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謝富勝潘憶眉：正確認(rèn)識社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國體制

點(diǎn)擊：作者：謝富勝潘憶眉來源：昆侖策網(wǎng)【授權(quán)】發(fā)布時(shí)間:2020-11-01 10:26:46

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【摘要】探索建立新型舉國體制，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會領(lǐng)域的眾多變革以及數(shù)字技術(shù)革新提出的新要求。本文認(rèn)為舉國體制的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為黨和國家根據(jù)治理需要組織大規(guī)模協(xié)作，創(chuàng)造出“社會勞動生產(chǎn)力”，其治理效益的具體發(fā)揮需要考慮應(yīng)用對象、資源保障、組織基礎(chǔ)和主體協(xié)同等四個(gè)關(guān)鍵要素。本文結(jié)合新冠肺炎疫情防控中舉國體制表現(xiàn)出來的新特點(diǎn)，探討了在市場化進(jìn)程和數(shù)字技術(shù)發(fā)展中構(gòu)建新型舉國體制的方向，認(rèn)為構(gòu)建“新型舉國體制”要吸收數(shù)字技術(shù)以重塑舉國體制的組織過程，促進(jìn)主體協(xié)同多元化、信息數(shù)據(jù)流動化和組織結(jié)構(gòu)扁平化，形成協(xié)同、高效、開放的政府治理體系。

習(xí)近平在2015年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說明中明確指出，要“發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制優(yōu)勢”，黨的十九屆四中全會也提出，要“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”，這表明構(gòu)建新型舉國體制已經(jīng)成為一個(gè)新的時(shí)代課題。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習(xí)近平在多個(gè)場合提及“完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制”“發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢”，并強(qiáng)調(diào)“各級黨委和政府必須堅(jiān)決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止”，重申了我國“堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。憑借這一體制，我國快速有效地控制了疫情，展現(xiàn)出令人驚嘆的中國速度、中國規(guī)模和中國效率，為世界抗疫樹立了標(biāo)桿。事實(shí)上，“舉國體制”一直貫穿于中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的歷程之中，在諸多領(lǐng)域取得過舉世矚目的成就，從競技體育發(fā)展到核心技術(shù)攻關(guān)，從重大工程建設(shè)到舉國應(yīng)急管理，彰顯出歷久彌新的生命力。當(dāng)前，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會領(lǐng)域的眾多變革以及數(shù)字技術(shù)的革新都對舉國體制的應(yīng)用提出了新要求。如何認(rèn)識和把握舉國體制的實(shí)質(zhì)，探索構(gòu)建“新型舉國體制”是需要深入思考的問題。

“集中力量辦大事”往往被認(rèn)為是舉國體制成功的根本所在，但這一表述并未闡明其背后的學(xué)理依據(jù)，即為何集中力量可以辦成大事以及如何集中力量來辦成大事。只有回答了上述問題，辨明舉國體制在一般意義上的內(nèi)涵、實(shí)質(zhì)和運(yùn)作機(jī)理，才能在保留特質(zhì)中適應(yīng)外部環(huán)境變化，構(gòu)建“新型舉國體制”。因此，本文從社會協(xié)作和業(yè)務(wù)流程再造的角度，結(jié)合非典防治和新冠肺炎疫情防控案例重新審視舉國體制的實(shí)質(zhì)和運(yùn)作機(jī)理，闡明在市場化進(jìn)程和數(shù)字技術(shù)發(fā)展中“新型舉國體制”的構(gòu)建方向。

一、舉國體制創(chuàng)造了新的社會勞動生產(chǎn)力

舉國體制是中央以國家利益為最高目標(biāo)，自上而下發(fā)揮強(qiáng)力作用來動員和調(diào)配全國力量，包括精神意志和物質(zhì)資源，對急需被管制的重要領(lǐng)域進(jìn)行治理的管理體系和運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)治理領(lǐng)域的特點(diǎn)，舉國體制可以分為兩種類型：一是用于治理社會有序運(yùn)行時(shí)的大事，如建設(shè)工程項(xiàng)目、核心技術(shù)攻關(guān)，可以理解為常態(tài)管理體制下完成特定治理任務(wù)及助推經(jīng)濟(jì)建設(shè)的即時(shí)性、補(bǔ)強(qiáng)性措施；二是用于治理社會非常態(tài)運(yùn)行時(shí)的大事，如汶川緊急救災(zāi)、新冠疫情防控，可以理解為應(yīng)急管理體制下優(yōu)先處置突發(fā)性事件及維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急性、補(bǔ)漏性措施。

從直觀意義上看，舉國體制是一種中央發(fā)起的自上而下的政府行為，其實(shí)現(xiàn)依賴于完善的組織制度，即中央擁有強(qiáng)大的行政統(tǒng)轄、規(guī)劃權(quán)力，特別體現(xiàn)在人事安排和資源調(diào)配的權(quán)力上。這使得中央有可能在較短時(shí)間內(nèi)自上而下集中盡可能多的資源去快速推動目標(biāo)領(lǐng)域的治理進(jìn)程。在集中大量人力物力之后，國家需要通過政治和行政命令將諸多主體集中到同一治理過程或互相聯(lián)系的系列治理過程中，針對舉國體制治理目標(biāo)有計(jì)劃地組織協(xié)同勞動，開展廣泛協(xié)作。就具體領(lǐng)域而言，當(dāng)國家集中力量攻克關(guān)鍵技術(shù)時(shí)，全國科技戰(zhàn)線積極響應(yīng)黨中央號召，跨學(xué)科、跨領(lǐng)域科研團(tuán)隊(duì)就不同主攻方向協(xié)同參與研發(fā)；當(dāng)國家面對巨大災(zāi)害時(shí)，黨中央迅速研判形勢，作出部署，調(diào)度各類資源集中至災(zāi)情第一線，統(tǒng)一指揮各級黨委和政府共同抵御災(zāi)害。因此，可以將舉國體制視為一種特殊形式的協(xié)作，其本身可以創(chuàng)造出新的“社會的勞動生產(chǎn)力或社會勞動的生產(chǎn)力”。

根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，協(xié)作創(chuàng)造社會勞動生產(chǎn)力的途徑是多種多樣的，用于舉國體制分析時(shí)則主要包含以下幾種情形。第一，舉國體制將位于不同治理階段的主體統(tǒng)籌到同一治理事項(xiàng)中，為了保證一定時(shí)期內(nèi)目標(biāo)任務(wù)完成的整體性和連續(xù)性，各個(gè)主體完成相應(yīng)任務(wù)的效率會更高，使得治理對象快速且順暢地通過治理過程的不同階段。第二，舉國體制治理事項(xiàng)的不同部分可以由不同主體同時(shí)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)治理的不同空間部分同時(shí)成長，以“空間上的并存”縮短治理的總時(shí)間。第三，國家利用舉國體制可以集聚和投入大量人力物力，用巨大的集體勞動量來補(bǔ)償短促的勞動期限，在緊急時(shí)期以空間換時(shí)間，取得預(yù)期的治理效果。第四，舉國體制既可以動用全國范圍的資源，擴(kuò)大勞動的空間范圍，建立起勞動對象廣泛的空間聯(lián)系；又可以通過集結(jié)勞動者、聚攏勞動過程和積聚各類資料等途徑相對縮小治理領(lǐng)域，節(jié)約治理費(fèi)用和時(shí)間。第五，舉國體制帶有國家利益至上性，對參與者精神的提振具有極大促進(jìn)作用：一方面，具體治理主要由行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施，對各個(gè)部門工作者都提出了“抓工作”和“講政治”雙重要求，提高了行政效率；另一方面，對于政府以外的參與者，則通過強(qiáng)調(diào)舉國體制目標(biāo)任務(wù)的緊急性和重要性，鞏固和強(qiáng)化社會成員的集體意識和國家觀念，進(jìn)而提高其勞動積極性。

以新冠肺炎疫情防控科研攻關(guān)為例，疫情發(fā)生后我國迅速組建科研攻關(guān)組，組織動員全國優(yōu)勢力量，充分吸納軍政產(chǎn)學(xué)研資源，設(shè)立臨床救治和藥物、疫苗研發(fā)、檢測技術(shù)和產(chǎn)品、病毒病原學(xué)和流行病學(xué)、動物模型構(gòu)建等五個(gè)主攻方向，既提升了時(shí)間順序上不同階段的研發(fā)效率，又通過空間上并存的研發(fā)項(xiàng)目推動整體突破。截至2020年4月中旬，參與攻關(guān)的科研人員超過3200人，下發(fā)經(jīng)費(fèi)高達(dá)數(shù)億元；累計(jì)部署藥物研發(fā)與臨床救治相關(guān)項(xiàng)目27個(gè)，參與機(jī)構(gòu)多達(dá)152家，其中在武漢一線的就有47家。大量科研人員和資金的投入促成了全國一盤棋的科研攻關(guān)格局，實(shí)現(xiàn)了“以空間換時(shí)間”，取得了短期內(nèi)的積極成效。同時(shí)，大量科研資源向疫情中心武漢集中，形成空間上的研發(fā)核心領(lǐng)域，促進(jìn)各研發(fā)主體的緊密合作，加速推出用于疫情防控一線的創(chuàng)新成果。

總之，舉國體制是一種大規(guī)模協(xié)作形式，可以創(chuàng)造出強(qiáng)大的為國家所占有的“社會勞動生產(chǎn)力”。這是“集中力量辦大事”的學(xué)理依據(jù)，是采用舉國體制的根本原因。

二、舉國體制如何實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事

舉國體制在理論上擁有一般協(xié)作的社會勞動生產(chǎn)力屬性，但它并非適用于所有治理領(lǐng)域，也并非應(yīng)用了就必然取得成功。因此，需要分析舉國體制的治理效益是如何發(fā)揮的，即需要滿足何種條件才能組織起大規(guī)模協(xié)作，實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”。馬克思指出，組織大規(guī)模協(xié)作要滿足客觀的物質(zhì)條件和主觀的指揮條件。積聚的物質(zhì)資料越多，指揮能力越強(qiáng)，協(xié)作規(guī)模得以不斷擴(kuò)大，社會勞動生產(chǎn)力得以不斷迸發(fā)。綜上，我們認(rèn)為需要考慮應(yīng)用對象、資源保障、組織基礎(chǔ)和主體協(xié)同四個(gè)關(guān)鍵要素。

（一）應(yīng)用對象：科學(xué)決策的前提

“舉國體制”一詞最早用于描述中國競技體育發(fā)展模式，隨后拓展至緊急救災(zāi)、科研攻關(guān)、工程建筑等大型項(xiàng)目。它以國家強(qiáng)力作用于某些必要領(lǐng)域發(fā)揮其他治理機(jī)制無法起到的作用，是一種非常規(guī)的制度安排。這意味著舉國體制的應(yīng)用對象具有某些特性，正確識別這些特性是舉國體制的決策重點(diǎn)和成功前提。當(dāng)前，不同領(lǐng)域的舉國體制表現(xiàn)為不同形式，需要對截然不同特性之下的相通之處進(jìn)行歸納。我們結(jié)合部分舉國體制應(yīng)用案例，將應(yīng)用對象的特性概括為以下三點(diǎn)。

第一，市場化程度不高，市場機(jī)制難以獨(dú)立發(fā)揮作用。具體而言，社會有序運(yùn)行時(shí)的大事，如核心技術(shù)攻關(guān)，往往難度大、周期長、不確定性強(qiáng)，如若依靠市場獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)研發(fā)技術(shù)，市場主體為了彌補(bǔ)研發(fā)費(fèi)用，定價(jià)勢必高昂，從而阻礙技術(shù)大范圍擴(kuò)散和應(yīng)用。因此需要采取政府組織主導(dǎo)實(shí)施并在合適的環(huán)節(jié)引入市場機(jī)制的形式。社會非常態(tài)運(yùn)行時(shí)的大事，如本次新冠肺炎疫情防控工作，屬于以維護(hù)人民群眾生命安全為目標(biāo)的公共事務(wù)，與以利潤為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟(jì)根本相悖。其中，用于集中收治疫情患者的火神山、雷神山、方艙醫(yī)院由武漢市政府指導(dǎo)，中建、中鐵等央企牽頭，動員多方力量建成，這種不為利潤、只為救援的“中國速度”是市場主體難以企及的。總的來說，舉國體制的應(yīng)用對象往往是市場經(jīng)濟(jì)難以獨(dú)立發(fā)揮作用的領(lǐng)域，例如提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行強(qiáng)力管控等，如此才可以為舉國體制發(fā)揮制度優(yōu)勢提供廣闊的空間，并以實(shí)現(xiàn)社會整體利益為目標(biāo)進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府和市場的作用，調(diào)動各方主體積極性，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)領(lǐng)域的治理。

第二，資源需求量巨大，局部力量難以填補(bǔ)缺口。舉國體制的顯著特征就是動員和調(diào)配全國力量，包括精神意志和物質(zhì)資源，集中于既定的戰(zhàn)略目標(biāo)領(lǐng)域。這可以有效解決地方政府因“條塊分割”而陷入的資源困境，或治理領(lǐng)域在市場調(diào)節(jié)下資源碎片化和動員有限性的困境。以本次新冠肺炎疫情防控工作為例，疫情初期武漢等多地出現(xiàn)醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等醫(yī)療物資短缺問題，不少醫(yī)療機(jī)構(gòu)甚至借助網(wǎng)絡(luò)直接面向社會尋求物資援助。對此，中央醫(yī)藥儲備向武漢緊急調(diào)配各類應(yīng)急救援物資，包含防護(hù)服1.4萬件，醫(yī)用手套11萬雙，有效緩解燃眉之急。同時(shí)，財(cái)政部堅(jiān)決貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度。截至2020年3月4日，全國各級財(cái)政已安排疫情防控資金1104.8億元，包括中央財(cái)政資金257.5億元，用于醫(yī)療救治補(bǔ)貼、防控物資采購等。人力方面，上萬醫(yī)護(hù)人員前往武漢前線抗疫，上萬工程人員參與醫(yī)院建造，上萬科研人員緊急研制新藥……此等巨量級的資源調(diào)撥是地方單位或市場調(diào)節(jié)短時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的，必須依托中央對資源的強(qiáng)大控制能力和宣傳動員能力。

第三，目標(biāo)具有緊迫性，常規(guī)治理模式難以靈活應(yīng)對。舉國體制的實(shí)質(zhì)是促進(jìn)大規(guī)模社會協(xié)作，創(chuàng)造社會勞動生產(chǎn)力，在短時(shí)間內(nèi)完成目標(biāo)任務(wù)。因此，在一定領(lǐng)域快速實(shí)現(xiàn)國家意志是一個(gè)明顯的信號。這種緊迫性既可以表現(xiàn)為關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域的后發(fā)趕超，例如研發(fā)高精尖技術(shù)；又可以是對危及國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全事件的應(yīng)急管理，例如汶川地震抗震救災(zāi)。這些領(lǐng)域往往需要集中大量資源，涉及全國范圍資源合理配置問題，是治理專門性、日常性事務(wù)的常規(guī)科層制難以解決的，而需要運(yùn)用舉國體制以實(shí)現(xiàn)整體性、特殊性治理目標(biāo)。同時(shí)，應(yīng)用對象必須對國家穩(wěn)定和發(fā)展具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義，其短時(shí)完成符合人民和國家利益，并且不違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，這樣才能賦予國家實(shí)施舉國體制的績效合法性。

（二）資源保障：舉國動員的基石

確定舉國體制的應(yīng)用對象是其有效性發(fā)揮的一大前提，也是決策環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容。而治理領(lǐng)域目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)還取決于執(zhí)行環(huán)節(jié)的科學(xué)安排。該環(huán)節(jié)面臨的首要問題便是大量人力和物力資源如何得到保障。如果中央缺乏堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)，無法迅速調(diào)動目標(biāo)領(lǐng)域所需要的大量資源，整個(gè)體制的運(yùn)行就如同無源之水、無本之木。

我們認(rèn)為，舉國體制的資源保障主要來自四個(gè)方面，分別是各級財(cái)政、國家儲備、國有經(jīng)濟(jì)以及社會動員。首先，作為一種政府主導(dǎo)實(shí)施的治理模式，舉國體制運(yùn)行的主要經(jīng)費(fèi)來源就是中央和地方財(cái)政。從典型例子來看，發(fā)展科技重大專項(xiàng)的中央財(cái)政資金引導(dǎo)模式、重大工程項(xiàng)目的財(cái)政性資金支持特別是政府性基金的建立、應(yīng)急時(shí)期各級財(cái)政的高額經(jīng)費(fèi)保障，都體現(xiàn)了中央和地方財(cái)政在國家治理中的重大支柱作用。

其次，國家儲備是為了保證社會經(jīng)濟(jì)和國防建設(shè)的戰(zhàn)略需求，由國家建立和掌握的重要儲備，承擔(dān)應(yīng)對突發(fā)事件、促進(jìn)宏觀調(diào)控等多項(xiàng)職能，為社會非常態(tài)運(yùn)行時(shí)實(shí)施舉國體制提供緊急物力和人力支持。在本次新冠肺炎疫情防控中，我國中央和地方的應(yīng)急醫(yī)療物資儲備、應(yīng)急救災(zāi)人員儲備以及應(yīng)急救災(zāi)安置點(diǎn)儲備迅速到位，切實(shí)保障了前期防治效果。

第三，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域中占支配地位。在社會常態(tài)運(yùn)行時(shí)，國企特別是央企往往是國家重大科技創(chuàng)新部署的骨干力量，憑借雄厚的經(jīng)濟(jì)和科研實(shí)力，發(fā)揮創(chuàng)新要素集聚作用，推動核心關(guān)鍵技術(shù)的突破；同時(shí)，國有經(jīng)濟(jì)也是重大工程建設(shè)項(xiàng)目的主要承擔(dān)者，堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署和國資委工作要求，充分彰顯國之重器的實(shí)力。而在社會非常態(tài)運(yùn)行時(shí)，國有經(jīng)濟(jì)以維護(hù)國家和民族利益為出發(fā)點(diǎn)，發(fā)揮著“穩(wěn)定器”和“壓艙石”的關(guān)鍵作用。例如新冠疫情發(fā)生以后，公立醫(yī)院成為抗擊疫情的主要戰(zhàn)場，體現(xiàn)出為人民服務(wù)的本質(zhì)屬性；國有企業(yè)全力支援疫情防控一線，做好交通運(yùn)輸、物資供應(yīng)、食宿保障等各項(xiàng)服務(wù)工作。

最后，廣泛的社會動員也為舉國體制運(yùn)行提供了各類資源支持。一方面，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場主體在社會治理中發(fā)揮越來越突出的作用，例如對于創(chuàng)新體系強(qiáng)調(diào)發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用，對于重大建設(shè)工程項(xiàng)目推動建立多元化融資渠道并采取市場化運(yùn)作方式，以及對于應(yīng)急管理強(qiáng)化民營企業(yè)的物資捐贈、應(yīng)急生產(chǎn)和科研支撐等；另一方面，社會力量的不斷壯大構(gòu)建了更為強(qiáng)大的社會支持協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，慈善、志愿等社會公益事業(yè)團(tuán)體參與治理，貢獻(xiàn)專業(yè)化和靈活性服務(wù)，有助于發(fā)揮第三次分配作用，形成高效協(xié)同體系，為舉國體制運(yùn)作提供社會資本和精細(xì)化治理支持。

（三）組織基礎(chǔ)：體制運(yùn)行的邏輯

舉國體制是由中央自上而下發(fā)起的政府行為，而政府的作用“通過不斷精細(xì)化和擴(kuò)展的科層組織能力加以實(shí)現(xiàn)”，因此行政科層組織在這一過程中扮演著核心角色，是國家意志得以延續(xù)和展現(xiàn)的組織形式，為舉國體制發(fā)揮效益提供強(qiáng)大的組織基礎(chǔ)。

目前學(xué)界對于中國行政科層組織存在兩種看法：一是韋伯式科層制的變異形態(tài)；二是基于中國實(shí)踐發(fā)展而來的理想類型。前者囿于西方歷史經(jīng)驗(yàn)和理論，難以有效捕捉中國行政科層制特征；后者超越主流分析框架，從中國經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出了“政治官僚制”“干部制”“復(fù)合官僚制”以及“黨政科層制”等概念類型。這些概念重申了“政黨”在中國國家治理中的重要性，將“政治”和“行政”、“行動性治理”和“科層治理”、“行動主義”和“制度主義”等結(jié)合起來分析，為我們理解舉國體制的組織形式提供了多樣化思路。綜合第二類研究可知，相較于傳統(tǒng)的韋伯式科層制，中國行政科層組織具有以下特征：第一，組織建設(shè)呈現(xiàn)出“專業(yè)化和價(jià)值化齊頭并進(jìn)的方式”，既強(qiáng)調(diào)行政職務(wù)的專業(yè)化，又強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，“政治家”或“黨員干部”和“公務(wù)員”沒有明確區(qū)分，“政治和行政服務(wù)的混合貫穿于從上到下的所有等級”；第二，組織原則表現(xiàn)為黨高于政的政治性，黨從國家和民族整體和長遠(yuǎn)利益出發(fā)對政府體系進(jìn)行引導(dǎo)和約束，要求官員嚴(yán)格服從和執(zhí)行黨和國家意志；第三，組織形態(tài)呈現(xiàn)為首長負(fù)責(zé)制，具有自上而下的層級結(jié)構(gòu)，既包含以屬地管理為主的各級政府，又包含以業(yè)務(wù)管理為主的工作部門體系，構(gòu)成了嚴(yán)密的“條塊”網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)，黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)和決策地位，政府組織處于實(shí)施和執(zhí)行地位，兩者為“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。除了具有中國特色的科層化政府治理體系，黨在基層和具體領(lǐng)域中的非科層化網(wǎng)絡(luò)組織體系也是舉國體制的重要組織基礎(chǔ)。具體而言，黨在企業(yè)、學(xué)校、社會組織等基層單位中均設(shè)有基層組織，同時(shí)在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)置發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的黨組，通過網(wǎng)絡(luò)化組織體系實(shí)現(xiàn)對政府和市場領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)。

這些特征為舉國體制的發(fā)揮提供了必要條件。具體而言，組織建設(shè)的專業(yè)化和價(jià)值化雙重特性整合了行政效率和政治權(quán)威，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)科層制碎片化和保守化的不足，不僅可以承擔(dān)起部門專業(yè)性、日常性治理事務(wù)，也可以遵循政治目標(biāo)承擔(dān)非常規(guī)、重要的整體性治理事務(wù)，保障舉國體制實(shí)施的功能轉(zhuǎn)變。組織原則確保了意識形態(tài)的主導(dǎo)性，當(dāng)黨和國家從國家利益出發(fā)實(shí)施舉國體制時(shí)，行政體系會積極配合執(zhí)行黨治理國家的要求和意志，保障舉國體制實(shí)施的動員導(dǎo)向。組織形態(tài)的條塊網(wǎng)絡(luò)使得舉國體制得以依賴自上而下的垂直體系調(diào)動和配置全國資源，并且依靠地方的水平體系進(jìn)行相機(jī)決策和專門化治理，整個(gè)過程政黨全面領(lǐng)導(dǎo)政府實(shí)行整體性治理，保障舉國體制實(shí)施的組織基礎(chǔ)。非科層化網(wǎng)絡(luò)組織體系使得黨的領(lǐng)導(dǎo)深入到政府以外的組織，超越科層制的界限，而在需要的時(shí)候有效調(diào)動社會資源及力量服務(wù)于特定的治理行為，保障舉國體制實(shí)施的社會支持。

（四）主體協(xié)同：治理網(wǎng)絡(luò)的紐帶

舉國體制是建立于黨政統(tǒng)籌協(xié)同的組織基礎(chǔ)之上的特殊治理方式。它之所以能夠在有限時(shí)間內(nèi)達(dá)成舉國范圍的目標(biāo)，是因?yàn)槠湟蕴囟ǖ男袆舆壿嬎茉炝藚f(xié)作主體一致的行動目標(biāo)和方式，促成了有序且高效的集體協(xié)同行動。行動邏輯的核心要義表現(xiàn)為在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)形成政府、市場和社會的良性互動，開展舉國范圍的協(xié)作以達(dá)成最終目標(biāo)。

其中，最為重要的是對政府不同部門主體進(jìn)行舉國體制目標(biāo)認(rèn)同感的塑造，進(jìn)而使其快速從日常治理事務(wù)中抽身出來，積極協(xié)同以應(yīng)對任務(wù)和環(huán)境的變化。這一迅速轉(zhuǎn)變主要得益于我國特色行政科層制度中中國共產(chǎn)黨屬性和氣質(zhì)的滲透。具體而言，中國共產(chǎn)黨是國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)持人民立場，黨性和人民性高度一致，始終以人民的根本利益為行動指南，這顯著不同于傳統(tǒng)科層制以規(guī)則和程序?yàn)閷?dǎo)向的行動原則。黨通過執(zhí)政地位領(lǐng)導(dǎo)并嵌入政府行政體系，將以人民為中心的價(jià)值取向和由此衍生的行動主義思維模式內(nèi)化為治理體制的運(yùn)作邏輯，進(jìn)而塑造了政府內(nèi)不同部門人員遵循黨的意志、維護(hù)國家和人民利益、根據(jù)任務(wù)需要協(xié)同推進(jìn)舉國體制任務(wù)的行動邏輯。除了人民性立場，黨組織集體學(xué)習(xí)制度也促成了不同部門行為人的行動一致性。在各級黨委的統(tǒng)一安排下，各部門單位會定期圍繞特定主題，組織學(xué)習(xí)理論知識、路線方針及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員不僅要專于本職工作，還要不斷堅(jiān)定立場，更新知識，加深對重要形勢和其他部門工作的全面認(rèn)識。這一常規(guī)化學(xué)習(xí)制度既促進(jìn)了政府內(nèi)部人員與黨中央保持高度一致，培養(yǎng)前瞻性思維，又為實(shí)施舉國體制而篩選具有良好協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力的負(fù)責(zé)人和參與者提供人才保障。

此外，政府要積極調(diào)動市場和社會主體的力量來共同推進(jìn)舉國體制的實(shí)施，這也離不開黨在治理格局中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。中國共產(chǎn)黨以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，通過在市場和社會組織中建立健全黨組織機(jī)構(gòu)，將不同利益群體聚攏到共同的建設(shè)目標(biāo)中來，形成整體合力。同時(shí)，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和社會組織的獨(dú)立發(fā)展，更多資源配置功能由體制內(nèi)轉(zhuǎn)移到體制外，政府在黨的引領(lǐng)下積極調(diào)動體制外主體的能動性，尊重其本身的運(yùn)作邏輯和規(guī)律，創(chuàng)造多元主體協(xié)同的和諧環(huán)境。

三、重大疫情期間的舉國體制

非典和新冠肺炎疫情是中國進(jìn)入21世紀(jì)以來面臨的最為重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。前后跨度近20年的兩次疫情防控，既彰顯了我國舉國體制的制度慣性和邏輯，又呈現(xiàn)出舉國體制應(yīng)時(shí)代之需的變化和要求，為我們進(jìn)一步理解舉國體制的實(shí)質(zhì)和運(yùn)作機(jī)理，把握“新型舉國體制”的發(fā)展方向提供了極佳的案例。

（一）啟動舉國體制

重大疫情期間的舉國體制是黨和國家為維護(hù)國家穩(wěn)定和人民安全，采取各種應(yīng)急管理方法和措施以應(yīng)對重大疫情的特殊治理模式，需在應(yīng)急管理體制下進(jìn)行研究。我國應(yīng)急管理體制建設(shè)主要經(jīng)歷了從單災(zāi)種管理到協(xié)同應(yīng)急管理再到綜合應(yīng)急管理三個(gè)階段：第一階段是針對某一類災(zāi)害專門設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)或非常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，橫向上職責(zé)分屬多個(gè)部門，縱向上各部門上下高度一致，獨(dú)立性較強(qiáng)；第二階段是自抗擊“非典”后啟動的以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理工作體制、機(jī)制和法制）為重點(diǎn)的國家應(yīng)急管理體系建設(shè)，確定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制；第三階段以2018年應(yīng)急管理部的組建為標(biāo)志，形成應(yīng)急管理部專門負(fù)責(zé)應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對劃歸衛(wèi)健委，社會安全事件的應(yīng)對劃歸公安部的管理格局，推動綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制向由政府相關(guān)職能部門常態(tài)化主持的應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變。盡管應(yīng)急管理體制是在社會非常態(tài)運(yùn)行下啟動的，但上述制度安排實(shí)則是常態(tài)化的應(yīng)急管理，適用于一般性的突發(fā)公共事件。對于發(fā)生概率極低、破壞性極大的重大突發(fā)公共事件，對口職能部門或?qū)俚仉y以有效治理，就需要啟動最高級別的舉國體制來應(yīng)對。

非典和新冠肺炎疫情就符合舉國體制的應(yīng)用對象特征，均歷經(jīng)了常規(guī)應(yīng)急管理體制失效、疫情演化為社會綜合性危機(jī)而最終啟動舉國體制的過程。具體而言，在事件性質(zhì)上，兩次疫情均屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具有公共品屬性，政府對此具有義不容辭的防治責(zé)任；在資源需求上，兩次疫情的重災(zāi)區(qū)都面臨嚴(yán)重的資源缺口，依靠單部門和屬地難以有效填補(bǔ)，就此中央需要統(tǒng)一指揮，落實(shí)政策，集中全國優(yōu)勢力量，保障財(cái)政資金支持、醫(yī)療資源調(diào)配、物資生產(chǎn)供應(yīng)、疫情科研攻關(guān)等以解決各項(xiàng)治理難題；在治理形勢上，兩次疫情都屬于“黑天鵝”事件，具有深度不確定性。面對“未知之未知”，一線醫(yī)務(wù)人員、疾控專家、政府決策者都需要不斷研究和試錯(cuò)，謹(jǐn)慎辨別病毒的性質(zhì)與危害，才能采取精準(zhǔn)的應(yīng)對措施，避免造成虛驚或低估的治理局面。因此，集中暴發(fā)于廣州的非典和暴發(fā)于武漢的新冠肺炎，在未顯露出巨大破壞性的疫情初期，分屬于當(dāng)?shù)卣约靶l(wèi)生部和衛(wèi)健委管理。當(dāng)中央逐步查清未知病毒的不確定因素，充分認(rèn)識到疫情的嚴(yán)重程度和潛在危險(xiǎn)，便刻不容緩地采取了“全國一盤棋”的舉國體制，匯聚抗擊疫情的強(qiáng)大合力，以期在短期內(nèi)遏制疫情，解除危機(jī)。總之，兩次重大疫情下啟動舉國體制的決策均是黨中央及時(shí)應(yīng)對疫情風(fēng)險(xiǎn)升級，科學(xué)研判、高效動員的體現(xiàn)，是對常規(guī)應(yīng)急管理體制的有效補(bǔ)充和超越。

（二）開展社會協(xié)作

兩次舉國體制抗疫均由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)而展開，政府、市場和社會力量在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下充分調(diào)動，有序協(xié)作，提升緊急治理效果。我們認(rèn)為整個(gè)過程主要通過加強(qiáng)階段統(tǒng)籌、分工動員、資源投入、重點(diǎn)攻堅(jiān)、精神提振等五大方面創(chuàng)造社會勞動生產(chǎn)力，體現(xiàn)了舉國體制“集中力量辦大事”的實(shí)質(zhì)。

在階段統(tǒng)籌上，兩次疫情發(fā)生后黨中央均高度重視，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，迅速啟動舉國體制，集中全國優(yōu)勢力量，推動決策統(tǒng)籌、防控救治、復(fù)產(chǎn)復(fù)工等環(huán)節(jié)快速有序開展。非典時(shí)期，7天便建成設(shè)施達(dá)標(biāo)的小湯山醫(yī)院，20天便出臺一部傳染病防治法規(guī)，用近兩個(gè)月時(shí)間基本控制住疫情；新冠肺炎疫情時(shí)期，10余天建成火神山、雷神山醫(yī)院，口罩產(chǎn)能一個(gè)月內(nèi)擴(kuò)大四倍，一個(gè)多月初步遏制疫情蔓延勢頭，兩個(gè)月左右控制本土每日新增病例在個(gè)位數(shù)，三個(gè)月左右取得武漢和湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果。尤其是新冠肺炎疫情時(shí)期，與美國各級政府相互掣肘、協(xié)調(diào)不力的情況相反，我國黨和政府堅(jiān)持時(shí)間和速度就是生命的理念，科學(xué)統(tǒng)籌各階段疫情防控工作，大大提升了抗疫效率。

在分工動員上，不同疫情防控事項(xiàng)由不同主體共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“空間上的并存”以縮短治理總時(shí)間。具體而言，政府系統(tǒng)在縱向上有中央和地方之分，中央統(tǒng)籌和部署各階段的防控重點(diǎn)，地方貫徹執(zhí)行做好屬地工作；橫向上有不同職能部門之分，有關(guān)部門在指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)協(xié)同，各司其職，落實(shí)責(zé)任。全國范圍內(nèi)的公立醫(yī)院均發(fā)揮好抗擊疫情的主戰(zhàn)場作用，筑起嚴(yán)密的安全守護(hù)網(wǎng)。市場主體則主要在國家引導(dǎo)下就物資捐贈、生產(chǎn)、配送、科研等方面作出貢獻(xiàn)。社會力量主要體現(xiàn)為各類慈善組織、紅十字會組織捐款捐物，發(fā)揮資源匯集作用；人民團(tuán)體、群眾組織依靠專業(yè)能力和強(qiáng)靈活性動員聯(lián)系群眾，發(fā)揮精細(xì)治理作用。

在資源投入上，中央和地方財(cái)政提供了絕大部分防控資金，全力保障必需的開支；中央利用好國家儲備調(diào)節(jié)機(jī)制，優(yōu)先保障重點(diǎn)地區(qū)的物資供應(yīng)，并加強(qiáng)地區(qū)之間的資源調(diào)度；部隊(duì)和公立醫(yī)院的大量醫(yī)護(hù)人員在中央統(tǒng)一指揮下馳援前線；國企組織數(shù)以萬計(jì)人員投入工程建設(shè)，展現(xiàn)了建成小湯山、雷神山、火神山和方艙醫(yī)院的“中國速度”；各類企業(yè)以最快速度恢復(fù)應(yīng)急物資生產(chǎn)，助力物資調(diào)運(yùn)，為國分憂；社會力量與海外僑胞均積極捐款捐物，奉獻(xiàn)愛心，助力形成高效協(xié)同體系。依靠中央所號召的廣泛動員，大量人力物力高效集聚，實(shí)現(xiàn)“以空間換時(shí)間”，提升短時(shí)治理效益。

在重點(diǎn)攻堅(jiān)上，國家都對重點(diǎn)地區(qū)實(shí)施了特別援助，集中力量阻斷疫情進(jìn)一步擴(kuò)散。非典時(shí)期，中央切實(shí)抓好華北地區(qū)和廣大農(nóng)村的防治工作，設(shè)立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，構(gòu)建群防群控體系，做好物資供應(yīng)、對口支援、科研攻關(guān)等多項(xiàng)工作；新冠肺炎疫情時(shí)期，中央“開展全方位的人力組織戰(zhàn)、物資保障戰(zhàn)、科技突擊戰(zhàn)、資源運(yùn)動戰(zhàn)，全力支援湖北省和武漢市抗擊疫情”，成功打贏武漢、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)，攻克重大難題，爭取治理時(shí)間。

在精神提振上，中央領(lǐng)導(dǎo)人情系人民，親自參與指揮部署，親臨疫區(qū)考察慰問；千萬共產(chǎn)黨員沖鋒在前，橫向到邊、縱向到底，切實(shí)為人民服務(wù)；廣大群眾眾志成城，全民響應(yīng)自覺行動，積極樂觀抗擊疫情。疫情就是命令，時(shí)間就是生命，廣大參與者在與疫情賽跑中爭分奪秒，投身救援，以高昂的熱情和積極性推動了疫情防控的高效進(jìn)展，彰顯了社會主義制度下人民群眾的集體意識和國家觀念。

（三）推進(jìn)流程再造

在舉國體制抗疫中，政府是推動整個(gè)過程的關(guān)鍵主體，不僅要直接承擔(dān)指揮、組織、防治等主要工作，還要協(xié)調(diào)多元主體參與共同治理，充當(dāng)公共治理中的元治理者。因此，進(jìn)一步考察兩次疫情防控的政府業(yè)務(wù)流程，有助于理解舉國體制的運(yùn)作機(jī)理，體會其何以“集中力量辦大事”。

縱觀抗疫過程，實(shí)行舉國體制的決策往往由黨中央從國家穩(wěn)定和人民安全角度出發(fā)，針對危害性廣、單職能部門或?qū)俚仉y以治理的重大突發(fā)公共事件而作出。為了更好地統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)抗疫事項(xiàng)，黨中央選擇建立國家級領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部作為全國性臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由黨政主要負(fù)責(zé)人掛帥，例如非典時(shí)期成立的全國防治非典型肺炎指揮部，新冠肺炎時(shí)期成立的中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在中央的要求下，地方也成立相應(yīng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建自上而下的疫情防控工作決策指揮機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，對各階段的重點(diǎn)工作進(jìn)行統(tǒng)一部署。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之下設(shè)立多部門協(xié)同聯(lián)合機(jī)制，分工協(xié)調(diào)解決工作中遇到的緊迫問題。非典時(shí)期的全國防治非典型肺炎指揮部覆蓋30多個(gè)國家部門，下設(shè)10個(gè)工作組和辦公室，致力做好十方面重點(diǎn)工作。而新冠肺炎疫情時(shí)期則成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，囊括32個(gè)部門和多個(gè)工作組，形成疫情防控治理合力。對于重點(diǎn)防治地區(qū)，中央不僅派出中央指導(dǎo)組赴疫情中心加強(qiáng)一線領(lǐng)導(dǎo)工作，還動員部分省市集中優(yōu)勢資源，對口支援，真正體現(xiàn)舉全國之力馳援前線。政府除了要協(xié)調(diào)內(nèi)部橫縱向關(guān)系外，還要協(xié)調(diào)與外部主體的協(xié)作關(guān)系，為其參與治理提供共同治理平臺。整個(gè)治理的監(jiān)督職責(zé)主要由黨內(nèi)監(jiān)督體系承擔(dān)，以政治命令手段督促各級黨委、政府嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，并創(chuàng)造途徑動員群眾參與監(jiān)督，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。

據(jù)此，我們認(rèn)為舉國體制是一種以任務(wù)和行動為導(dǎo)向的治理模式，體現(xiàn)了黨治理國家的價(jià)值理念，是政治有力引領(lǐng)行政、介入行政并進(jìn)行行政業(yè)務(wù)流程再造的表現(xiàn)。其中，“再造”指的是圍繞流程和結(jié)果而非職能和部門，從根本上對整個(gè)體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，使組織煥發(fā)新活力。在管理學(xué)上，“再造”概念最早由邁克爾·哈默提出，并發(fā)展出企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造理論流行于西方國家。這一管理理論對政府管理也產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，催生了新公共管理運(yùn)動和政府再造的興起，以期改變科層制下政府職能擴(kuò)張導(dǎo)致的組織規(guī)模膨脹、部門分工過細(xì)、行政流程過長等弊端，迎合公眾對政府改進(jìn)績效的需求，從而提升國家治理能力。

我國舉國體制的“再造”可表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。第一，在組織結(jié)構(gòu)上，整個(gè)行政業(yè)務(wù)流程并沒有根據(jù)任務(wù)屬性“另起爐灶”，成立一整套獨(dú)立的組織人事網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)上的改革，或是如同常規(guī)機(jī)制將任務(wù)分割交由不同部門自行處理，而是對既存職能部門進(jìn)行挑選和重組，整合到一個(gè)扁平或矩陣型的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，以任務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向組織工作，壓縮了線性處理流程，促進(jìn)了信息溝通和決策執(zhí)行。一般而言，臨時(shí)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)成員-部門成員-辦事機(jī)構(gòu)”的三層次模式化組織架構(gòu)，偶爾根據(jù)需要免去第二、三層次，變?yōu)橐粚踊騼蓪哟谓M織，有效打破職能部門分割的格局，促進(jìn)資源配備、決策執(zhí)行的迅捷化。第二，在組織領(lǐng)導(dǎo)上，臨時(shí)性協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)業(yè)務(wù)分工擔(dān)任，具有一定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和政治資源，可以有效研判形勢，調(diào)動資源，起到良好的決策指揮作用；同時(shí)負(fù)責(zé)人對業(yè)務(wù)流程及時(shí)跟進(jìn)，全程負(fù)責(zé)，準(zhǔn)確把握治理新挑戰(zhàn)，在關(guān)鍵點(diǎn)做出適應(yīng)階段性變化的指示，既能避免多部門參與治理而責(zé)任不清的問題，又能緊跟形勢變化，穩(wěn)步推動整個(gè)流程。第三，在組織協(xié)調(diào)上，臨時(shí)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要根據(jù)任務(wù)情況組織跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域協(xié)作：“跨部門”往往表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)下設(shè)多部門協(xié)同聯(lián)合機(jī)制，吸收多個(gè)同級職能部門，凝聚政府內(nèi)部分化資源，在領(lǐng)導(dǎo)人和辦事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下就各類治理事項(xiàng)開展同步治理；“跨系統(tǒng)”表現(xiàn)為目標(biāo)的完成并未局限于政府內(nèi)各部門的封閉網(wǎng)絡(luò)，而是通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動政府外的市場主體和社會力量，加強(qiáng)與外部流程的協(xié)作來提升執(zhí)行效率和監(jiān)督效果；“跨區(qū)域”表現(xiàn)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)積極調(diào)動全國優(yōu)勢資源就重點(diǎn)治理領(lǐng)域進(jìn)行集中化管理，或牽頭建立部分省市的跨區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)地方政府間的橫向協(xié)同治理。第四，在信息機(jī)制上，縱向上高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)享有全國范圍內(nèi)自下而上傳遞的關(guān)鍵信息，滿足在源頭一次性捕捉信息的條件，進(jìn)而可以有效促進(jìn)頂層決策優(yōu)化，縱向信息下達(dá)，提供精細(xì)化治理。橫向上機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)同級部門的同時(shí)一定程度上打破部門之間的壁壘，緩解橫向信息堵塞，暢通彼此信息聯(lián)系。得益于數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，舉國體制在縱向和橫向信息傳遞方面已有了極大改善，例如國家級、省級業(yè)務(wù)運(yùn)行平臺的建立促進(jìn)了跨層級信息溝通，便利了各項(xiàng)業(yè)務(wù)的靈活管理，數(shù)據(jù)共享交換平臺的建立促進(jìn)同級部門數(shù)據(jù)交換工作，密切了多部門協(xié)同治理。綜上，我國舉國體制的運(yùn)作是一種基于獨(dú)特黨政文化的行政業(yè)務(wù)流程再造，以組織結(jié)構(gòu)、組織領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和信息機(jī)制四方面的“再造”實(shí)現(xiàn)了對常規(guī)治理的超越。

四、比較與總結(jié)：“新型舉國體制”的構(gòu)建

時(shí)隔近20年，我國再次啟動抗疫舉國體制應(yīng)對嚴(yán)峻的疫情危機(jī)，將行政業(yè)務(wù)流程再造思想融入體制運(yùn)行，借助廣泛協(xié)作帶來的社會勞動生產(chǎn)力，展現(xiàn)了社會主義“集中力量辦大事”的制度優(yōu)越性。與此同時(shí)，本次抗擊新冠肺炎疫情舉國體制相較于非典時(shí)期，在主體協(xié)同的多元化、信息數(shù)據(jù)的流動化和組織結(jié)構(gòu)的扁平化等方面均呈現(xiàn)出了新的時(shí)代特征。

其一，黨中央和政府充分意識到市場和社會力量的重要性，就調(diào)動各方面積極性付出諸多努力，如工信部組織建立國家重點(diǎn)醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺、支撐大數(shù)據(jù)產(chǎn)品解決方案等，號召和鼓勵(lì)民間企業(yè)參與防治；民政部頒布《社會組織登記管理機(jī)關(guān)疫情防控工作實(shí)施方案》，積極引導(dǎo)社會組織依法有序活動。部分市場和社會力量更是主動參與物資捐贈，緩解資金短缺；創(chuàng)新治理項(xiàng)目，推動聯(lián)防聯(lián)控。多元主體協(xié)同治理下，大量企業(yè)參與物資捐贈、生產(chǎn)運(yùn)輸、科研攻關(guān)，社會組織積極進(jìn)行募集物資、線上救援、社區(qū)服務(wù)，人民群眾自覺參與社區(qū)防控、相互監(jiān)管、守望相助，有效彌補(bǔ)政府職能缺失，成為抗擊疫情的中堅(jiān)力量。

其二，此次新冠肺炎疫情的信息傳遞呈現(xiàn)出自下而上、開放性和流動性較強(qiáng)的特征。縱向上，政府既擁有向下的政務(wù)信息化系統(tǒng)，確保頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃，又享有向上的信息采集系統(tǒng)，及時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、上報(bào)匯總。橫向上，政府內(nèi)部部門之間、地區(qū)之間實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控信息共享，推動整體治理效益提升；政府加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)等市場主體的合作，依靠現(xiàn)代信息技術(shù)掌握全面實(shí)時(shí)消息，例如“健康碼”的推行促進(jìn)了人員信息動態(tài)管理，騰訊、阿里、京東等企業(yè)協(xié)助政府開發(fā)了應(yīng)急公共服務(wù)平臺，一站集成相關(guān)抗疫信息；通過日常新聞、數(shù)據(jù)日報(bào)、疫情地圖等及時(shí)透明地向公眾發(fā)布疫情消息，便利了公眾防范傳染。

其三，面對疫情，各級政府積極利用已有或新建的數(shù)字化治理平臺，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)用于疫情防控、物資保障、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多項(xiàng)環(huán)節(jié)，形成能對持續(xù)快速變化的環(huán)境作出靈活迅捷反應(yīng)的扁平結(jié)構(gòu)。當(dāng)前政府平臺主要可分成四類，即一體化平臺、同行平臺、生態(tài)系統(tǒng)平臺和眾包平臺。一體化平臺是整合中央和地方政務(wù)資源，跨部門、跨層級提供一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的具體辦事服務(wù)平臺。本次疫情防控中“國家政務(wù)服務(wù)平臺”就推出了“新型肺炎疫情防控專題”，接入40余個(gè)國務(wù)院部門、32個(gè)地方政府，提供全面便捷的治理服務(wù)。同行平臺是由兩個(gè)或多個(gè)政府部門建立的專業(yè)垂直業(yè)務(wù)平臺，例如多地區(qū)搭建的聯(lián)防聯(lián)控?cái)?shù)字平臺、國家移民管理局與海關(guān)、衛(wèi)生部門的信息共享平臺等。生態(tài)系統(tǒng)平臺是協(xié)調(diào)多元服務(wù)提供者，發(fā)揮政府內(nèi)外力量以參與處理復(fù)雜政策問題的業(yè)務(wù)平臺，例如收錄2656家物資企業(yè)、利用信息技術(shù)手段整合各方資源的疫情防控國家重點(diǎn)醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺以及由北京市市監(jiān)局聯(lián)合5家全國知名電商平臺企業(yè)建立的涉疫跨平臺聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制等。眾包平臺則是由政府充當(dāng)協(xié)調(diào)者，借助互聯(lián)網(wǎng)征集人才和舉措的開放平臺，例如騰訊110小程序上線的“新型冠狀病毒肺炎”相關(guān)違規(guī)行為舉報(bào)入口提供了民眾參與治理的渠道。

新冠肺炎疫情期間治理新變化的出現(xiàn)絕非偶然，而是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及數(shù)字技術(shù)革新等時(shí)代變化的結(jié)果，為構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的“新型舉國體制”提供了發(fā)展方向。

首先，“新型舉國體制”要求促進(jìn)多元主體協(xié)同治理，這是指導(dǎo)治理轉(zhuǎn)型的根本理念。我們認(rèn)為，傳統(tǒng)舉國體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，主要依靠政府配置資源。而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會領(lǐng)域的諸多變革，市場在資源配置中越來越起到?jīng)Q定性作用，面對復(fù)雜的治理事項(xiàng)，僅依靠政府配置資源容易因脫離市場、活力不足而產(chǎn)生投入高、效率低、效益差的后果，如科技研發(fā)的基本激勵(lì)機(jī)制問題、傳統(tǒng)建設(shè)指揮部管理成本過高及責(zé)任不明確的問題以及應(yīng)急管理中行政系統(tǒng)難以獨(dú)自解決大規(guī)模生產(chǎn)和大范圍配送的問題等。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)改革和對外開放推動了社會利益結(jié)構(gòu)多元化，不同利益群體的訴求有相容有沖突，而單純的政府調(diào)控手段難以有效協(xié)調(diào)各類訴求，特別是組織和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)，例如新冠肺炎疫情防控中流動人口的保障問題等。因此，“新型舉國體制”必然要求團(tuán)結(jié)更多主體參與治理，形成更為強(qiáng)大的治理合力，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)市場化和社會利益結(jié)構(gòu)多元化。中國共產(chǎn)黨要健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，通過加強(qiáng)立法和執(zhí)法引導(dǎo)多元主體的行為取向，促進(jìn)不同主體的行為整合，進(jìn)一步發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極為多元主體互動確立規(guī)則、提供平臺，發(fā)揮好市場的資源配置作用，構(gòu)建起社會的強(qiáng)大支持網(wǎng)絡(luò)，注重在市場失靈、志愿不足領(lǐng)域查漏補(bǔ)缺，不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的獨(dú)特治理體系”。

其次，“新型舉國體制”要求暢通信息互動開放渠道，這是適應(yīng)信息社會的重要前提。舉國體制和其他治理一樣，在某種程度上可理解為信息的產(chǎn)生、傳遞和加工過程，需要將各項(xiàng)資源活動轉(zhuǎn)換成信息流，推動其暢通地在協(xié)作主體間多向傳播和共享，以快速決策適應(yīng)環(huán)境變化，最大限度利用資源，獲取更大的治理效益。隨著信息化時(shí)代的到來尤其是互聯(lián)網(wǎng)普及率的提高，多元渠道每時(shí)每刻都在產(chǎn)生超大規(guī)模信息量，不僅加劇了治理事項(xiàng)本身的復(fù)雜性，也給舉國體制帶來新的挑戰(zhàn)。一方面，政府內(nèi)部存在“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，部分地方和部門的信息化建設(shè)各自為政，缺乏互通；另一方面，政府信息數(shù)據(jù)對外開放和多元合作力度有待加強(qiáng)。因此，進(jìn)一步打破政府的封閉式結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縱向和橫向聯(lián)系上的互動性和開放性，優(yōu)化公共信息服務(wù)尤為關(guān)鍵。政府既要暢通內(nèi)部信息傳遞渠道，促進(jìn)跨層級、跨部門、跨地區(qū)的信息決策和執(zhí)行，又要開放對外信息溝通渠道，加強(qiáng)與市場和社會主體之間的橫向信息交流，促進(jìn)全社會的廣泛協(xié)作。尤其要利用數(shù)字技術(shù)即時(shí)性、網(wǎng)絡(luò)化傳播的特征，拓展政府信息渠道來源，建立動態(tài)數(shù)字協(xié)調(diào)體系，利用高效運(yùn)動的信息流促進(jìn)社會資源配置打破時(shí)間和空間的限制，更好地提高治理效率，滿足人民需求。

最后，“新型舉國體制”要求構(gòu)建更為扁平的治理結(jié)構(gòu)，這是深化流程再造的關(guān)鍵步驟。我們認(rèn)為舉國體制的議事協(xié)調(diào)機(jī)制是政府科層制用以克服碎片化問題的重要途徑，雖然其強(qiáng)調(diào)各種相關(guān)力量的橫向協(xié)同，在組織架構(gòu)和整體運(yùn)行上體現(xiàn)出彈性化特征，但其核心動力仍是來自上級權(quán)力的要求和運(yùn)作，具有自上而下的命令執(zhí)行和監(jiān)督控制的性質(zhì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化時(shí)代，這一特征與政府全面的資源掌控力和嚴(yán)密的事先計(jì)劃相輔相成，并未拖累整體治理效益。而在市場經(jīng)濟(jì)和信息化時(shí)代，政府不僅要擴(kuò)大主體協(xié)同的范圍，還要追求與信息瞬息萬變、風(fēng)險(xiǎn)因子增加相匹配的快速敏捷的協(xié)同質(zhì)量，自上而下的政策執(zhí)行和推廣容易忽視地方政府、基層人員的信息和智慧，也缺乏足夠的方案糾錯(cuò)機(jī)制以適應(yīng)治理新變化，進(jìn)而會影響治理決策的整體效益。因此以往層級式的治理架構(gòu)和數(shù)量龐大的職能部門需要隨之改變，自上而下的政府科層制組織需要進(jìn)一步向自下而上、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的組織轉(zhuǎn)變，形成上下互動、信息共享、合作多元的協(xié)同模式。具體而言，政府在啟動舉國體制時(shí)應(yīng)根據(jù)議事協(xié)調(diào)的需求設(shè)立不同層級的機(jī)構(gòu)，盡量減少中間管理層級，擴(kuò)大高層次管理幅度，同時(shí)重視健全治理過程中自上而下推行政策的糾錯(cuò)機(jī)制，與差異化地方條件相結(jié)合，給予地方一定的管理自主權(quán)，在統(tǒng)一指揮下也能做到因地制宜、精準(zhǔn)施策。此外，政府應(yīng)積極打破政府部門之間、政府與外部環(huán)境之間的組織界限，利用信息技術(shù)優(yōu)化政府管理一體化平臺，構(gòu)建新型網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)，通過整合各類組織和職能，簡化治理程序和流程，構(gòu)建科學(xué)合理的扁平化組織，加強(qiáng)一體化、彈性化治理。

新中國成立70多年來，黨和國家憑借強(qiáng)大的動員能力、組織能力和整合能力，運(yùn)用舉國體制促成了諸多中國奇跡的出現(xiàn)，彰顯了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的顯著優(yōu)勢。我們認(rèn)為，舉國體制取得成功的更深層次要義在于黨和國家針對特定治理目標(biāo)和任務(wù)，審慎科學(xué)決策后打破以職能分工為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政業(yè)務(wù)流程，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極協(xié)調(diào)政府、市場和社會力量，進(jìn)而擴(kuò)大協(xié)作規(guī)模，促進(jìn)協(xié)同勞動，占有新的社會勞動生產(chǎn)力。

伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會領(lǐng)域的眾多變革以及數(shù)字技術(shù)的革新，傳統(tǒng)舉國體制的組織過程遭到了挑戰(zhàn)，尤其是面臨由行政配置資源為主到融入市場機(jī)制的迫切轉(zhuǎn)變。如何吸收政府以外的主體活力，優(yōu)化整合協(xié)同治理體系以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的變化，是新型舉國體制要探索和解決的問題。可以看到，無論是嫦娥四號任務(wù)的完成，還是抗擊新冠肺炎疫情的偉大行動，都是探索建立“新型舉國體制”的生動實(shí)踐。尤其在新冠肺炎疫情期間，涌現(xiàn)了更多元主體的協(xié)同治理、更富流動性的信息傳遞以及更加新型的治理組織，這些都為我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來了更多的可能性。

應(yīng)充分認(rèn)識到，“新型舉國體制”的要義在于，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及數(shù)字技術(shù)革新等時(shí)代變化，吸收數(shù)字技術(shù)重塑舉國體制的組織過程，促進(jìn)主體協(xié)同多元化、信息數(shù)據(jù)流動化和組織結(jié)構(gòu)扁平化。在建立暢通開放的信息機(jī)制基礎(chǔ)之上，聯(lián)合多元主體，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，健全舉國體制的決策機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制，使頂層決策者及時(shí)準(zhǔn)確地把握國情、了解民意，降低糾偏、糾錯(cuò)的成本，將我國的制度優(yōu)勢和市場機(jī)制進(jìn)一步有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)、協(xié)同高效開放的新型舉國體制。

（作者：謝富勝，中國人民大學(xué)全國中國特色社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心副主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長，教授；潘憶眉，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。來源：昆侖策網(wǎng)【授權(quán)】，轉(zhuǎn)編自“人大政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論壇”，原刊于《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2020年第5期）

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