金融危機爆發后，美聯儲不僅發鈔大量購買美國國債，而且購買了大量美國國企兩房公司債券，但主要貨幣發行依據還是美國國債，在美聯儲成立后的一百多年歷史中，美國國債一直是美聯儲發行美元的主要依據。

央行發鈔購買的對象，就是貨幣發行依據，也就指明了誰得到了央行增發的貨幣。如果以黃金為貨幣發行依據，央行發行的貨幣就交給了黃金生產者；如果以白銀為貨幣發行依據，就等于交給了白銀生產者；以國債為發行依據，就交給了中央政府，雖然中央政府需要付國債利息，但央行所獲得的以利息為主的利潤，也都上交給中央政府，等于免費將發行貨幣交給中央政府。經濟金融界稱這筆收入為鑄幣稅，實際是市場經濟需要大量貨幣，央行印鈔購買國債交給中央政府，給市場提供貨幣，只要央行一直以國債為主要發行依據，就等于免費讓中央政府獲得這筆收入了。

歷史上，西方各國號稱以黃金或白銀為紙幣發行依據，但實際上大多數貨幣發行依據都是國債，黃金常常只占很少部分，美國曾經一度規定不低于25%，最終因難以執行，在1971年8月15日由總統尼克松宣布放棄。1694年英國設立英格蘭銀行，對英國的主要貢獻之一，就是英格蘭銀行簽發的銀行券，也當流通的貨幣，主要用于購買國債，它們的發行依據主要是國債，從而為政府提供了一筆巨大的收入[4]。當時英國還遺留很多古代氏族公社時期民主決策的封建制度，國王對封建貴族征稅能力十分有限，難以滿足對外侵略擴張的要求，有了英格蘭銀行提供的這筆資金，英國對外侵略擴張能力得以明顯提高。

回顧歷史，上個世紀八九十年代，我國曾長期財政赤字貨幣化，也就是政府要求央行被動發鈔，填補政府財政赤字。當時我國曾多次搞建設大躍進，如七十年代末的洋躍進[5]，主要通過央行印鈔給政府提供資金來推動巨大的建設計劃，包括進口設備就高達800億美元，接近5年前43計劃的20倍。也多次造成物價飛漲，使貨幣和經濟瀕臨崩潰，1993年物價上漲尤其嚴重，當時全國居民生活費用價格比上年上漲45%,生產資料價格比去年同期上漲30%[6]。在此背景下，人大在1995年通過《中國人民銀行法》，孫所述相關條款的主要目的是禁止財政赤字貨幣化，也就是禁止政府通過行政命令要求央行購買政府債券，借錢給政府財政部，從而過多增發貨幣，落實到具體法律文字上，則是禁止央行直接借錢給各級政府。但是，央行法并沒有禁止央行在市場上主動購買國債。央行購買商業銀行持有的國債，其客觀效果是支持了政府借貸，但并非給政府直接提供貸款，并非違反央行法上述條款。事實上，央行法第二十二條第五款明確規定，央行的主要工作之一，是在在公開市場上買賣國債和其他政府債券及外匯；其中首先是購買國債。

多年來國內主流經濟金融界很多人主張與國際接軌，實際是主張與西方接軌。事實上，西方央行主要購買國債發鈔，這是西方央行法明確規定的。例如，美國聯邦儲備法第14條規定[7]，央行公開市場操作之一，是買賣美國聯邦、各邦和縣的公債；第18條第5款規定，允許購買此類公債的聯邦儲備銀行發出等于此類公債面值的貨幣（流通券），也就是允許美聯儲增發美元購買美國各級政府發行的公債，但只能在公開市場進行。

但是，自1995年央行法通過以后，我國央行主要依據外匯儲備被動發鈔[8]。2010年8月16日，曾擔任央行貨幣政策委員會委員、北大國家發展研究院院長周其仁在經濟觀察報發表文章稱[8]，上述銀行法為一項意義深遠的制度安排，是關閉了政府主動超發貨幣之門。同時又指出，在主動超發貨幣之門被關上之后，又開出了一個被動超發貨幣的口子。我國每年新增的國家外匯儲備，全部是央行用基礎貨幣買進來的。按照周其仁教授的介紹，“被動”者，由不得你也。究竟有多少外匯流進中國，究竟央行為購匯要擔負多大的基礎貨幣負債，再也不是央行“主動的貨幣政策”的結果。央行每月公布的資產負債表上也清楚地標明了這一點，其中資產部分的外匯占款，就是央行印鈔購買西方貨幣的總數，也是央行儲備大量外匯的主要根源。從央行負債表可以清楚地看出，自1994年開始，央行就開始大量購買外匯，將西方貨幣當作人民幣發行依據了，到2005年，央行將人民幣發行依據全部轉換為西方貨幣，一直到2014年9月，才開始增發人民幣購買商業銀行債券，但此前發行的人民幣依據依然是西方貨幣，直到現在，還占人民幣發行依據70%。

央行依據外匯儲備被動發鈔，等于是根據西方國家的需要發行貨幣。現代金融學教科書[3]p374通常都會介紹央行必須堅持獨立性，不為政治壓力所左右。這是因為央行最初是政府的銀行，首先執行政府的指令，政府讓央行印鈔，應對面臨的危機，是看起來代價最小，實施起來最容易的方案，也是過去最常用的方案。很多時候都因政府要求央行過多印鈔，造成惡性通貨膨脹，導致貨幣和經濟崩潰，例如我國民國末年發行的金圓券，美國獨立戰爭時期發行的大陸幣，都貶值得分文不值了，用美國英語表達，就是貶值得不值一個大陸幣了[9]。這也是孫國峰司長所述主流金融界反對財政赤字貨幣化的主要原因。

現代金融學教科書[2要求央行應依據市場需要發行適當數量貨幣，而不是應其他要求，包括本國政府要求被動確定印鈔數量，這也是各國央行法規定的央行主要施政目標之一保持物價穩定所要求的基本條件。但這并不禁止央行印鈔主動購買國債，事實上，西方各國央行印鈔，主要購買國債，包括歐洲央行購買的也是歐盟國家的國債，將增發的貨幣交給自己的政府財政部，從未印鈔購買他國貨幣，從而依據外匯發鈔，也從不大量儲備外國貨幣。雖然政府儲備少量外匯，也是讓他國侵占貨幣主權，但這是政府調控貨幣兌換市場滿足對外貿易的需要，用財政收入購買的外匯，而不是為了發行貨幣。依據外匯儲備被動發鈔，使得央行完全失去了獨立性。

美國聯邦儲備法[7]從未允許央行印鈔購買外國貨幣，只能根據美國財政部授權，使用政府資金買賣外匯的市場方式干預匯率市場，而不是印鈔購買外匯，美聯儲的官方對此有很清楚的介紹[10]。歷史上，即使英鎊還是二戰時期的“國際貨幣”，美國在二戰時，也從未接受英國使用英鎊支付軍火款，而是讓英國用盡黃金白銀后，作價轉讓一些處于戰略要地的殖民地給感興趣的美國；后來則要求英國政府從美國貸款美元支付。戰后提供美元貸款，則是要求英國政府承諾英鎊可兌換美元，讓英國控制的殖民地政府可以自由兌換，作為獲得美國貸款的先決條件之一。當時英國因戰爭破壞，生產能力很低，英鎊購買力很差，無法與美元相比，英國所建立的殖民地政府紛紛將英鎊兌換為美元，僅僅5周就耗盡了英國的美元儲備，從而不得不停止兌換[11]；也讓英國殖民地將它們的貨幣發行依據從英鎊轉變為美元，奪走了英國的“國際貨幣”地位。如果美國接受英鎊，英國各個殖民地政府也就沒有必要預先兌換英鎊為美元，從而不會在對美國之外其他國家貿易中使用美元，美國也就無法取代英鎊的國際貨幣地位了。

依據外匯儲備發鈔，最初是英國為殖民地制定的貨幣發行辦法，最早是英國1849年為其在印度洋的殖民地毛里求斯定制的貨幣發行辦法[12],發行的紙幣與殖民地政府儲備的英鎊一一對應,完全是英鎊的代用券。其主要目的是掌握殖民地的貨幣發行權，不僅獲得殖民地貨幣發行收益，而且控制殖民地經濟，使殖民地經濟主要為英國服務，大部分產出都被英國拿走，后來在英國控制的殖民地普遍實行，例如，香港就長期依據英鎊發行港幣[13]。二戰時，英國就借助在殖民地的貨幣發行權，通過增印英鎊到殖民地換取殖民地基礎貨幣，購買殖民地物資，從殖民地獲得140億美元物資支持戰爭[14](p246)。對比中國當時的中央政府在國內獲得的稅收不過6億多美元，抗戰八年投入到抗日戰場的資金還不到英國從殖民地掠奪財富的三分之一。

自1995年以來，我國央行主要依據外匯儲備被動發鈔[8]，增發的人民幣主要用來購買西方貨幣，交給西方，而換來的西方貨幣則作為人民幣發行依據，只能最終用于國內回收人民幣，從而主要購買西方國債，利率接近0，等于也免費借給西方，等于將貨幣發行主權和發行收益都完全交給美國和西方。讓西方印鈔就可以換取人民幣，就可以到中國購買工廠，控制中國經濟資源，等于是當西方的經濟殖民地，是最愚蠢的貨幣發行方法了。自1995年以來，央行從未給自己的政府提供人民幣，不僅將增發的人民幣基礎貨幣20多萬億都免費交給美國和西方，而且將全國人民生產物資出口，以及為西方資本家建設工廠等資產，換來的西方貨幣，也都幾乎免費借給美國和西方，加上美國和西方獲得部分基礎貨幣購買資產，以資產等做抵押，從我國金融體系中貸款常常幾倍于投資，獲得了更多的衍生貨幣。持續25年的執行，美國和西方從我國金融系統獲得的資金，已經高達上百萬億元，等于將國內經濟資源大都交給西方資本家組織，西方使用它們獲得的利潤和財富更是天文數字。

2013年01月08日中國科學院國家健康研究組對外發布《國家健康報告》第1號中披露[15]，美國從全球攫取的紅利達73960.9億美元，占全球總量的96.8%，是攫取紅利最多的國家；中國損失的財富高達36634億美元，占全球財富損失的47.9%，是全球財富損失最多的國家。報告指出，中國人均損失財富達2739.7美元，相當于中國年人均可支配收入的1.2倍;2011年中國損失的霸權紅利，相當于中國軍費開支的33倍、科技投入的44倍、教育投入的16倍和醫療衛生投入的37倍。若按勞動時間計算，中國勞動者有60%左右的工作時間是在無償為國際壟斷資本服務，創造“剩余價值”。如此貨幣發行制度下的市場經濟，也許能優化配置資源，但配置的結果是勞動成果大都到了西方手里，是對我們最不利的市場經濟。

自1995年以來，央行一直錯誤理解我國央行法第28條和第29條禁止財政赤字貨幣化的要求，將該條款理解為禁止央行購買國債。由此造成現代人類社會最荒謬的現象，一個國家的央行，增發貨幣不能購買本國國債，借給本國政府；反而能購買戰略對手的國債，借給自己的戰略敵人，甚至將發行的貨幣都免費交給戰略敵人。難怪張庭賓先生稱我國的央行是美國央行的分部。

央行必須更正錯誤的貨幣發行辦法，人大應監督央行正確理解和執行央行法，還應修訂澄清央行法的條款，消除誤解。央行發行貨幣的主要依據，必須更正為國債。此舉不僅將外匯儲備移交政府，用于進口物資，緩解國內市場因物資不足貨幣過多帶來的物價上漲問題，而且將為政府財政提供多達20萬億元的資金，如果大都用作失業救濟，可大幅度提高勞動者收入，從而提高國內市場需求，解決當前面臨的嚴重生產過剩問題，相反，如果用來救助資本家，建設生產能力，只會加重生產過剩問題。

參考文獻

1.孫國峰, 現代貨幣理論的缺陷——基于財政視角；全文見：http://ejournaliwep.cssn.cn/qkjj/gjjjpl/gjjjpl205/202009/t20200910_5181476.shtml. 國際經濟評論, 2020. 2020(5).

2.黃衛東, 《中國人民銀行法》亟需修訂，全文見http://www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?articleId=50160. 改革內參（本期公開發表）, 2013. 2013(17): p. 18-21.

3.Cecchetti, S.G., 貨幣、銀行與金融市場. 2007, 北京: 北京大學出版社. p. 20，411.

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5.韓鋼, 若干史實：被斥“洋躍進”. 晚霞, 2011. 2011(20): p. 48－50.

6.張慧, 1993:中國通貨膨脹問題研究綜述. 財經政法資訊, 1994.

7.魏盛鴻, 銀行法全書. 1995: 宇航出版社. p. 1109.

8.周其仁, 匯率評論之十六：被動超發貨幣的教訓，經濟觀察報 2010年8月16日，http://zhouqiren.org/archives/979.html；收錄在《貨幣的教訓匯率與貨幣系列評論》；另參考：央行依據外匯儲備被動發鈔的官方證據 - 黃衛東 http://www.caogen.com/blog/Infor_detail/78174.html. 2010: 北京大學出版社，2012.1出版. p. 46--51；

9.Friedman, M., 貨幣的禍害，安佳譯. 2008, 北京: 商務印書館. p. 182-195.

10.美聯儲, ed. the federal reserve system purposes & functions. 2013, the Board of Governors of the Federal Reserve System, USA p. Pages.

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12.周麗霞, 貨幣局制度及其基本運行特征. 中國社會科學院研究生院學報, 2004. 2004(3): p. 41-46.

13.孫茂輝, 香港貨幣局制度的變遷與創新. 當代港澳, 2002. 2002(1): p. 20-25.

14.Hudson, M., 金融帝國，美國金融霸權的來源和基礎，嵇飛等譯. 2008, 北京: 中央編譯出版社. p. 118，311，335，401，84.

15.楊多貴等, 國家健康報告，另參見報道：2011美國攫取霸權紅利逾7萬億美元中國損失最多-中新網http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-08/4471109.shtml. 2013, 中國科學院國家健康研究組: 北京.

（作者系昆侖策特約評論員；來源：昆侖策網【原創】修訂稿，作者授權發布）

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