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謝富勝 潘憶眉：正確認識社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制
點擊：7020  作者：謝富勝 潘憶眉    來源：昆侖策網【授權】  發布時間:2020-11-01 10:26:46

 

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【摘 要】探索建立新型舉國體制，是社會主義市場經濟發展、社會領域的眾多變革以及數字技術革新提出的新要求。本文認為舉國體制的實質表現為黨和國家根據治理需要組織大規模協作，創造出“社會勞動生產力”，其治理效益的具體發揮需要考慮應用對象、資源保障、組織基礎和主體協同等四個關鍵要素。本文結合新冠肺炎疫情防控中舉國體制表現出來的新特點，探討了在市場化進程和數字技術發展中構建新型舉國體制的方向，認為構建“新型舉國體制”要吸收數字技術以重塑舉國體制的組織過程，促進主體協同多元化、信息數據流動化和組織結構扁平化，形成協同、高效、開放的政府治理體系。


習近平在2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中明確指出，要“發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢”，黨的十九屆四中全會也提出，要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”，這表明構建新型舉國體制已經成為一個新的時代課題。新冠肺炎疫情暴發以來，習近平在多個場合提及“完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制”“發揮新型舉國體制優勢”，并強調“各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度，做到令行禁止”，重申了我國“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”的制度優勢。憑借這一體制，我國快速有效地控制了疫情，展現出令人驚嘆的中國速度、中國規模和中國效率，為世界抗疫樹立了標桿。事實上，“舉國體制”一直貫穿于中國經濟建設和社會發展的歷程之中，在諸多領域取得過舉世矚目的成就，從競技體育發展到核心技術攻關，從重大工程建設到舉國應急管理，彰顯出歷久彌新的生命力。當前，社會主義市場經濟的發展、社會領域的眾多變革以及數字技術的革新都對舉國體制的應用提出了新要求。如何認識和把握舉國體制的實質，探索構建“新型舉國體制”是需要深入思考的問題。
 
“集中力量辦大事”往往被認為是舉國體制成功的根本所在，但這一表述并未闡明其背后的學理依據，即為何集中力量可以辦成大事以及如何集中力量來辦成大事。只有回答了上述問題，辨明舉國體制在一般意義上的內涵、實質和運作機理，才能在保留特質中適應外部環境變化，構建“新型舉國體制”。因此，本文從社會協作和業務流程再造的角度，結合非典防治和新冠肺炎疫情防控案例重新審視舉國體制的實質和運作機理，闡明在市場化進程和數字技術發展中“新型舉國體制”的構建方向。
 

一、舉國體制創造了新的社會勞動生產力

 
舉國體制是中央以國家利益為最高目標，自上而下發揮強力作用來動員和調配全國力量，包括精神意志和物質資源，對急需被管制的重要領域進行治理的管理體系和運行機制。根據治理領域的特點，舉國體制可以分為兩種類型：一是用于治理社會有序運行時的大事，如建設工程項目、核心技術攻關，可以理解為常態管理體制下完成特定治理任務及助推經濟建設的即時性、補強性措施；二是用于治理社會非常態運行時的大事，如汶川緊急救災、新冠疫情防控，可以理解為應急管理體制下優先處置突發性事件及維護社會穩定的緊急性、補漏性措施。
 
從直觀意義上看，舉國體制是一種中央發起的自上而下的政府行為，其實現依賴于完善的組織制度，即中央擁有強大的行政統轄、規劃權力，特別體現在人事安排和資源調配的權力上。這使得中央有可能在較短時間內自上而下集中盡可能多的資源去快速推動目標領域的治理進程。在集中大量人力物力之后，國家需要通過政治和行政命令將諸多主體集中到同一治理過程或互相聯系的系列治理過程中，針對舉國體制治理目標有計劃地組織協同勞動，開展廣泛協作。就具體領域而言，當國家集中力量攻克關鍵技術時，全國科技戰線積極響應黨中央號召，跨學科、跨領域科研團隊就不同主攻方向協同參與研發；當國家面對巨大災害時，黨中央迅速研判形勢，作出部署，調度各類資源集中至災情第一線，統一指揮各級黨委和政府共同抵御災害。因此，可以將舉國體制視為一種特殊形式的協作，其本身可以創造出新的“社會的勞動生產力或社會勞動的生產力”。
 
根據馬克思的觀點，協作創造社會勞動生產力的途徑是多種多樣的，用于舉國體制分析時則主要包含以下幾種情形。第一，舉國體制將位于不同治理階段的主體統籌到同一治理事項中，為了保證一定時期內目標任務完成的整體性和連續性，各個主體完成相應任務的效率會更高，使得治理對象快速且順暢地通過治理過程的不同階段。第二，舉國體制治理事項的不同部分可以由不同主體同時推進，實現治理的不同空間部分同時成長，以“空間上的并存”縮短治理的總時間。第三，國家利用舉國體制可以集聚和投入大量人力物力，用巨大的集體勞動量來補償短促的勞動期限，在緊急時期以空間換時間，取得預期的治理效果。第四，舉國體制既可以動用全國范圍的資源，擴大勞動的空間范圍，建立起勞動對象廣泛的空間聯系；又可以通過集結勞動者、聚攏勞動過程和積聚各類資料等途徑相對縮小治理領域，節約治理費用和時間。第五，舉國體制帶有國家利益至上性，對參與者精神的提振具有極大促進作用：一方面，具體治理主要由行政部門負責實施，對各個部門工作者都提出了“抓工作”和“講政治”雙重要求，提高了行政效率；另一方面，對于政府以外的參與者，則通過強調舉國體制目標任務的緊急性和重要性，鞏固和強化社會成員的集體意識和國家觀念，進而提高其勞動積極性。
 
以新冠肺炎疫情防控科研攻關為例，疫情發生后我國迅速組建科研攻關組，組織動員全國優勢力量，充分吸納軍政產學研資源，設立臨床救治和藥物、疫苗研發、檢測技術和產品、病毒病原學和流行病學、動物模型構建等五個主攻方向，既提升了時間順序上不同階段的研發效率，又通過空間上并存的研發項目推動整體突破。截至2020年4月中旬，參與攻關的科研人員超過3200人，下發經費高達數億元；累計部署藥物研發與臨床救治相關項目27個，參與機構多達152家，其中在武漢一線的就有47家。大量科研人員和資金的投入促成了全國一盤棋的科研攻關格局，實現了“以空間換時間”，取得了短期內的積極成效。同時，大量科研資源向疫情中心武漢集中，形成空間上的研發核心領域，促進各研發主體的緊密合作，加速推出用于疫情防控一線的創新成果。
 
總之，舉國體制是一種大規模協作形式，可以創造出強大的為國家所占有的“社會勞動生產力”。這是“集中力量辦大事”的學理依據，是采用舉國體制的根本原因。
 

二、舉國體制如何實現集中力量辦大事

 
舉國體制在理論上擁有一般協作的社會勞動生產力屬性，但它并非適用于所有治理領域，也并非應用了就必然取得成功。因此，需要分析舉國體制的治理效益是如何發揮的，即需要滿足何種條件才能組織起大規模協作，實現“集中力量辦大事”。馬克思指出，組織大規模協作要滿足客觀的物質條件和主觀的指揮條件。積聚的物質資料越多，指揮能力越強，協作規模得以不斷擴大，社會勞動生產力得以不斷迸發。綜上，我們認為需要考慮應用對象、資源保障、組織基礎和主體協同四個關鍵要素。
 
（一）應用對象：科學決策的前提
 
“舉國體制”一詞最早用于描述中國競技體育發展模式，隨后拓展至緊急救災、科研攻關、工程建筑等大型項目。它以國家強力作用于某些必要領域發揮其他治理機制無法起到的作用，是一種非常規的制度安排。這意味著舉國體制的應用對象具有某些特性，正確識別這些特性是舉國體制的決策重點和成功前提。當前，不同領域的舉國體制表現為不同形式，需要對截然不同特性之下的相通之處進行歸納。我們結合部分舉國體制應用案例，將應用對象的特性概括為以下三點。
 
第一，市場化程度不高，市場機制難以獨立發揮作用。具體而言，社會有序運行時的大事，如核心技術攻關，往往難度大、周期長、不確定性強，如若依靠市場獨立運轉研發技術，市場主體為了彌補研發費用，定價勢必高昂，從而阻礙技術大范圍擴散和應用。因此需要采取政府組織主導實施并在合適的環節引入市場機制的形式。社會非常態運行時的大事，如本次新冠肺炎疫情防控工作，屬于以維護人民群眾生命安全為目標的公共事務，與以利潤為導向的市場經濟根本相悖。其中，用于集中收治疫情患者的火神山、雷神山、方艙醫院由武漢市政府指導，中建、中鐵等央企牽頭，動員多方力量建成，這種不為利潤、只為救援的“中國速度”是市場主體難以企及的。總的來說，舉國體制的應用對象往往是市場經濟難以獨立發揮作用的領域，例如提供公共產品、進行強力管控等，如此才可以為舉國體制發揮制度優勢提供廣闊的空間，并以實現社會整體利益為目標進一步統籌協調政府和市場的作用，調動各方主體積極性，實現目標領域的治理。
 
第二，資源需求量巨大，局部力量難以填補缺口。舉國體制的顯著特征就是動員和調配全國力量，包括精神意志和物質資源，集中于既定的戰略目標領域。這可以有效解決地方政府因“條塊分割”而陷入的資源困境，或治理領域在市場調節下資源碎片化和動員有限性的困境。以本次新冠肺炎疫情防控工作為例，疫情初期武漢等多地出現醫用口罩、防護服、護目鏡等醫療物資短缺問題，不少醫療機構甚至借助網絡直接面向社會尋求物資援助。對此，中央醫藥儲備向武漢緊急調配各類應急救援物資，包含防護服1.4萬件，醫用手套11萬雙，有效緩解燃眉之急。同時，財政部堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，加大轉移支付補助力度。截至2020年3月4日，全國各級財政已安排疫情防控資金1104.8億元，包括中央財政資金257.5億元，用于醫療救治補貼、防控物資采購等。人力方面，上萬醫護人員前往武漢前線抗疫，上萬工程人員參與醫院建造，上萬科研人員緊急研制新藥……此等巨量級的資源調撥是地方單位或市場調節短時間內無法實現的，必須依托中央對資源的強大控制能力和宣傳動員能力。
 
第三，目標具有緊迫性，常規治理模式難以靈活應對。舉國體制的實質是促進大規模社會協作，創造社會勞動生產力，在短時間內完成目標任務。因此，在一定領域快速實現國家意志是一個明顯的信號。這種緊迫性既可以表現為關鍵戰略領域的后發趕超，例如研發高精尖技術；又可以是對危及國家和人民生命財產安全事件的應急管理，例如汶川地震抗震救災。這些領域往往需要集中大量資源，涉及全國范圍資源合理配置問題，是治理專門性、日常性事務的常規科層制難以解決的，而需要運用舉國體制以實現整體性、特殊性治理目標。同時，應用對象必須對國家穩定和發展具有至關重要的戰略意義，其短時完成符合人民和國家利益，并且不違背經濟發展規律，這樣才能賦予國家實施舉國體制的績效合法性。
 
（二）資源保障：舉國動員的基石
 
確定舉國體制的應用對象是其有效性發揮的一大前提，也是決策環節的重要內容。而治理領域目標的順利實現還取決于執行環節的科學安排。該環節面臨的首要問題便是大量人力和物力資源如何得到保障。如果中央缺乏堅實的資源基礎，無法迅速調動目標領域所需要的大量資源，整個體制的運行就如同無源之水、無本之木。
 
我們認為，舉國體制的資源保障主要來自四個方面，分別是各級財政、國家儲備、國有經濟以及社會動員。首先，作為一種政府主導實施的治理模式，舉國體制運行的主要經費來源就是中央和地方財政。從典型例子來看，發展科技重大專項的中央財政資金引導模式、重大工程項目的財政性資金支持特別是政府性基金的建立、應急時期各級財政的高額經費保障，都體現了中央和地方財政在國家治理中的重大支柱作用。
 
其次，國家儲備是為了保證社會經濟和國防建設的戰略需求，由國家建立和掌握的重要儲備，承擔應對突發事件、促進宏觀調控等多項職能，為社會非常態運行時實施舉國體制提供緊急物力和人力支持。在本次新冠肺炎疫情防控中，我國中央和地方的應急醫療物資儲備、應急救災人員儲備以及應急救災安置點儲備迅速到位，切實保障了前期防治效果。
 
第三，國有經濟在國民經濟中占主導地位，在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域中占支配地位。在社會常態運行時，國企特別是央企往往是國家重大科技創新部署的骨干力量，憑借雄厚的經濟和科研實力，發揮創新要素集聚作用，推動核心關鍵技術的突破；同時，國有經濟也是重大工程建設項目的主要承擔者，堅決貫徹黨中央決策部署和國資委工作要求，充分彰顯國之重器的實力。而在社會非常態運行時，國有經濟以維護國家和民族利益為出發點，發揮著“穩定器”和“壓艙石”的關鍵作用。例如新冠疫情發生以后，公立醫院成為抗擊疫情的主要戰場，體現出為人民服務的本質屬性；國有企業全力支援疫情防控一線，做好交通運輸、物資供應、食宿保障等各項服務工作。
 
最后，廣泛的社會動員也為舉國體制運行提供了各類資源支持。一方面，隨著社會主義市場經濟的發展，市場主體在社會治理中發揮越來越突出的作用，例如對于創新體系強調發揮企業的創新主體作用，對于重大建設工程項目推動建立多元化融資渠道并采取市場化運作方式，以及對于應急管理強化民營企業的物資捐贈、應急生產和科研支撐等；另一方面，社會力量的不斷壯大構建了更為強大的社會支持協同網絡，慈善、志愿等社會公益事業團體參與治理，貢獻專業化和靈活性服務，有助于發揮第三次分配作用，形成高效協同體系，為舉國體制運作提供社會資本和精細化治理支持。
 
（三）組織基礎：體制運行的邏輯
 
舉國體制是由中央自上而下發起的政府行為，而政府的作用“通過不斷精細化和擴展的科層組織能力加以實現”，因此行政科層組織在這一過程中扮演著核心角色，是國家意志得以延續和展現的組織形式，為舉國體制發揮效益提供強大的組織基礎。
 
目前學界對于中國行政科層組織存在兩種看法：一是韋伯式科層制的變異形態；二是基于中國實踐發展而來的理想類型。前者囿于西方歷史經驗和理論，難以有效捕捉中國行政科層制特征；后者超越主流分析框架，從中國經驗出發提出了“政治官僚制”“干部制”“復合官僚制”以及“黨政科層制”等概念類型。這些概念重申了“政黨”在中國國家治理中的重要性，將“政治”和“行政”、“行動性治理”和“科層治理”、“行動主義”和“制度主義”等結合起來分析，為我們理解舉國體制的組織形式提供了多樣化思路。綜合第二類研究可知，相較于傳統的韋伯式科層制，中國行政科層組織具有以下特征：第一，組織建設呈現出“專業化和價值化齊頭并進的方式”，既強調行政職務的專業化，又強調黨的領導原則，“政治家”或“黨員干部”和“公務員”沒有明確區分，“政治和行政服務的混合貫穿于從上到下的所有等級”；第二，組織原則表現為黨高于政的政治性，黨從國家和民族整體和長遠利益出發對政府體系進行引導和約束，要求官員嚴格服從和執行黨和國家意志；第三，組織形態呈現為首長負責制，具有自上而下的層級結構，既包含以屬地管理為主的各級政府，又包含以業務管理為主的工作部門體系，構成了嚴密的“條塊”網絡，同時，黨組織處于領導和決策地位，政府組織處于實施和執行地位，兩者為“領導和被領導”關系。除了具有中國特色的科層化政府治理體系，黨在基層和具體領域中的非科層化網絡組織體系也是舉國體制的重要組織基礎。具體而言，黨在企業、學校、社會組織等基層單位中均設有基層組織，同時在非黨組織的領導機關中設置發揮領導核心作用的黨組，通過網絡化組織體系實現對政府和市場領域的全面領導。
 
這些特征為舉國體制的發揮提供了必要條件。具體而言，組織建設的專業化和價值化雙重特性整合了行政效率和政治權威，有效彌補傳統科層制碎片化和保守化的不足，不僅可以承擔起部門專業性、日常性治理事務，也可以遵循政治目標承擔非常規、重要的整體性治理事務，保障舉國體制實施的功能轉變。組織原則確保了意識形態的主導性，當黨和國家從國家利益出發實施舉國體制時，行政體系會積極配合執行黨治理國家的要求和意志，保障舉國體制實施的動員導向。組織形態的條塊網絡使得舉國體制得以依賴自上而下的垂直體系調動和配置全國資源，并且依靠地方的水平體系進行相機決策和專門化治理，整個過程政黨全面領導政府實行整體性治理，保障舉國體制實施的組織基礎。非科層化網絡組織體系使得黨的領導深入到政府以外的組織，超越科層制的界限，而在需要的時候有效調動社會資源及力量服務于特定的治理行為，保障舉國體制實施的社會支持。
 
（四）主體協同：治理網絡的紐帶
 
舉國體制是建立于黨政統籌協同的組織基礎之上的特殊治理方式。它之所以能夠在有限時間內達成舉國范圍的目標，是因為其以特定的行動邏輯塑造了協作主體一致的行動目標和方式，促成了有序且高效的集體協同行動。行動邏輯的核心要義表現為在中國共產黨的集中統一領導下，發揮政府的主導作用，引導形成政府、市場和社會的良性互動，開展舉國范圍的協作以達成最終目標。
 
其中，最為重要的是對政府不同部門主體進行舉國體制目標認同感的塑造，進而使其快速從日常治理事務中抽身出來，積極協同以應對任務和環境的變化。這一迅速轉變主要得益于我國特色行政科層制度中中國共產黨屬性和氣質的滲透。具體而言，中國共產黨是國家和社會的領導核心，堅持人民立場，黨性和人民性高度一致，始終以人民的根本利益為行動指南，這顯著不同于傳統科層制以規則和程序為導向的行動原則。黨通過執政地位領導并嵌入政府行政體系，將以人民為中心的價值取向和由此衍生的行動主義思維模式內化為治理體制的運作邏輯，進而塑造了政府內不同部門人員遵循黨的意志、維護國家和人民利益、根據任務需要協同推進舉國體制任務的行動邏輯。除了人民性立場，黨組織集體學習制度也促成了不同部門行為人的行動一致性。在各級黨委的統一安排下，各部門單位會定期圍繞特定主題，組織學習理論知識、路線方針及政治、經濟、文化、社會等各方面內容。領導干部和行政人員不僅要專于本職工作，還要不斷堅定立場，更新知識，加深對重要形勢和其他部門工作的全面認識。這一常規化學習制度既促進了政府內部人員與黨中央保持高度一致，培養前瞻性思維，又為實施舉國體制而篩選具有良好協調統籌能力的負責人和參與者提供人才保障。
 
此外，政府要積極調動市場和社會主體的力量來共同推進舉國體制的實施，這也離不開黨在治理格局中總攬全局、協調各方的領導核心作用。中國共產黨以人民的根本利益為出發點，通過在市場和社會組織中建立健全黨組織機構，將不同利益群體聚攏到共同的建設目標中來，形成整體合力。同時，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和社會組織的獨立發展，更多資源配置功能由體制內轉移到體制外，政府在黨的引領下積極調動體制外主體的能動性，尊重其本身的運作邏輯和規律，創造多元主體協同的和諧環境。
 

三、重大疫情期間的舉國體制

 
非典和新冠肺炎疫情是中國進入21世紀以來面臨的最為重大的突發公共衛生事件。前后跨度近20年的兩次疫情防控，既彰顯了我國舉國體制的制度慣性和邏輯，又呈現出舉國體制應時代之需的變化和要求，為我們進一步理解舉國體制的實質和運作機理，把握“新型舉國體制”的發展方向提供了極佳的案例。
 
（一）啟動舉國體制
 
重大疫情期間的舉國體制是黨和國家為維護國家穩定和人民安全，采取各種應急管理方法和措施以應對重大疫情的特殊治理模式，需在應急管理體制下進行研究。我國應急管理體制建設主要經歷了從單災種管理到協同應急管理再到綜合應急管理三個階段：第一階段是針對某一類災害專門設立常設機構或非常設機構進行管理，橫向上職責分屬多個部門，縱向上各部門上下高度一致，獨立性較強；第二階段是自抗擊“非典”后啟動的以“一案三制”（應急預案、應急管理工作體制、機制和法制）為重點的國家應急管理體系建設，確定了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制；第三階段以2018年應急管理部的組建為標志，形成應急管理部專門負責應對自然災害和事故災難，公共衛生事件的應對劃歸衛健委，社會安全事件的應對劃歸公安部的管理格局，推動綜合協調的應急管理體制向由政府相關職能部門常態化主持的應急管理體制轉變。盡管應急管理體制是在社會非常態運行下啟動的，但上述制度安排實則是常態化的應急管理，適用于一般性的突發公共事件。對于發生概率極低、破壞性極大的重大突發公共事件，對口職能部門或屬地難以有效治理，就需要啟動最高級別的舉國體制來應對。
 
非典和新冠肺炎疫情就符合舉國體制的應用對象特征，均歷經了常規應急管理體制失效、疫情演化為社會綜合性危機而最終啟動舉國體制的過程。具體而言，在事件性質上，兩次疫情均屬于突發公共衛生事件，具有公共品屬性，政府對此具有義不容辭的防治責任；在資源需求上，兩次疫情的重災區都面臨嚴重的資源缺口，依靠單部門和屬地難以有效填補，就此中央需要統一指揮，落實政策，集中全國優勢力量，保障財政資金支持、醫療資源調配、物資生產供應、疫情科研攻關等以解決各項治理難題；在治理形勢上，兩次疫情都屬于“黑天鵝”事件，具有深度不確定性。面對“未知之未知”，一線醫務人員、疾控專家、政府決策者都需要不斷研究和試錯，謹慎辨別病毒的性質與危害，才能采取精準的應對措施，避免造成虛驚或低估的治理局面。因此，集中暴發于廣州的非典和暴發于武漢的新冠肺炎，在未顯露出巨大破壞性的疫情初期，分屬于當地政府以及衛生部和衛健委管理。當中央逐步查清未知病毒的不確定因素，充分認識到疫情的嚴重程度和潛在危險，便刻不容緩地采取了“全國一盤棋”的舉國體制，匯聚抗擊疫情的強大合力，以期在短期內遏制疫情，解除危機。總之，兩次重大疫情下啟動舉國體制的決策均是黨中央及時應對疫情風險升級，科學研判、高效動員的體現，是對常規應急管理體制的有效補充和超越。
 
（二）開展社會協作
 
兩次舉國體制抗疫均由中央統一領導、綜合協調而展開，政府、市場和社會力量在黨的全面領導下充分調動，有序協作，提升緊急治理效果。我們認為整個過程主要通過加強階段統籌、分工動員、資源投入、重點攻堅、精神提振等五大方面創造社會勞動生產力，體現了舉國體制“集中力量辦大事”的實質。
 
在階段統籌上，兩次疫情發生后黨中央均高度重視，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，迅速啟動舉國體制，集中全國優勢力量，推動決策統籌、防控救治、復產復工等環節快速有序開展。非典時期，7天便建成設施達標的小湯山醫院，20天便出臺一部傳染病防治法規，用近兩個月時間基本控制住疫情；新冠肺炎疫情時期，10余天建成火神山、雷神山醫院，口罩產能一個月內擴大四倍，一個多月初步遏制疫情蔓延勢頭，兩個月左右控制本土每日新增病例在個位數，三個月左右取得武漢和湖北保衛戰的決定性成果。尤其是新冠肺炎疫情時期，與美國各級政府相互掣肘、協調不力的情況相反，我國黨和政府堅持時間和速度就是生命的理念，科學統籌各階段疫情防控工作，大大提升了抗疫效率。
 
在分工動員上，不同疫情防控事項由不同主體共同推進，實現“空間上的并存”以縮短治理總時間。具體而言，政府系統在縱向上有中央和地方之分，中央統籌和部署各階段的防控重點，地方貫徹執行做好屬地工作；橫向上有不同職能部門之分，有關部門在指揮部或領導小組領導下加強協同，各司其職，落實責任。全國范圍內的公立醫院均發揮好抗擊疫情的主戰場作用，筑起嚴密的安全守護網。市場主體則主要在國家引導下就物資捐贈、生產、配送、科研等方面作出貢獻。社會力量主要體現為各類慈善組織、紅十字會組織捐款捐物，發揮資源匯集作用；人民團體、群眾組織依靠專業能力和強靈活性動員聯系群眾，發揮精細治理作用。
 
在資源投入上，中央和地方財政提供了絕大部分防控資金，全力保障必需的開支；中央利用好國家儲備調節機制，優先保障重點地區的物資供應，并加強地區之間的資源調度；部隊和公立醫院的大量醫護人員在中央統一指揮下馳援前線；國企組織數以萬計人員投入工程建設，展現了建成小湯山、雷神山、火神山和方艙醫院的“中國速度”；各類企業以最快速度恢復應急物資生產，助力物資調運，為國分憂；社會力量與海外僑胞均積極捐款捐物，奉獻愛心，助力形成高效協同體系。依靠中央所號召的廣泛動員，大量人力物力高效集聚，實現“以空間換時間”，提升短時治理效益。
 
在重點攻堅上，國家都對重點地區實施了特別援助，集中力量阻斷疫情進一步擴散。非典時期，中央切實抓好華北地區和廣大農村的防治工作，設立聯防聯控機制，構建群防群控體系，做好物資供應、對口支援、科研攻關等多項工作；新冠肺炎疫情時期，中央“開展全方位的人力組織戰、物資保障戰、科技突擊戰、資源運動戰，全力支援湖北省和武漢市抗擊疫情”，成功打贏武漢、湖北保衛戰，攻克重大難題，爭取治理時間。
 
在精神提振上，中央領導人情系人民，親自參與指揮部署，親臨疫區考察慰問；千萬共產黨員沖鋒在前，橫向到邊、縱向到底，切實為人民服務；廣大群眾眾志成城，全民響應自覺行動，積極樂觀抗擊疫情。疫情就是命令，時間就是生命，廣大參與者在與疫情賽跑中爭分奪秒，投身救援，以高昂的熱情和積極性推動了疫情防控的高效進展，彰顯了社會主義制度下人民群眾的集體意識和國家觀念。
 
（三）推進流程再造
 
在舉國體制抗疫中，政府是推動整個過程的關鍵主體，不僅要直接承擔指揮、組織、防治等主要工作，還要協調多元主體參與共同治理，充當公共治理中的元治理者。因此，進一步考察兩次疫情防控的政府業務流程，有助于理解舉國體制的運作機理，體會其何以“集中力量辦大事”。
 
縱觀抗疫過程，實行舉國體制的決策往往由黨中央從國家穩定和人民安全角度出發，針對危害性廣、單職能部門或屬地難以治理的重大突發公共事件而作出。為了更好地統一領導、綜合協調抗疫事項，黨中央選擇建立國家級領導小組或指揮部作為全國性臨時議事協調機構，由黨政主要負責人掛帥，例如非典時期成立的全國防治非典型肺炎指揮部，新冠肺炎時期成立的中央應對疫情工作領導小組。在中央的要求下，地方也成立相應的臨時機構，構建自上而下的疫情防控工作決策指揮機構網絡，對各階段的重點工作進行統一部署。議事協調機構之下設立多部門協同聯合機制，分工協調解決工作中遇到的緊迫問題。非典時期的全國防治非典型肺炎指揮部覆蓋30多個國家部門，下設10個工作組和辦公室，致力做好十方面重點工作。而新冠肺炎疫情時期則成立應對疫情工作領導小組，囊括32個部門和多個工作組，形成疫情防控治理合力。對于重點防治地區，中央不僅派出中央指導組赴疫情中心加強一線領導工作，還動員部分省市集中優勢資源，對口支援，真正體現舉全國之力馳援前線。政府除了要協調內部橫縱向關系外，還要協調與外部主體的協作關系，為其參與治理提供共同治理平臺。整個治理的監督職責主要由黨內監督體系承擔，以政治命令手段督促各級黨委、政府嚴格落實主體責任，并創造途徑動員群眾參與監督，夯實群眾基礎。
 
據此，我們認為舉國體制是一種以任務和行動為導向的治理模式，體現了黨治理國家的價值理念，是政治有力引領行政、介入行政并進行行政業務流程再造的表現。其中，“再造”指的是圍繞流程和結果而非職能和部門，從根本上對整個體系進行重新設計，使組織煥發新活力。在管理學上，“再造”概念最早由邁克爾·哈默提出，并發展出企業業務流程再造理論流行于西方國家。這一管理理論對政府管理也產生深遠影響，催生了新公共管理運動和政府再造的興起，以期改變科層制下政府職能擴張導致的組織規模膨脹、部門分工過細、行政流程過長等弊端，迎合公眾對政府改進績效的需求，從而提升國家治理能力。
 
我國舉國體制的“再造”可表現為以下四個方面。第一，在組織結構上，整個行政業務流程并沒有根據任務屬性“另起爐灶”，成立一整套獨立的組織人事網絡，進行機構上的改革，或是如同常規機制將任務分割交由不同部門自行處理，而是對既存職能部門進行挑選和重組，整合到一個扁平或矩陣型的臨時機構，以任務結果為導向組織工作，壓縮了線性處理流程，促進了信息溝通和決策執行。一般而言，臨時協調議事機構呈現“領導成員-部門成員-辦事機構”的三層次模式化組織架構，偶爾根據需要免去第二、三層次，變為一層或兩層次組織，有效打破職能部門分割的格局，促進資源配備、決策執行的迅捷化。第二，在組織領導上，臨時性協調議事機構的負責人由黨政領導班子根據業務分工擔任，具有一定的領導權威和政治資源，可以有效研判形勢，調動資源，起到良好的決策指揮作用；同時負責人對業務流程及時跟進，全程負責，準確把握治理新挑戰，在關鍵點做出適應階段性變化的指示，既能避免多部門參與治理而責任不清的問題，又能緊跟形勢變化，穩步推動整個流程。第三，在組織協調上，臨時性議事協調機構需要根據任務情況組織跨部門、跨系統或跨區域協作：“跨部門”往往表現為機構下設多部門協同聯合機制，吸收多個同級職能部門，凝聚政府內部分化資源，在領導人和辦事機構協調下就各類治理事項開展同步治理；“跨系統”表現為目標的完成并未局限于政府內各部門的封閉網絡，而是通過黨的全面領導調動政府外的市場主體和社會力量，加強與外部流程的協作來提升執行效率和監督效果；“跨區域”表現為議事協調機構積極調動全國優勢資源就重點治理領域進行集中化管理，或牽頭建立部分省市的跨區域合作機制，促進地方政府間的橫向協同治理。第四，在信息機制上，縱向上高層議事協調機構享有全國范圍內自下而上傳遞的關鍵信息，滿足在源頭一次性捕捉信息的條件，進而可以有效促進頂層決策優化，縱向信息下達，提供精細化治理。橫向上機構在協調同級部門的同時一定程度上打破部門之間的壁壘，緩解橫向信息堵塞，暢通彼此信息聯系。得益于數字技術的發展，舉國體制在縱向和橫向信息傳遞方面已有了極大改善，例如國家級、省級業務運行平臺的建立促進了跨層級信息溝通，便利了各項業務的靈活管理，數據共享交換平臺的建立促進同級部門數據交換工作，密切了多部門協同治理。綜上，我國舉國體制的運作是一種基于獨特黨政文化的行政業務流程再造，以組織結構、組織領導、組織協調和信息機制四方面的“再造”實現了對常規治理的超越。
 

四、比較與總結：“新型舉國體制”的構建

 
時隔近20年，我國再次啟動抗疫舉國體制應對嚴峻的疫情危機，將行政業務流程再造思想融入體制運行，借助廣泛協作帶來的社會勞動生產力，展現了社會主義“集中力量辦大事”的制度優越性。與此同時，本次抗擊新冠肺炎疫情舉國體制相較于非典時期，在主體協同的多元化、信息數據的流動化和組織結構的扁平化等方面均呈現出了新的時代特征。
 
其一，黨中央和政府充分意識到市場和社會力量的重要性，就調動各方面積極性付出諸多努力，如工信部組織建立國家重點醫療物資保障調度平臺、支撐大數據產品解決方案等，號召和鼓勵民間企業參與防治；民政部頒布《社會組織登記管理機關疫情防控工作實施方案》，積極引導社會組織依法有序活動。部分市場和社會力量更是主動參與物資捐贈，緩解資金短缺；創新治理項目，推動聯防聯控。多元主體協同治理下，大量企業參與物資捐贈、生產運輸、科研攻關，社會組織積極進行募集物資、線上救援、社區服務，人民群眾自覺參與社區防控、相互監管、守望相助，有效彌補政府職能缺失，成為抗擊疫情的中堅力量。
 
其二，此次新冠肺炎疫情的信息傳遞呈現出自下而上、開放性和流動性較強的特征。縱向上，政府既擁有向下的政務信息化系統，確保頂層設計、統一規劃，又享有向上的信息采集系統，及時統計數據、上報匯總。橫向上，政府內部部門之間、地區之間實行聯防聯控信息共享，推動整體治理效益提升；政府加強與互聯網平臺企業等市場主體的合作，依靠現代信息技術掌握全面實時消息，例如“健康碼”的推行促進了人員信息動態管理，騰訊、阿里、京東等企業協助政府開發了應急公共服務平臺，一站集成相關抗疫信息；通過日常新聞、數據日報、疫情地圖等及時透明地向公眾發布疫情消息，便利了公眾防范傳染。
 
其三，面對疫情，各級政府積極利用已有或新建的數字化治理平臺，將大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術用于疫情防控、物資保障、復工復產等多項環節，形成能對持續快速變化的環境作出靈活迅捷反應的扁平結構。當前政府平臺主要可分成四類，即一體化平臺、同行平臺、生態系統平臺和眾包平臺。一體化平臺是整合中央和地方政務資源，跨部門、跨層級提供一體化網上政務服務的具體辦事服務平臺。本次疫情防控中“國家政務服務平臺”就推出了“新型肺炎疫情防控專題”，接入40余個國務院部門、32個地方政府，提供全面便捷的治理服務。同行平臺是由兩個或多個政府部門建立的專業垂直業務平臺，例如多地區搭建的聯防聯控數字平臺、國家移民管理局與海關、衛生部門的信息共享平臺等。生態系統平臺是協調多元服務提供者，發揮政府內外力量以參與處理復雜政策問題的業務平臺，例如收錄2656家物資企業、利用信息技術手段整合各方資源的疫情防控國家重點醫療物資保障調度平臺以及由北京市市監局聯合5家全國知名電商平臺企業建立的涉疫跨平臺聯防聯控工作機制等。眾包平臺則是由政府充當協調者，借助互聯網征集人才和舉措的開放平臺，例如騰訊110小程序上線的“新型冠狀病毒肺炎”相關違規行為舉報入口提供了民眾參與治理的渠道。
 
新冠肺炎疫情期間治理新變化的出現絕非偶然，而是適應社會主義市場經濟發展以及數字技術革新等時代變化的結果，為構建社會主義市場經濟條件下的“新型舉國體制”提供了發展方向。
 
首先，“新型舉國體制”要求促進多元主體協同治理，這是指導治理轉型的根本理念。我們認為，傳統舉國體制是計劃經濟的產物，主要依靠政府配置資源。而隨著社會主義市場經濟的發展和社會領域的諸多變革，市場在資源配置中越來越起到決定性作用，面對復雜的治理事項，僅依靠政府配置資源容易因脫離市場、活力不足而產生投入高、效率低、效益差的后果，如科技研發的基本激勵機制問題、傳統建設指揮部管理成本過高及責任不明確的問題以及應急管理中行政系統難以獨自解決大規模生產和大范圍配送的問題等。同時，經濟改革和對外開放推動了社會利益結構多元化，不同利益群體的訴求有相容有沖突，而單純的政府調控手段難以有效協調各類訴求，特別是組織和個人利益的協調，例如新冠肺炎疫情防控中流動人口的保障問題等。因此，“新型舉國體制”必然要求團結更多主體參與治理，形成更為強大的治理合力，以應對經濟市場化和社會利益結構多元化。中國共產黨要健全黨的全面領導制度，通過加強立法和執法引導多元主體的行為取向，促進不同主體的行為整合，進一步發揮領導核心和政治核心作用。政府要充分發揮主導作用，在黨的領導下積極為多元主體互動確立規則、提供平臺，發揮好市場的資源配置作用，構建起社會的強大支持網絡，注重在市場失靈、志愿不足領域查漏補缺，不斷完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的獨特治理體系”。
 
其次，“新型舉國體制”要求暢通信息互動開放渠道，這是適應信息社會的重要前提。舉國體制和其他治理一樣，在某種程度上可理解為信息的產生、傳遞和加工過程，需要將各項資源活動轉換成信息流，推動其暢通地在協作主體間多向傳播和共享，以快速決策適應環境變化，最大限度利用資源，獲取更大的治理效益。隨著信息化時代的到來尤其是互聯網普及率的提高，多元渠道每時每刻都在產生超大規模信息量，不僅加劇了治理事項本身的復雜性，也給舉國體制帶來新的挑戰。一方面，政府內部存在“信息孤島”和“數據煙囪”，部分地方和部門的信息化建設各自為政，缺乏互通；另一方面，政府信息數據對外開放和多元合作力度有待加強。因此，進一步打破政府的封閉式結構，增強縱向和橫向聯系上的互動性和開放性，優化公共信息服務尤為關鍵。政府既要暢通內部信息傳遞渠道，促進跨層級、跨部門、跨地區的信息決策和執行，又要開放對外信息溝通渠道，加強與市場和社會主體之間的橫向信息交流，促進全社會的廣泛協作。尤其要利用數字技術即時性、網絡化傳播的特征，拓展政府信息渠道來源，建立動態數字協調體系，利用高效運動的信息流促進社會資源配置打破時間和空間的限制，更好地提高治理效率，滿足人民需求。
 
最后，“新型舉國體制”要求構建更為扁平的治理結構，這是深化流程再造的關鍵步驟。我們認為舉國體制的議事協調機制是政府科層制用以克服碎片化問題的重要途徑，雖然其強調各種相關力量的橫向協同，在組織架構和整體運行上體現出彈性化特征，但其核心動力仍是來自上級權力的要求和運作，具有自上而下的命令執行和監督控制的性質。在計劃經濟和工業化時代，這一特征與政府全面的資源掌控力和嚴密的事先計劃相輔相成，并未拖累整體治理效益。而在市場經濟和信息化時代，政府不僅要擴大主體協同的范圍，還要追求與信息瞬息萬變、風險因子增加相匹配的快速敏捷的協同質量，自上而下的政策執行和推廣容易忽視地方政府、基層人員的信息和智慧，也缺乏足夠的方案糾錯機制以適應治理新變化，進而會影響治理決策的整體效益。因此以往層級式的治理架構和數量龐大的職能部門需要隨之改變，自上而下的政府科層制組織需要進一步向自下而上、扁平化、網絡化的組織轉變，形成上下互動、信息共享、合作多元的協同模式。具體而言，政府在啟動舉國體制時應根據議事協調的需求設立不同層級的機構，盡量減少中間管理層級，擴大高層次管理幅度，同時重視健全治理過程中自上而下推行政策的糾錯機制，與差異化地方條件相結合，給予地方一定的管理自主權，在統一指揮下也能做到因地制宜、精準施策。此外，政府應積極打破政府部門之間、政府與外部環境之間的組織界限，利用信息技術優化政府管理一體化平臺，構建新型網絡型組織結構，通過整合各類組織和職能，簡化治理程序和流程，構建科學合理的扁平化組織，加強一體化、彈性化治理。
 
新中國成立70多年來，黨和國家憑借強大的動員能力、組織能力和整合能力，運用舉國體制促成了諸多中國奇跡的出現，彰顯了中國共產黨的領導和我國社會主義制度的顯著優勢。我們認為，舉國體制取得成功的更深層次要義在于黨和國家針對特定治理目標和任務，審慎科學決策后打破以職能分工為基礎的傳統行政業務流程，在黨的集中統一領導下積極協調政府、市場和社會力量，進而擴大協作規模，促進協同勞動，占有新的社會勞動生產力。
 
伴隨社會主義市場經濟發展、社會領域的眾多變革以及數字技術的革新，傳統舉國體制的組織過程遭到了挑戰，尤其是面臨由行政配置資源為主到融入市場機制的迫切轉變。如何吸收政府以外的主體活力，優化整合協同治理體系以適應時代發展的變化，是新型舉國體制要探索和解決的問題。可以看到，無論是嫦娥四號任務的完成，還是抗擊新冠肺炎疫情的偉大行動，都是探索建立“新型舉國體制”的生動實踐。尤其在新冠肺炎疫情期間，涌現了更多元主體的協同治理、更富流動性的信息傳遞以及更加新型的治理組織，這些都為我國推進國家治理體系和治理能力現代化帶來了更多的可能性。
 
應充分認識到，“新型舉國體制”的要義在于，適應社會主義市場經濟發展以及數字技術革新等時代變化，吸收數字技術重塑舉國體制的組織過程，促進主體協同多元化、信息數據流動化和組織結構扁平化。在建立暢通開放的信息機制基礎之上，聯合多元主體，優化組織結構，健全舉國體制的決策機制和糾錯機制，使頂層決策者及時準確地把握國情、了解民意，降低糾偏、糾錯的成本，將我國的制度優勢和市場機制進一步有機結合，構建經得起實踐檢驗、協同高效開放的新型舉國體制。

（作者：謝富勝，中國人民大學全國中國特色社會主義政治經濟學研究中心副主任，經濟學院副院長，教授；潘憶眉，中國人民大學經濟學院碩士研究生。來源：昆侖策網【授權】，轉編自“人大政治經濟學論壇”，原刊于《馬克思主義與現實》2020年第5期）

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