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劉守英：中國農村土地集體所有制結構與變遷

點擊：作者：劉守英來源：昆侖策網【授權】發布時間:2020-10-11 09:03:16

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【摘要】經過20世紀70年代末80年代初的包產到戶改革以后，支配中國農村產權制度變遷的力量已發生了重大變化。傳統體制下中央政府對土地所有制構造的控制與利益格局的支配，讓位于社區結構的影響。在制度安排演進中社區的力量增強以后，土地制度的演進就取決于這些結構因素的變化對包產到戶所形成的新集體土地權利結構的影響。

一、所研究區域的基本特征

為了研究包產到戶以后中國農村土地制度的變化動態及其影響因素，我們選取了有一定代表性的8個樣本研究區域作為研究對象。它們是：浙江省的鄞縣（10個村）、樂清市（10個村）與紹興縣（10個村）；河南省的衛輝市（10個村）；江西省的安福縣（6個村）和南城縣（10個村）；以及吉林省的公主嶺市（13個村）和德惠縣（13個村）。樣本區域的選擇主要考慮了這些縣（市）在經濟結構、農民收入、生活水平、作物類型、地理位置及土地資源稟賦等方面的差異性。這些樣本研究區域的基本特征見表7-1和表7-2。其中表7-1列出了各樣本研究區域在實行包產到戶時的經濟和資源稟賦狀況，表7-2列出了它們在調查年度（1993年）的情況。

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浙江省的30個村子位于我國東部，是傳統的糧食高產而土地資源卻極其稀缺的地區，它們同時又是改革以后結構變革最為顯著的地區。在推行包產到戶之初，這3個縣（市）的糧食畝產就超過600公斤。當時在鄞縣和紹興縣就已積累起一定數量的集體資產，1981年，這兩縣的村均固定資產已分別達近3萬元和1.7萬元，人均收入也大大高于全國平均水平，分別為532元和396元。改革十幾年來，浙江省的這些村子盡管仍然維持著糧食的高產，到1993年時，糧食畝產分別為733公斤、682.8公斤和897.7公斤，但是它們的人口同土地資源之間的緊張狀況更加突出。1993年，鄞縣、樂清市和紹興縣的人均耕地分別僅為0.89畝、0.44畝和0.66畝，人均耕地分別比1981年時減少了0.29畝、0.17畝和0.16畝。耕地資源的稀缺使這幾個區域不得不加快結構變革的速度，并使非農收入成為農民收入的主要來源。到1993年，這3個縣（市）農民的非農收入份額分別達到59%、64%和78%。非農產業的發展使農民收入水平大幅度提高，到1993年時，這3個縣（市）農民人均純收入分別高達1687元、1184元和2340元，是1981年的3.17倍、5.75倍和5.91倍。

與浙江省的30個村子形成鮮明對照，選自東北吉林省的公主嶺市和德惠縣的26個村子的農民可以說從過去到現在都是以其相對寬松的土地資源作為其立身之本的。這兩個縣（市）在剛開始包產到戶時的人均耕地就分別高達4.85畝和4.13畝，到1993年時，盡管人均耕地有所減少，但也仍高達4.47畝和3.81畝。由于有豐裕的土地資源作后盾，它們在集體化時期的日子就比其他地區好過，1981年時它們的農民人均純收入也分別高達408元和471元。但是，改革以后，土地資源的優勢變成了一個負擔。一方面對社區農民來說，由于人地資源相對寬松，他們在結構變革方面的動力就不像土地資源稀缺的地區那樣迫切，因此，到1993年時，他們的農業收入分別仍占農戶收入的89%和84%；另一方面，作為產糧大縣，農民向國家上交糧食的義務更大，以1993年為例，這兩個地方畝均定購占糧食畝產的比例分別高達38%和34%。

而選自江西省安福縣、南城縣和河南省衛輝市的26個村子的基本特征則介于以上兩類地區之間。江西省安福縣、南城縣的作物類型與浙江省相近，是典型的雙季稻種植區，好在它們的土地資源要比浙江省的幾個縣相對豐裕一些，1993年，兩縣的人均耕地分別為2.25畝和1.66畝。但它們從改革至今仍然保持著典型傳統農區的特征：農業收益仍是農民收益的主要來源。到1993年，兩縣非農收入份額分別為17%和9%。結構變革的緩慢影響了農民收入的提高，到1993年時，農民人均純收入分別為866元和973元。但它們卻背著糧產區的沉重包袱。畝均定購占糧食畝產的比例分別高達27.5%和38%。與這兩個縣相比，河南省衛輝市的日子要相對好過一些。農民非農收入份額為22%，畝均定購也較低，為81.8公斤。

由此可見，這幾個研究區域在結構特征、資源狀況和制度制約上的差異性為我們研究改革以來中國土地制度的演進及其影響因素提供了方便。

二、土地集體所有包產到戶制度的性質

從土地制度改革到集體化的歷次制度改造，我國村社與外部的關系及村社內部的財產和合約關系都發生了根本改變。一方面，由于在制度改造上的強有力推動，國家的利益已深深扎根在村社的土地上，村社與國家的關系已不簡單是一個只要履行繳納稅收等義務后就相安無事的社區共同體了。經過集體化改造以后的村莊領導，盡管不占有國家編制，卻承擔著中國政權結構中最基層的自上而下的聯系，并在很大程度上充當著國家和政府利益的實施者。另一方面，經由國家行動所建立起來的集體化所有制結構也大大不同于在經濟理論中所討論的“共有制”的含義。按照后者的含義，作為一個“社區”，它在內部應該是每個社區的成員享有對社區資源使用的排他權。在經歷過多次制度改造并在傳統集體制度下生活了十幾年以后，中國農民也已不再是那種農民學意義上的靠擁有（或租賃）小塊土地為生的“生計性”小農了。經由集體化的改造，所有的農民都變成了享有集體成果在完成上交以后的剩余分配權的集體成員。在這一制度安排下，每個集體的成員都享有作為其成員的基本生存權（口糧人人有份）和依其性別、年齡和農活性質分享收益的權利（工分制）。

因此，對于這些在集體制下生活的“公社社員”來講，當他們在20世紀70年代末80年代初企圖通過改變集體農作的制度安排來改變自己的生活境況時，他們首先要面對的是在變更制度時國家和集體的利益如何得到保護的問題，其次就是如何在一個集體內部進行權利和義務的公平再分配。

國家利益的保障是新制度安排合法化的前提。在推行包產到戶時，集體繼續保留了土地所有權主體的地位，這個主體盡管與原來生產隊時期相比沒有那么大的權力了，但它仍然享有土地所有權的法律權利，并對全村土地的分地、調地、土地用途的轉換及土地負擔的調整享有決定權。另外，在土地分配中也保證了國家利益的實現，具體實施辦法是根據各戶分得土地量的大小和土地的性質來分攤原來由集體承擔的糧食征購任務。它們所不同的是，根據各自的資源稟賦狀況和經濟發展情況采取略為不同的任務分配方式。從樣本村莊的具體實施來看，當我們問及在包產到戶時如何分攤糧食任務時，浙江省和吉林省的大多數村子選擇了只按責任田來均攤糧食定購任務的方式，占比分別為56.7%和92.3%；而在河南省和江西省的大多數村子（分別為60%和90.9%）選擇按所有的土地來均攤糧食定購任務的方式。區域之間對國家任務的分攤方式的差異可能反映了村莊對其資源稟賦和農民對土地的依賴程度的差異所作的理性調整。

與對國家利益的保障相比，村莊對集體利益的保障與實現方式則表現出更大的靈活性。一方面，在農村組織與產權安排的構造上，繼續保留了村作為農村基層政權的一級載體，同時賦予它行使對土地的所有權功能，這就為村民委員會向農民征收費用提供了合法性。另一方面，盡管包產到戶要求農民必須“交夠國家的，留足集體的”，但“集體”應該留多少，留了干什么，從一開始就不是很清楚，而且保障集體利益的手段也不像對國家利益的保障那樣具有很強的強制性。因此，在保障集體利益的方式上，村莊之間在推行包產到戶時就顯示了很大的差異。其中，在社隊企業已有一定規模的浙江省，只有36.7%的村子從土地上獲得集體公共資金，而多半用以支付公共開支的收益則來自土地以外的其他途徑（36.7%來自村辦企業，還有26.6%來自其他途徑）；在吉林省，有60%的村莊依賴于土地以外的其他途徑。只有河南省和江西省的絕大部分村莊仍然依靠從土地上獲得收益來支付公共開支（見表7-3）。由此可見，農民在包產到戶初期為保障集體利益所持的靈活性，可能是為減少改革阻力所采取的一種權宜之計，但它也預示著改革以后中國農村基層財政關系的深刻變化。這種變化從改革一開始在村莊一級就朝向兩個極端，一個極端可能是部分村里的領導已將精力轉向非農領域，其結果是使社區資源配置的結構效率提高，也使土地的負擔水平降低；與之相對的另一個極端可能是部分村里的領導無力開辟其他財源，為了支付維持一級組織所需的基本費用，村莊不得不向農民征收費用。但在將土地的使用權和收益權下放給農戶以后，一旦村委會向農民的收取與農民所需的公共產品的供給不一致，就會帶來村級基層組織與農民利益關系的緊張。

從村莊一級來看，與國家、集體以及農戶之間在土地利益上的再調整相比，在村莊內部農戶之間如何再分配土地權利就是一個更為關鍵而又困難的事情了。問題的關鍵是：在村莊內部如何確定誰對集體的土地有多大的權利。確定這一問題的難度來自如何確定和對待每個成員原來在集體體制下的權利量，同時還要對社區現有資源稟賦和人地關系的可能變化作出通盤的考慮。集體產權在生產隊內部表現為：每個屬于生產隊的一員都享有成員權（生產隊中的每個成員不論男女老幼及是否參加集體勞動，都可以分得一份口糧）；以及每個集體中的勞動力都按其年齡、性別及農活類型享有對生產成果的收益權。由原來的以生產隊為生產與收入分配單位的集體產權安排向以農戶為單位的集體產權安排的變遷，則是要將原來生產隊下每個成員作為集體中一分子的權利顯化（或者說具體化）到以農戶為單位的每個人。從理論上來講，作為一種集體所有制的演進，在土地權利在村莊農戶之間的再分配中，一種可能的方式是，將村莊集體的土地分成兩種類型：一種是口糧田，讓每個在村莊中對土地享有成員權的人都分得一份均等的土地；一種是責任田，這部分田由村子里的每個進入勞動力年齡的人享有。但在具體實施時，各個村子原有的利益分配不同，以及其資源稟賦和結構條件不同，會影響它們在分割土地權利時的交易費用。因此，在對每個成員進行土地的權利量的再分配中，或者說在協議每個人對土地有多大的權利的具體安排上，村莊之間可能會有所不同。為了分析村莊農戶在成員權的權利量的決定上的選擇機理，我們下面將從成員土地權利量的決定以及集體土地的分割方式兩方面來展示。

關于成員土地權利量的決定，存在三種可能的安排：

（1）土地按全村所有人口均分。

（2）口糧田按人口均分，責任田按勞動力均分。

（3）所有土地都按勞動力均分。

不難得出，在農戶層次上，土地權利的再分配在以上三種安排下都具有人們已廣泛評論過的平均主義色彩。但事實上，在以上三種權利安排下，村莊成員之間對土地的權利量是不一樣的。第一種可以說是每個村莊里的成員對土地有絕對均等的一份權利；而在第二種和第三種安排下，就不是這樣的了。第二種安排是每個成員只對口糧田有絕對均等的權利，而對責任田則是每個達到勞動力年齡的人才有一份均等的權利。第三種安排則是只有在達到勞動力年齡后，作為村莊里的一員才有對土地的權利。由此可見，以上三種安排的均分程度的順序依次為：第一種最平均，其次為第二種，再次為第三種。表7-4展示了我們的調查結果。

至于不同質量的土地的分配方式，在社區集體里也存在四種不同的可選方式：

（1）對不同質量的土地分別進行均分。通常的做法是，將社區的土地先按不同的質量（好、中、差）及離村的遠近進行再分，然后每個農戶按他們在集體中應該享有的成員權來分得這些土地。

（2）只對中等質量的土地進行均分，好地和壞地在農戶間進行抓鬮。

（3）將所有的土地先全部折成標準面積，然后在村子的農戶間進行隨機分配。

（4）所有的土地按其質量折價后隨機分給農戶，但與（3）不同的是，分得好地的農戶要支付一個好地與壞地的價差給分得壞地的農戶，分得壞地的農戶相應獲得一個補差。

從農民得地的概率來看，以上幾種安排的平均主義程度順序依次為：（1）>（2）>（3）>（4）。不過采取這幾種方式的成本卻正好相反。與成員權的決定相類似，江西省和河南省的大多數村莊（91%和70%）選擇絕對的土地均分方式；在浙江省，60%的村莊選擇絕對土地均分方式，40%的村子選擇欠均分的土地分配方式。不像成員權的決定情形，吉林省的大多數村莊也選擇了絕對的土地再分配方式，這可能是由于該省的土地質量比較均勻的緣故。

通過對村莊一級包產到戶實施過程的分析，我們發現，20世紀70年代末80年代初發生于中國農村的包產到戶，其意義和深遠的影響已遠遠超出了農民基于生存動機而進行的“均分田地”，它實質上是中國農民在經過20多年的集體化以后，在村社內部實行的一場重構土地資源產權合約的革命。改革所形成的集體所有的土地制度安排結構可概括為以下幾點：

第一，通過農戶對生產隊組織的替代，重建了農戶作為農業生產與收益分配等經濟決策的基本單位的地位。

第二，農戶通過“交夠國家的，留足集體的”利益承諾交換農戶對土地的使用權和收益的剩余權，既保障了原來的利益方在新的制度安排下的利益，也使剩余權機制在生產中的激勵作用得以實現。

第三，在集體社區內部，農戶通過法定村社成員對集體資源使用權利和義務的分攤，來實現每個成員在集體所有制下的成員權。與原來由國家控制的土地所有制結構相比，改革以后的集體所有制的“社區導向”得到強化。

第四，由于國家對農業生產組織和具體產權安排控制程度的放松，村社一級有了更大的根據自身資源特征來安排土地制度的自主權，從而為中國農村基層在今后的經濟發展中隨著結構和資源條件的變化自主調整土地制度安排的形式打下了合法化的制度基礎。

三、后包產到戶階段農地產權的演進

對中國農村在20世紀80年代初所發生的農地制度變革的內在機理、約束條件及制度安排有一個比較切合實際的了解以后，我們就相對容易把握在這一制度改革以后中國農地制度安排的進一步變化了。本章如下部分將繼續利用此次調查的村莊資料來分析這一變遷的脈絡以及決定這一變遷的因素。

（一）決定制度變遷的因素

同中國在社會主義時期的歷次農村制度變革甚至包產到戶在中國農村的普遍化相比，在包產到戶以后農地制度變遷的動力源中，來自上級政府（特別是中央政府）的強制性影響力相對減弱，而在作出具體制度安排選擇和變遷時社區導向增強。制度變遷力量對比的這種變化，實質上也是包產到戶制度改革的結果。正如以上所論及的，這一改革本身從其制度安排來看，盡管中央政府在當時有一系列指導改革實施的文件，但落實到每個村子具體實施時，它們在不違背政府總體精神的前提下，都充分考慮了各個村子的實際情況。另外，也許更為重要的一點是，這一改革已將土地的使用權和收益權下放到了單個農戶，而且這種權利的下放帶來了相關利益團體的增益。因此，對于上級政府來講，只要它們的利益不會因為這一制度的實施而受到挑戰，它們就不會有很強的調整農地制度的動力。何況在土地的權利已經被下放到單個農戶手上以后，重調土地制度的成本和風險也大大提高了。比如，這一企圖會帶來農戶地權的不穩和對預期的破壞，相反會損害農業生產率，使國家和相關團體的利益受損。

但正因為地權安排的社區導向增強，包產到戶以后農地制度將更加朝向與社區資源稟賦和結構特征相適應的方向變化。因此，我們對包產到戶以后農地制度進一步變革的考察，也將追隨村莊結構特征的變化是如何引致農地制度安排變化的。

從前文有關樣本區域特征的描述中，我們已領略到了改革至今中國村莊之間異質性的加大。這種異質性一方面表現為各個村莊內部人地資源緊張程度的差異，另一方面更加表現為它們在結構變革程度上的差異。根據這兩個指標，我們可以將樣本研究區域區分為以下幾種類型：第一類是人地資源更趨緊張但結構變革程度已經很大的地區。浙江省的30個村子即屬此列。1993年它們的人均耕地分別為0.89畝、0.44畝和0.66畝，非農收入份額已分別達到59%、64%和78%。第二類是資源存量少結構變化也小的地區，河南省衛輝市、江西省安福縣和南城縣可歸入此列。它們的人均耕地分別為1.56畝、2.25畝和1.66畝，非農收入份額分別僅為22%、17%和9%。第三類是資源存量大但結構變化小的地區，如吉林省公主嶺市和德惠縣可歸入此列。這兩個縣（市）的人均耕地分別高達3.81畝和4.47畝，但它們的非農收入份額分別只有16%和11%。村莊之間異質性的加大必然帶來村莊里的主要當事人——村委會和農民——在土地觀念、土地制度安排的實施能力等方面發生變化，因而會對包產到戶時所建立起來的土地制度作出與其村莊資源稟賦和經濟結構相匹配的制度安排調整。

村莊結構變動與現行土地制度變遷的關系主要表現在兩個方面：一方面是村莊資源稟賦和經濟結構的變動是否和如何影響農民對土地成員權的觀念的變化及相應的土地制度安排的調整；另一方面是一個村莊資源稟賦和經濟結構的變化是否會影響上文提到的農地合約結構的變化，以及由這種合約結構的變化所引起的土地制度安排的調整。

（二）成員權觀念的變化與土地制度安排的調整

正如所預期的，自包產到戶以來，集體所有的土地成員權制度確實成為村莊內部土地再調整的重要因素。在所調查的有效樣本的78個村莊中，有70%的村莊進行過土地再調整，而且土地再調整基本考慮的是村莊人口對土地成員權的要求，其中有32%的村莊是對村莊里的全部土地進行重分，還有55%的村莊是根據農戶人口變化進行土地再調整。

同時，我們也發現，村莊之間結構條件的變化確實也導致農民對土地成員權觀念的變化，在所調查的有效樣本的78個村莊中，浙江省的樣本村莊由于非農收入份額較高，它們進行土地再調整的頻率最低，46.7%的村莊沒有進行過土地再調整，30%的村只調整了一次；與這兩個地區相比，在另外兩個地區，江西省和河南省，它們的非農收入份額還很低，其土地再調整的頻率較高。在樣本村莊中，自包產到戶以來，江西省有36.4%的村莊調整過一次，45.4%的村莊調整過兩次；在河南省，30%的村莊調整過一次，70%的村莊調整過兩次。同時，村莊的資源稟賦程度也對土地再調整的頻率產生影響，具體表現為，同樣為農區的吉林省，由于其擁有較高的人地比例，農戶要求調整土地的意愿相對較低，30.8%的村莊沒有調過地，69.2%的村莊只調整過一次。

值得注意的是，我們的調查還發現，結構變化所帶來的只是土地成員權對村莊農民的功能和內容的影響，即在農民的收入轉向非農收入以后，土地成員權的收益的重要性下降了，但是它卻并不必然導致每個村莊的合法成員對土地“人人有份”的權利的放棄。當我們問及當農民的經濟和社會地位改變時他們的土地是否會被收回時，從農民非農收入的穩定性與承包權能否保住的關系來看，我們考慮了以下三種情形：（1）離村，在城市就業并得到戶口；（2）離村住城，但沒有獲得與城里人同等的權利；（3）在城里做工但仍住在村里。從這幾種情形來看，（3）對土地的依賴性最大，（1）最低，（2）介于兩者之間。調查結果顯示，在（1）時，糧產區的大多數村莊（在江西省為100%，在河南省為60%）會將土地收回；吉林省的比例要低一些，為42.3%；而在浙江省，大多數村莊不收回。在（3）時，在江西省，18.2%的村莊收回土地，18.2%的村莊強制他們轉出；吉林省和浙江省的強制程度次之；只有河南省沒有任何限制。（2）的情形介于以上兩者之間。農民對土地成員權的重視還可以從作者1995年對浙江省樂清市港沿村（此次抽樣調查的村莊之一）的實地考察上得到驗證。該村在1994年年底曾對全村的土地制度進行過一次大的調整，即集體保留所有權，每個農戶保有占有權，承包土地者擁有使用權。它與原來的制度不同的是，只要是該村的成員，就可以在名分上保留一份成員權，而不管成員是否使用。在村里將這一決定通過各種方式轉達給在各地做買賣的村里人以后，沒有一個人肯放棄他對土地的這份權利，甚至有一戶為了這份權利專門坐飛機從意大利趕回來。因此，當我們考慮土地制度的效率時，農民的這一心態可能是必須引起我們重視的。農民社會身份的變化對土地成員權的影響如表7-5所示。

（三）合約結構與產權安排的變化

同樣，正如所預期的，資源比例和結構變化還影響包產到戶合約的實施，進而對農地產權安排產生影響。為了反映結構變化的程度對包產到戶合約的實施進而對農民土地使用權的影響，我們選取了兩個指標來反映，一個有關國家義務的保證，其指標是當農民的承包地被荒置不種時村政府的態度；另一個是當村子里的人違反了有關村規時，村委會是否會將其承包地收回，以反映集體利益的實現。結果我們發現，針對第一種情況，大多數村莊都不會置之不顧，有62.3%的村子會對這種行為進行干預，并對之施以處罰。但在不同地區程度不一。在經濟發達的地區，村委會對土地荒置行為的干預更強。如在浙江省，農民非農收入份額較高，90%的樣本村莊都對農民施加干預，其他省順次是：吉林省為60%，江西省為54.5%，河南省為10%。不同地區對農民土地權利的這種處置上的差異是與它們完成國家義務的難易相關的，越是在發達地區，農民靠承諾國家義務來換取種地收益的意愿越低，因此，這里村一級完成國家任務的難度也越大。但國家任務的完成對村一級來說又是不可談判的，因此，勢必造成政府對農民土地使用的干預更強。這一點也由我們對浙江省樂清市的調查所證實。在那里，地方政府為了防止農民荒置土地，規定農民每荒置1畝地，要被處以1500元的罰金。相比之下，在保障集體利益時，在土地產權上的約束就要弱得多。對于第二個指標即對村子里的人違反村規的處置，除江西省和吉林省的部分村莊外，大多數村莊不能輕易將農民的承包權收回。國家、集體利益的保障對土地產權的影響見表7-6。

由于村委會對農民土地處置行為的干預主要基于完成國家義務，因此，對于那些不會危及村委會履行這一義務的產權安排及產權演化，村委會一般不會進行很強的干預。具體而言，對于農民在承包期內的土地繼承，53.2%的村莊允許其自然繼承，另有19.5%的村子也允許，但要在村委會備案。同樣，在對待農民的土地轉讓方面，我們的調查結果顯示，當農民以無償或有償方式轉讓土地時，大多數村莊也是“允許”，只要完成糧食任務就行，或者要求在村委會備案；只是在農民以一定價格出讓土地時，大多數村莊的態度才變得嚴厲起來。因此，與中國農經學家的慣常觀點不一樣，即認為包產到戶以后的土地轉讓率低是由于對土地轉讓所施加的限制所致，我們的分析不支持這一判斷，對于中國在包產到戶以后土地轉讓率低的原因，可能應該從其他方面來尋找。

四、結論和政策意義

本章的第一個結論是，經過20世紀70年代末80年代初的包產到戶改革以后，支配中國農村產權制度變遷的力量已發生了重大變化。傳統體制下中央政府對土地所有制構造的控制與利益格局的支配，讓位于社區結構（包括各個利益主體的實際力量和利益）的影響。因此，在改革以后，農村社區經濟結構差異的拉大以及社區整合能力的強弱不一，勢必導致農村土地產權安排結構變化的多樣化。

第二個結論是，在制度安排演進中社區的力量增強以后，土地制度的演進就取決于這些結構因素的變化對包產到戶所形成的新集體土地權利結構的影響。具體而言，經濟結構的變化會影響土地對農民收益的重要性，從而勢必引起農民對集體土地成員權觀念的變化。這種變化將構成中國集體所有制變化路徑的主線。也就是說，中國集體所有制的歸宿到底是什么樣的，將取決于未來經濟和社會結構的變化所引起的農民土地成員權的觀念的變化和行動。因此，這留下了一個讓我們觀察一種具有共同所有權性質的資源如何進一步演化的極有意義的個案。

（作者系中國人民大學經濟學院黨委書記、院長、教授，中國人民大學全國中國特色社會主義政治經濟學研究中心學術委員會委員；本文節選自“土地制度與中國發展”；來源：昆侖策網【授權】，轉編自“人大政治經濟學論壇”）

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