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原打算出一本書，書名叫《國企改革再評論》。把十年間公開發表的國企改革評論文章集合呈現，再以現在的觀點與視角，對舊文所涉題材逐一進行二次評論。也許是因為批評味太濃，沒有出版社愿意接單。在此連載，給聽得見、聽得進批評意見的人，留下值得深思的話題。

原文：

“怎樣正確、準確、有序、協調推進國企改革”系列評論文章

（《南方日報》2014年4月9、10、15、16日）

“要正確推進改革，堅持改革是社會主義制度自我完善和發展。”“深化國企改革是大文章，國有企業不但不能削弱，而且還要加強。”——摘自習近平總書記系列重要講話

怎樣正確推進國企改革？

——深刻領會黨中央全面深化國企改革精神之一 

黨的十八屆三中全會之后，從中央到地方，全面深化國企改革呈現如火如荼的態勢。我們既要看到舉國上下的改革熱情，予以鼓和呼；也要理解其中的急迫之情，提防忙中走偏差。

習近平總書記在去年底視察山東時，緊跟著又在中央經濟工作會議上一再強調，要正確、準確、有序、協調地推進改革。

什么是正確的國企改革方向？

習近平總書記在三中全會上做《決定》起草說明時，刻意強調了對鄧小平同志1992年南方談話的理解：“不堅持社會主義，不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條。”鄧小平同志這一段關于“舉什么旗、走什么路”的高度概括，可以作為我們檢視一切改革舉措正確與否的標準。其中，堅持社會主義是原則，改革開放和發展經濟是路徑，改善人民生活是目的。發展經濟具有一定的目的性，但是相對于改善人民生活這一目的而言，它只能是路徑。

以這樣的原則和目的為基準，就不難發現什么是正確的國企改革方向，什么是原則性偏差，乃至“顛覆性錯誤”。

什么是正確的國企改革原則？

習近平總書記說：“黨的十八大精神，說一千道一萬，歸結為一點，就是堅持和發展中國特色社會主義。中國特色社會主義是社會主義而不是其他什么主義，科學社會主義基本原則不能丟，丟了就不是社會主義。”關于堅持社會主義原則，黨中央已經反反復復強調很多次了，可總還是有一些同志重視不夠、領會不深，表現在國企改革問題上喪失原則、迷失方向。

比如：在對待堅持“兩個毫不動搖”問題上，對發展公有制經濟信心不足，不認同國有企業可以和市場經濟相結合，因而表現出對發展非公有制經濟單方面的“毫不動搖”，明里暗里主張“國退民進”；在對待國有企業的作用問題上，忽略了社會主義與資本主義的本質差別，總是拿歐美個別發達資本主義國家的數據來作比較，不僅要求“不斷地”降低國有經濟在國民經濟中的比重，還要“嚴格地”控制國有企業經營領域和范圍；在關于國有企業改革內容問題上，不是從“堅持改革是社會主義制度自我完善和發展”這一總綱出發，不按照“堅持和發展黨的十五大以來有關論述”的要求，不是將工作重點和精力放在“完善國有資產管理體制”和“完善現代企業制度”這兩個完善上，而是不斷地懷疑、批評乃至否定現有的國企改革與國資監管大格局，在思想上和行動上傾向于另起爐灶、推到重來。

什么是正確的國企改革目的？

十八屆三中全會《決定》再次明確：“國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。”社會主義國家的國有企業，除了滿足于不同社會制度下國有企業一般意義上的“彌補市場失靈”和“提供公共服務”作用以外，最大的差別在于其“全民所有”的資本屬性，通過相當占比的資本，確保相當占比的價值剩余歸全民所有，抑制兩極分化，實現共同富裕。遺憾的是，這一終極目的總是被忽略。

比如：為了完成發展混合所有制經濟的“任務”，只考慮國有資本引入私人資本的單向時間表，卻沒有給出國有資本進入私人資本的雙向進度表。假以時日，一窩蜂之后，必然使得國有資本的“量”不足以支撐實現共同富裕之“質”；為了表現發展混合所有制經濟的“誠意”，在并非擴張資本的前提下，將一些優質國有資本甚至國家壟斷經營項目售賣給私人資本，這等同于將全民所有的賬面贏利向少數人輸送；為了片面地體現國有資本的“公共性”，將出售國有企業產權所得資金，投向本應由公共財政負擔的基礎設施建設，甚至用于填補政府地方債，將資本變成資金，將提供共同富裕可能的“活錢”，變成不再產生價值剩余的“死錢”。

堅持社會主義原則與改善人民生活目的，兩者緊密關聯且高度統一，既高屋建瓴，又具體而現實。偏離了這個原則和目的，就不能保證路徑的正確方向，就很容易變成為改革而改革，為開放而開放，為發展經濟而發展經濟。

 

“要準確推進改革，認真執行中央要求，不要事情還沒弄明白就盲目推進。”“發展混合所有制經濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。”——摘自習近平總書記系列重要講話

怎樣準確推進國企改革？

——深刻領會黨中央全面深化國企改革精神之二

十八屆三中全會《決定》是一個全面深化改革的總綱領，關于國企改革的具體內容，只有不到九百字的原則性表述。如果不能深刻領會并準確把握其精神實質，僅從字面上各自理解，甚至被別有用心的理論所誤導，難免不會發生“一旦出現就無法挽回、無法彌補”的“顛覆性錯誤”。

必須準確、準確、再準確把握中央精神

研讀這僅有的不足九百字內容，結合整個《決定》指導思想，對照十八大精神，以及十五大以來的有關論述，不難得出一個邏輯清晰、一脈相承的國企改革路線圖——所有的改革舉措，都是圍繞完善國有資產管理體制和完善現代企業制度而展開，以不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。

具體到改革的細則，必須使之能夠促進真正意義上的政企分開、政資分開，能夠促進國有資產擁有更健全的決策、執行、監督體系，能夠促進市場在國有經濟資源配置中發揮決定性作用，能夠促進微觀國有企業建立有效制衡、協調運轉的公司治理機制，能夠促進各種所有制資本相互融合、共同發展的良好局面，能夠促進形成讓人民群眾參與監管并共享國企改革成果的制度安排。

以上這些改革細則要求，相互作用與促進，互為條件和因果，形成一個有機的國企改革工程系統。任何一項細則設計偏差，都有可能導致整體改革的“脫軌”。

關于積極發展混合所有制經濟

混合所有制經濟是實現基本經濟制度的一種重要形式，但絕對不是唯一的形式。因此，不能以是否混合與混合多少來衡量改革的態度與程度，必須實事求是，見機行事；混合所有制經濟表現為各種資本交叉持股、相互融合，是為了取長補短、相互促進、共同發展。因此，不能是國有資本單方面開放，必須雙方都“有進有退”，各取所需；發展混合所有制經濟的目的之一是放大國有資本功能，帶動非公有資本共同發展，實現“兩個毫不動搖”。因此，在整體結構上不能完全沒有底限，不能為了激發非公有制經濟活力和創造力，而削弱國有經濟的控制力和影響力；發展混合所有制經濟固然有可能帶來諸如放大功能、保值增值、提高競爭力的效果，但也絕非“一混就靈”，理論上和實踐上都存在導致兩敗俱傷的結局。因此，關鍵還是要共同努力，建立完善的現代企業制度，從整體上改善我國的公司治理環境和水平；員工持股并不是改善經營績效的唯一有效途徑。如果在強約束缺失的情況下一味地使用持股激勵，極有可能因人性的貪婪而導致企業管理上的“滯脹”，而且還會帶來新的社會不滿與不穩定因素。

關于以管資本為主加強國有資產監管

“管資本”的真實含義，是依據《公司法》和公司章程，通過公司股東會、董事會、監事會等議事、決策和監督程序，規范行使和依法保障國有資本出資人的權利，這些權利當然包括“管人、管事、管資產”。因此，深化國企改革并不是要國資委當甩手掌柜，而是要當好掌柜，使管理更科學、更嚴謹、更到位；國資委是法律授權的國有資產出資人代表，是直屬特設機構，不是政府組成部門。它是國有企業參與公平市場競爭“運動員”的“領隊”加“教練”，絕不是什么“裁判員”，它不具有偏袒國有企業的公權力。所謂政企分開、政資分開中的“政”，是指具有公共管理職能的政府組成部門，以及其通過行政手段直接干涉國企獨立市場化運營的行為，而非國資委履行出資人職責的正當、正規、正常行為；所謂去行政化，是指國資委運用市場的手段而不是行政的手段，以出資人的身份而不是上級機關的身份，以發揮企業獨立自主性的途徑而不是大包大攬集權于自身的途徑，實現有效監管、管而不僵；無論是通過國有資本投資運營公司的三層次監管，還是現有的二層次監管，乃至類似中信集團整體注入香港上市公司中信泰富的直接持有上市公司股權，國資委都是國有資本保值增值的第一責任人，對這一點不應該有任何的懷疑和動搖。

 

“要有序推進改革，避免在時機尚不成熟、條件尚不具備的情況下一哄而上。”“要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。”——摘自習近平總書記系列重要講話

怎樣有序推進國企改革？

——深刻領會黨中央全面深化國企改革精神之三 

關于有序推進改革，習近平總書記有更細致的表述：“該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。”

國企改革是現在進行時，很多理論探索與改革實踐都正處于動態行進之中，一下子很難區分哪些是現成的規律，哪些是有待驗證的試點，哪些還需要“喊破嗓子”進行理論創新，哪些可以“甩開膀子”放手大干。但是，只要把握住正確的改革方向，正確領會黨中央的改革精神，再結合手頭的工作和長期的思考，就可以梳理出一份改革工作清單來。

哪些是該中央統一部署的？

國資委的直屬特設機構身份和監管架構，不能因增加了監管層次而有所削弱。尤其是在地市層級，不得擅自改變國資委直屬特設機構性質或與政府部門合并；關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國有企業，不得擅自搞股權多元化。已經是混合所有制的，不得擅自降低國有資本股權比例；涉及政府定價范圍的重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷國有企業，不得擅自改變國有獨資或國有控股格局；按照國家統計標準確定的大型國有及國有控股企業，不得擅自借“允許混合所有制經濟實行企業員工持股”之名，直接或變相向管理層轉讓股權。

哪些是該盡早推進的？

推進實施經營性國有資產集中統一監管，實現完全徹底的政企分開、政資分開；推進國有企業公司制股份制改造、改組，所有國有企業必須建立起規范化的公司治理結構；加快國有企業歷史存留社會負擔的剝離，徹底解決企業辦社會的不合理現象；合理組建或改組原有企業集團，授權其開展國有資本運營和投資業務；加快國有資產合理流動和重組，調整國有經濟布局，淘汰落后產能，培育大型國有企業集團和跨國公司；實行不同性質、功能和競爭度的國有企業分類監管，有條件的要實行一企一策，調高監管針對性和有效性；推進職業經理人制度和勞動用工制度市場化管理，真正實現管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減。

哪些是該試點的？

所謂企業員工持股，是全員持股，還是僅限于管理層與核心科技骨干持股？是僅限于混合所有制經濟，還是其他形式的國有企業也可以？如果僅限于混合所有制經濟，混合的比例達到多少才允許？是企業員工出資購買，還是實行股權分配？如果國資委允許，而非公有資本股東不同意該怎么辦？上述問題在沒有得到成熟經驗之前，切不可盲目推開。

哪些是該深入研究后再推進的？

針對國有企業的績效考核和薪酬激勵，是否可引入獨立第三方評價？國有企業的獨立董事或外派監事，是否可引入由群眾組織或人大、政協推選的代表？帶有一定壟斷性質的大型國有企業，是否一定要將其拆分才能實現效率提升和有效監管？公共服務領域涉及價格敏感的國有企業，是否一定要實行完全市場化運營？

哪些是該得到法律授權的？

國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。依據“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作”和“地方政府對本級人民代表大會負責并報告工作”的憲法規定，根據十八屆三中全會《決定》關于“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”的要求，應增加人大對大型國有及國有控股企業轉讓重大財產、國有企業管理層薪酬指導標準等與民眾切身利益密切相關事項的審批（國有資本經營預算已列入人大審批范圍）。

 

“要協調推進改革，注重改革的關聯性和耦合性，把握全局，力爭最大綜合效益。”“如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣。”——摘自習近平總書記系列重要講話

怎樣協調推進國企改革？

——深刻領會黨中央全面深化國企改革精神之四 

十八屆三中全會后啟動的國企改革，最大的特點以及最大的優勢在于，它將不僅僅是國企領域的改革，而是與經濟、政治、文化、社會等領域協調并進的全面深化改革。因此，我們必須站在更宏觀、更全面的高度和角度，既要從外部看國企存在的內部問題，也要從內部看制約國企改革與發展的外部因素，找到解決問題的鑰匙。

通過梳理30多年來，尤其是1999年十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》以來的國企改革歷程，總結經驗教訓，查找問題根源，結合當前形勢，勇于開拓創新，歸納出以下幾個方面需要協調推進。

黨的領導與現代企業制度融合問題

在以管資本為主加強國有資產監管，積極發展混合所有制經濟的新形勢下，必須加緊研究黨對企業的領導將會發生哪些管理結構上的變化。其中主要包括三個變量。一是國有企業董事會將成為決策核心。企業董事會中的非國有股東或獨立董事，將會越來越強硬地依據《公司法》和公司章程主張權利，黨的組織如何在《公司法》和公司章程的約束下發揮企業重大決策領導核心的作用？二是國有企業管理層將職業經理人化。黨管干部、黨管人才原則將會越來越明顯地與企業董事會意向相左，黨的組織如何在《公司法》和企業章程的約束下發揮選人用人的主導作用？三是國有企業員工將完全市場化選聘。員工的維權意識以及自利傾向，將會越來越激烈地與企業利益發生沖突，黨的組織如何在《公司法》和企業章程的約束下，保持對工會組織的絕對領導，并有效協調企業與員工的利益？

人大立法與行使全民所有監督權問題

國有資產國家所有即全民所有。真正具有出資人主體意識的，并不是虛擬的國家組織，而是具體的每一位公民。要真正化解國有企業的“委托——代理”矛盾，必須喚醒公民的出資人權益意識，并在制度設計上予以體現和保障。

人民代表大會是破解國企改革世紀難題的重要推動力量。人大應傾聽民意、代表民意，主動作為，有所作為。人大的作為主要體現在兩個方面：一是行使立法權，就完善國有資產管理體制發揮立法作用。目前僅有湖北、山東等極少數省由人大通過了地方性的企業國有資產監督管理條例，并將前文所述的經營性國有資產集中統一監管問題予以法律確認。還有前文所述的關于對大型國有及國有控股企業轉讓重大財產、國有企業管理層薪酬指導標準等問題的立法與審批，都應該予以統籌考慮；二是行使監督權，監督政府以及代表政府履行出資人職責的機構履行職責。當今的行政體制設計確實存在“部門利益法制化”的現象，這在國資監管領域表現比較突出，這就更加需要人大發揮最高權力機關的監督作用。針對政府國有資產監管機構和具體的國有企業、國有資本、上繳收益，監督什么？怎樣監督？人大的這一作為，將直接改變現有的國資監管困局。

司法保障與維護市場經濟秩序問題

發展混合所有制經濟，保護國有產權和私有產權不受侵犯，抑制商業腐敗，維護公平競爭，所有這些都直接依賴于司法的公平性和有效性。但凡市場經濟成熟的經濟體，都與其法制建設密切相關。有力的司法保障，不僅對發展非公有制經濟有重大意義，也為促進全面深化國企改革提供良好的外部環境。

司法部門應與人大立法機關、政府有關部門緊密配合，圍繞十八屆三中全會《決定》精神，積極主動地審查、清理、修訂、增訂、解釋與市場經濟建設相關的法律法規，建立更加有效的司法保障體系，營造更加完善的市場經濟環境。

除此之外，還有財政部門統籌國有企業上繳收益的分配方式問題，人社部門統籌包括國有企業在內的收入分配制度改革問題，國土部門統籌國有企業“三舊”改造項目的政策問題，等等，皆需要各方面各部門主動作為，齊頭并進，才有可能形成合力與推動力，使國企改革有序、協調、穩健地展開。

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