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六萬水：淺淡地方政府債務危機的化解

點擊：作者：六萬水來源：昆侖策網【原創(chuàng)】發(fā)布時間:2021-12-24 11:11:56

前段時間，著名經濟學家李稻葵老師提出：鑒于地方政府債務負擔沉重，建議將一部分地方政府債務轉為國債。對此提議，筆者并不反對。地方政府的債務往往是投資當地基礎設施，提高人民生活幸福感、獲得感而形成的。如果不是各地地方政府積極舉債投資，當前我國經濟增長率有可能會更低，經濟增長速度將遠落后于美國。

我國政府債務最大的問題是利率太高

從廣義來看，不管是地方政府債務還是中央政府債務，都可以認為是政府債務，也都可以認為是“泛國債”，這些債務，特別是中央政府的債務，與私人債務是所不同的。

從會計學的定義看，在企業(yè)資產負債表中，將企業(yè)中來源于非股東的資金比如：銀行借貸、應付貨款、應付工資統(tǒng)稱之為負債，需要注意的是，該定義并沒有注明負債一定是要還的，也沒有規(guī)定負債一定要支付利息的。如果這筆來源于外部的資金，是無息并且不用償還的，這種負債可以認為是事實上的假負債，屬于假債務。

一般的企業(yè)與個人是很難拿到無息且不用償還的貸款，但是中央政府可以拿到這種貸款，這種貸款就是政府向中央銀行借款，也就是央行間接或直接購買國債，政府獲得貨幣。也可以認為是一個國家零成本的直接印鈔，或者說是增發(fā)貨幣。為什么說是零成本呢？因為不管負債利率是多少，政府通過財政部門支付利息給央行，央行收到利息最終還是上交財政部門，本質是零利率、零使用成本。

央行購買國債是歐美日發(fā)達國家普遍的做法。根據西方各大國央行資產負債表的近期數據，美國央行持有美債34.6萬億元（5.4萬億美元），歐洲央行持有歐債30萬億元，英國央行持有英債6.45萬億元，占資產比例95%，日本央行持有日本國債33.8萬億元。我國央行僅持有1.5萬億元國債，占資產比例不足5%。美國總共有29萬億美元的國債，接近20%的國債是零成本的。而我國中央與地方政府債務46.55萬億元中，僅有1.5萬億元是向人民銀行借貸的，其中的45萬億元都是需要支付利息與償還的。

美國國債為29萬億美元，每年的利息約為4214億美元，約為人民幣2.68萬億元，年借貸利率為1.45%。隨著美聯儲下調基準利率，美國需要支付的利息還會下降，美國最新5年期國債收益率已經降到1.17%, 將來不排除出現零利率或是負利率的情況。歐洲與日本發(fā)行的國債已經進入負利率狀態(tài)，也就是說政府借錢不僅不用還利息，貸款到期后還可以少還本金。這種操作以前聞所未聞，但已經成為某種常態(tài)，這也是因為發(fā)達國家發(fā)行國債太多的緣故。我國中央政府發(fā)行國債利率只是近年利率下降至3%以下，以前都是年利率4%-6%的區(qū)間，負債成本已經比發(fā)達國家高不少。至于地方政府借貸的成本就更高了，據一些地方發(fā)行的城投債年利率都曾達到過兩位數，這利率實在是太高了！

美國政府2021年預算收入約為7.3萬億美元，合人民幣46.5萬億元，而利息支出僅為2.68萬億元，僅占收入的5.76%。我國政府2020年預算收入18.3萬億元，假設總債務46.55萬億元的平均借貸利率為5%，我國各級政府需要支付的借貸利息為2.33萬億元，占全年預算收入的12%。我國各級政府利息支出與收入比相對于世界第一強國美國來說，利息負擔太高了！美國政府年收入是我國政府的2.5倍，而債務利息成本支出與我國相差不大。從債務利息支出與政府收入比這個數據看，美國的財政收支并沒有如一些中國民眾想象的糟糕。

降低政府債務負擔要大幅降息

西方國家是信奉實用主義的，要求別人是嘴上說一套，對自己又是做另外一套，對于發(fā)展中國家，要求這些國家實行“利率市場化”，而自己國家卻實行政府調控的低利率、零利率甚至負利率。

對外，要求中國這樣的新興國家實行利率市場化，其實就是要求中國實行高利率的市場化，便于發(fā)達國家實施貨幣寬松及零利率、負利率政策下的廉價資金在中國收購優(yōu)良資產或股權，或者“鼓勵”發(fā)展中國家借外債，輕松實現無風險套利。哪有什么西方要求的利率市場化呢？民間高利貸算不算利率市場化呢？這樣的利率市場化會造成多少普通家庭的悲劇啊！

對內，低利率可以讓西方國家國債支付更低的利息，可以讓其高福利的社會制度得以延續(xù)。這個早已經不是秘密，負責任的外國經濟學者在一些經濟論壇上都指出，國債過高是西方發(fā)達國家出臺低利率政策的最根本原因。

如果真的按照利率市場化，哪有像西方國家發(fā)行國債負利率，借錢方不用還利息，還可以倒貼利息的呢？這只有國家政策意志才可以實行。利率是資金的使用成本，是一個國家金融主權的表現之一，所謂的利率市場化，只能是在國家制定基準利率前提基礎下，適度地上下浮動。

當前我國個人、企業(yè)和政府相對于西方國家的借貸成本是非常高的，要想讓整個經濟重煥生機，一定要學習和借鑒發(fā)達國家當下的做法，而不是死守翻譯過來的西方經濟學教科書教條。我國一定要大幅度降低個人、企業(yè)和政府的借貸利率。特別是當前房地產行業(yè)已經跌入谷底，嚴重影響地方政府的收入，對于首次房貸的年輕人或是改善性換房貸款的消費者都應該給予最優(yōu)惠的房貸利率。資本主義的美國都有房地美、房利美金融機構來解決居民房貸問題，歐洲房貸利率在1.8%左右，而日本房貸利率普遍在0.05%以下，我國是4%到5%，房貸成本驚人。我國年輕人為什么不結婚，不生孩子？主要是買不起房，如果房貸利率很低，相信將有助于人口出生率提高。

當前我國金融機構利潤非常豐厚，商業(yè)銀行讓利潛力巨大。特別是金融機構持有40多萬億元的國債（含地方債），相當于每年躺賺2萬多億的利息。據新聞公開報道，我國商業(yè)銀行的高管在年報出來之際，都會覺得過意不去，因為商業(yè)銀行的利潤實在太高，連自己都覺得不好意思。而很多實體企業(yè)，幾萬、十幾萬人的大企業(yè)辛苦一年還不如一個幾千人的地方商業(yè)銀行利潤高。金融機構降息的空間非常大，通過較大幅度的降息，政府將每年可以節(jié)約1萬多億的利息支出，將可以大大提高對各個重要領域的投資與建設。

央行要積極購買國債

如果降息幅度不大，地方政府債務仍消化不了積累的債務，那確實需要將一些建設債轉化為國債。筆者建議可以考慮將鐵路建設債等轉化為國債，而且國債的發(fā)行對象應該是央行。也就是說，由央行購買一部分建設債。

在中華文明有文字記載的幾千多年歷史中，在中華民族的記憶里，大部分時期都有開鑿礦山、鑄造貨幣的記錄。只有在明清時期，中國作為一個缺銀國，只能通過海外貿易的方式獲得白銀。在幾千年的文字記錄史中，只有明清兩朝500多年中央政府不鑄造貨幣，或者說很少鑄幣，這500百年恰好是中華文明開始落后于西方文明的時期。

如何正確認識央行購買國債是一個國家正常行使金融主權的操作呢？不少學者仍認為央行購買國債是罪惡的，為其取了一個難聽的名字“財政赤字貨幣化“，而不是客觀地視之為鑄幣收入。如果回到金屬貨幣時代，人們就很好理解這個過程，不用再費勁地辯論。

正如漢朝的官方貨幣是銅錢，漢朝中央政府在發(fā)現的銅礦開采金屬銅塊，再將銅塊鑄造成銅錢向社會發(fā)行。在這個過程，大漢中央政府扣除少量的開采鑄造成本，獲得了巨大的貨幣發(fā)行收益，我們稱之為征收鑄幣稅。由于西方金融學教材和不少學者認為，政府不能印錢，政府只能借錢。我們可以這樣理解：漢朝政府每鑄造一個銅錢記賬為向銅礦山“借”一個銅錢，發(fā)行了多少銅幣就記為向礦山“借貸”多少銅幣。漢朝沒有中央銀行的名稱與機構，銅礦山，就相當于現在的中央銀行。漢朝政府派人開采銅礦，礦山記錄銅幣產量，漢朝政府發(fā)行銅幣的過程，等同于現代的中央政府向央行“借”錢，央行購買國債，政府發(fā)行貨幣的過程，

這就是古代版的中央政府向礦山借貸，這個借貸只是一個記帳憑證。礦山不會向朝廷政府收取利息，也不會要求償還銅幣。至今也沒有看到史料記載哪個朝廷政府將開采出來的銅幣又一個不少地還回給礦山。通過對比，我們就能理解，央行購買國債，本質是央行記錄“貨幣發(fā)行數量”的過程，不是民間的普通借貸行為。央行所謂的“購買”其實是“記錄”一個遵守會記記賬準則的貨幣發(fā)行數量的數字。

不管是漢朝時期的鑄造銅幣，還是當代的央行購買國債，本質都是政府增發(fā)貨幣獲得收益，用于財政開支。如果漢朝鑄幣也被認為是財政赤字貨幣化，那么，我們稍稍翻翻歷史書，中國歷史上長期都實施這樣的財政赤字貨幣化政策，遠如夏商周，近代北伐戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭，都有政府主動增發(fā)貨幣的記錄。只有明清時期，依靠不穩(wěn)定的海外貿易來獲取白銀。財政赤字貨幣化，或者說是征收鑄幣稅，這個政策并不存在好壞之說，而取決于貨幣增發(fā)的數量與對象。對于這項操作，有的政府是優(yōu)等生，有的政府敗得一塌糊涂，這不能不說是一種藝術。

美國曾長期實行金本位，以黃金為貨幣，美國前央行行長伯南克認為，央行的主要職能是發(fā)行貨幣，每一個金礦就是一個央行。伯南克改變美國央行2000年至20007年以來不發(fā)行基礎貨幣的錯誤做法，指揮美聯儲積極大量地購買美國財政部發(fā)行的國債，讓美國政府有能力快速地向經濟注入資金，拯救了美國經濟，避免了1929年式的全球經濟大危機。

在信用貨幣時期，我們不用再千方百計去翻山越嶺尋找金銀銅礦，中央銀行就是那座大家都認可的信用虛擬礦山，只要在央行的計算機輸入一串數字，數以百億、千億、萬億的信用貨幣就出來了。這些數字當然不能隨便輸，那要根據經濟發(fā)展規(guī)模、生產力發(fā)展需要、國家意志由黨中央來決定央行基礎貨幣的數量與對象。早期的西方經濟學教材刻意地要求央行發(fā)行信用基礎貨幣只能發(fā)行給商業(yè)銀行，那是因為西方國家是資產階級建立的國家，其利益代言人西方商業(yè)銀行要獲取鑄幣收益，而不是將這部分收益給國家。我國是人民當家作主的國家，將基礎貨幣交由各級人民政府首先使用，讓最廣大的人民分享貨幣發(fā)行的福利與收益，這才是真正屬于人民的央行，而不僅僅是商業(yè)銀行的央行。在金屬貨幣時代，因為經常找不到足夠的金銀銅礦，人類社會長期處于通貨緊縮時期，生產力得不到充分發(fā)展。在信用貨幣時期，只要經濟理論正確，這個問題將不再困擾人類社會發(fā)展。

現在我們看到各西方發(fā)達國家都紛紛實行本國央行購買國債的政策，而我國法律卻嚴格限制央行購買國債。我國央行發(fā)行貨幣只能靠增加外匯占款、向商業(yè)銀行貸款以及降低存款準備金率發(fā)行基礎貨幣。很遺憾，西方列強都不這樣操作！殷切希望我們那些學貫中西、留洋海外的經濟學者們能給出一個令人信服的解釋。

不妥善應對地方政府債務問題后果將非常嚴重

地方政府債務也屬于國家債務的一部分，這是一種正常的經濟現象，對于顯性地方政府債務，我國已經采取措施取得一定的治理成效。但是在隱性地方政府債務方面，仍存在比較大的不確定性。總的來說，隱性地方政府負債也屬于地方債務的一部分，也需要正視面對，必須將地方政府融資型平臺公司與生產性企業(yè)嚴格區(qū)分出來，登記并管理，嚴格統(tǒng)計當前隱性地方債務的總量以及年應付利息，將利息過高的債務轉化為低利息的債務。

對于隱性地方政府債務，藏著掖著不是最終解決的方案，筆者相信，絕大部分隱性地方政府債務也是地方政府發(fā)展地方經濟、提升地方基礎設施而欠下來的，這并不是見不得人的債務。關鍵是這些債務的利息不能太高，不能高到兩位數，不能占到每年地方財政支出的高比例。

欠下大量的地方債，只要不是外債，都是可以在國內解決的。如果欠下大量的外債，特別是地方政府平臺公司欠下外債，那么背后就會牽涉到外匯儲備、貨幣匯率、國家信用、金融安全等一系列棘手的問題。不管將來資本項目如何開放，各級地方政府都不能借用各種改頭換面的外資貸款，不管這些貸款是零利率，還是負利率。因為這關系到金融主權、金融外交和金融尊嚴。如果個人、企業(yè)和地方政府都找外資銀行大量借錢，長期下來，國家將淪為西方國家的貨幣傾銷地、金融殖民地。

1878年，已經年近66歲的民族英雄左宗棠成功收復新疆，為完成國家統(tǒng)一大業(yè)不得不向英國匯豐銀行等外國銀行借貸1375萬兩白銀。當時的清政府在國內找不到儲量豐富的銀礦，也沒有機會參與非洲和美洲的銀礦開采。另一方面，英國等外國貿易商在我國大搞鴉片貿易，國內的白銀外流嚴重。從1842年鴉片戰(zhàn)爭失敗賠款之后，大清國就已經是幾十年的通貨緊縮、經濟蕭條了。這是大清政府不得不向外國銀行借錢打仗的背景。

左宗棠收復新疆立下不世之功，永載史冊，不管借多少錢都值得。需要讓金融學者反思的是，這是中國歷史上第一次需要向外族借貸的戰(zhàn)爭融資，為什么夏商周、秦漢唐宋等朝代在對外戰(zhàn)爭時都能在國內解決戰(zhàn)爭融資呢？那是因為之前每一個強盛的朝代，中央政府都牢牢地控制鑄幣權。明清后只能主要依賴于海外貿易的“外匯占款”獲得白銀貨幣。這段歷史對反思當前我國的基礎貨幣反行方式，多少都是有借鑒意義的。

如果在法律上長期限制自己的央行給自己的政府融資，將來完成國家統(tǒng)一大業(yè)時，或是遇到罕見極端的災難時，泱泱大國還需要低聲下氣地通過胡雪巖式的商人向外國銀行貸款。這是很多金融學者所不愿再見到的。

總結

我國地方政府負債與西方發(fā)達國家的消費式負債還不一樣，我國的各級政府積極負債投資都轉化成了公共資產、公共福利，以及教育、科學和國防，借債的同時也發(fā)展了生產力，提高了人民生活水平，保證了人民生活的安全。我國政府收入與美國政府收入差距仍比較大，這是我們需要堅持以經濟建設為中心的原因之一。

美國從2007年來，近十四年來央行資產負債表擴張十倍，生產力幾乎沒有發(fā)生變化，相反產業(yè)更加空心化了。我國央行資產從2000年以來，二十一年間也擴張十倍，我國的生產力發(fā)展水平得到史無前例地增加。我國各行各業(yè)的產能少則增加近十倍，比如鋼鐵，多則增加上百倍、幾百倍，比如：手機、新能源汽車。我國財政收入由2000年的1.3萬億元，增加到2021年的約20萬億元。如果不增發(fā)貨幣，還是保持二十年前的貨幣總量，就算是將社會上所有的錢都上交給政府也湊不夠這20萬億元。總之，瑕不掩瑜，我國增發(fā)貨幣、各級政府增加負債，極大地促進了經濟的發(fā)展，增加了財政收入。我們必須堅定我們的實踐自信、理論自信和道路自信。

央行購買國債，是建立現代央行制度的必然操作，是中央政府控制下金屬貨幣發(fā)行制度向信用貨幣發(fā)行制度轉變的歷史必然結果。當前，外匯占款無增長，而且長期靠外匯發(fā)行貨幣，讓國家失去鑄幣稅，危害國家金融主權。尤其要注意，日本、歐洲等美國盟國同樣不靠美元發(fā)行本國貨幣。央行向商業(yè)銀行發(fā)行再貸款，商業(yè)銀行過度放貸給房地產行業(yè)，導致房地產泡沫，背后的貨幣發(fā)行邏輯是以鋼筋、水泥、磚頭產量為貨幣發(fā)行錨，只會加大房地產泡沫。降準式發(fā)行貨幣也是有盡頭的，過多地降準，提高了基礎貨幣的循環(huán)次數，放大了貨幣杠桿率，加大了貨幣的使用成本，增加了金融危機爆發(fā)的風險，2007年以前美聯儲的失敗教訓讓人警醒。在未來，有節(jié)奏、適量地通過央行購買國債，可以讓經濟高質、高速、高效地發(fā)展。

如果財政與央行很好地協(xié)調，而不是老是強調獨立性，國債問題將可以得到很好解決。美國央行前行長耶倫已經任職美國財政部長，這種有中國特色的輪崗制居然在美國出現，讓人感到魔幻。在未來，央行購買更多的國債，將央行資產再增加十萬億以上，或者翻一番，讓M2年增長率維持在15%左右，助推經濟高速高質量增長。筆者相信，在不遠的將來我國GDP將正式超越美國，我國政府的收入也將更加接近美國政府的水平，中華民族的復興大業(yè)將可以更加光輝璀璨。

（來源：昆侖策網【原創(chuàng)】，作者授權首發(fā)）

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