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郭樹清：加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管（全文）

點擊：  作者：郭樹清    來源：中國銀保監(jiān)會  發(fā)布時間:2022-11-03 10:08:37

 

加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管

中國人民銀行黨委書記、中國銀保監(jiān)會主席 郭樹清

 

黨的二十大報告指出，要加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。必須按照黨中央決策部署，深化金融體制改革，推進金融安全網(wǎng)建設，持續(xù)強化金融風險防控能力。

 

一、現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵

 

以習近平經(jīng)濟思想為指導，回顧國際國內(nèi)金融治理的歷史，總結(jié)近些年來我們應對各種風險挑戰(zhàn)的實踐，可以將以下幾個要素歸納為現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵。

 

（一）宏觀審慎管理。防范和化解系統(tǒng)性風險，避免全局性金融危機，是金融治理的首要任務。我國宏觀審慎的政策理念源遠流長，早在春秋戰(zhàn)國時期就開始了政府對商品貨幣流通的監(jiān)督和調(diào)控，西漢的“均輸平準”已經(jīng)成為促進經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定的制度安排。現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，貨幣超發(fā)、過度舉債、房地產(chǎn)泡沫化、金融產(chǎn)品復雜化、國際收支失衡等問題引發(fā)的金融危機反復發(fā)生，但是很少有國家能夠真正做到防患于未然。2008年國際金融危機爆發(fā)后，國際社會從“逆周期、防傳染”的視角，重新檢視和強化金融監(jiān)管安排，完善分析框架和監(jiān)管工具。有效的信息共享、充分的政策協(xié)調(diào)至關重要，但是決策層對重大風險保持高度警惕、執(zhí)行層能夠迅速反應更為重要。

 

（二）微觀審慎監(jiān)管。中華傳統(tǒng)商業(yè)文化就特別強調(diào)穩(wěn)健經(jīng)營，“將本求利”是古代錢莊票號最基本最重要的行事準則，實質(zhì)就是重視資本金約束。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際保險監(jiān)督官協(xié)會，就是在資本金約束規(guī)則的基礎上，逐步推動形成銀行業(yè)和保險業(yè)今天的監(jiān)管規(guī)則體系。資本標準、政府監(jiān)管、市場約束，被稱為微觀審慎監(jiān)管的“三大支柱”。許多廣泛應用于微觀審慎監(jiān)管的工具，如撥備制度等，也具有防范系統(tǒng)性風險的功能。

 

（三）保護消費權(quán)益。金融交易中存在著嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構(gòu)工作人員往往也不完全了解金融產(chǎn)品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失。2008年國際金融危機之后，金融消費者保護受到空前重視。世界銀行推出39條良好實踐標準，部分國家對金融監(jiān)管框架進行重大調(diào)整。我國“一行兩會”內(nèi)部均已設立金融消費者權(quán)益保護部門，從強化金融知識宣傳、規(guī)范金融機構(gòu)行為、完善監(jiān)督管理規(guī)則、及時懲處違法違規(guī)現(xiàn)象等方面，初步建立起行為監(jiān)管框架。

 

（四）打擊金融犯罪。金融犯罪活動隱蔽性強、危害性大，同時專業(yè)性、技術性較為復雜。許多國家設有專門的金融犯罪調(diào)查機構(gòu)，部分國家賦予金融監(jiān)管部門一定的犯罪偵查職權(quán)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和一些國家的金融監(jiān)管機構(gòu)，均將與執(zhí)法部門合作作為原則性要求加以明確。我國也探索形成了一些良好實踐經(jīng)驗。比如，公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會聯(lián)合辦公，銀保監(jiān)會承擔全國處置非法集資部際聯(lián)席會議牽頭職責，部分城市探索成立專門的金融法院或金融法庭。但是，如何更有效地打擊金融犯罪，仍然是政府機構(gòu)設置方面的重要議題。

 

（五）維護市場穩(wěn)定。金融發(fā)展離不開金融創(chuàng)新，但要認真對待其中的風險。過于復雜的交易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品設計，容易異化為金融自我實現(xiàn)、自我循環(huán)和自我膨脹。能源、糧食、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等特定行業(yè)、特定領域在國民經(jīng)濟中具有重要地位，集中了大量金融資源，需要防止其杠桿過高、泡沫累積最終演化為較大金融風險。金融市場是經(jīng)濟社會運行的集中映射，在經(jīng)濟全球化背景下，國際各種事件都可能影響市場情緒，更加容易出現(xiàn)“大起大落”異常震蕩。管理部門要加強風險源頭管控，切實規(guī)范金融秩序，及時穩(wěn)定市場預期，防止風險交叉?zhèn)魅尽U散蔓延。

 

（六）處置問題機構(gòu)。及早把“爛蘋果”撿出去，對于建設穩(wěn)健高效的風險處置體系至關重要。一是“生前遺囑”。金融機構(gòu)必須制定并定期修訂翔實可行的恢復和處置計劃，確保出現(xiàn)問題得到有序處置。二是“自救安排”。落實機構(gòu)及其主要股東、實際控制人和最終受益人的主體責任，全面做實資本工具吸收損失機制。自救失敗的問題機構(gòu)必須依法重整或破產(chǎn)關閉。三是“注入基金”。必要時運用存款保險等行業(yè)保障基金和金融穩(wěn)定保障基金，防止擠提、退保事件和單體風險引發(fā)系統(tǒng)性區(qū)域性風險。四是“及時止損”。為最大限度維護人民群眾根本利益，必須以成本最小為原則，讓經(jīng)營失敗金融企業(yè)退出市場。五是“應急準備”。堅持底線思維、極限思維，制定處置系統(tǒng)性危機的預案。六是“快速啟動”。有些金融機構(gòu)風險的爆發(fā)具有突然性，形勢惡化如同火警，啟動處置機制必須有特殊授權(quán)安排。

 

二、現(xiàn)階段金融監(jiān)管面臨的主要挑戰(zhàn)

 

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國金融業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定取得歷史性的偉大成就。中國銀行業(yè)總資產(chǎn)名列世界第一位，股票市場、債券市場和保險市場規(guī)模均居世界第二位。我們經(jīng)受住一系列嚴重風險沖擊，成功避免若干全面性危機，金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進。

 

當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，國內(nèi)外經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生深刻變化，不穩(wěn)定不確定不安全因素明顯增多，金融風險誘因和形態(tài)更加復雜。我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生。

 

世界經(jīng)濟復蘇分化加劇，增長動力不足。高通脹正在成為全球經(jīng)濟的最大挑戰(zhàn)，主要發(fā)達經(jīng)濟體中央銀行激進收緊貨幣政策，很可能引發(fā)歐美廣泛的經(jīng)濟衰退，疊加疫情反復、大國博弈、地緣政治沖突和能源糧食危機等，將持續(xù)影響全球貿(mào)易投資和國際金融市場穩(wěn)定。除此之外，西方國家經(jīng)濟由產(chǎn)業(yè)資本主導轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y本主導，近些年來正在向科技資本和數(shù)據(jù)資本主導轉(zhuǎn)變，帶來的震蕩非常廣泛，影響十分久遠。

 

我國正處于由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的關鍵時期。經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展為抵御風險提供了堅實依托，轉(zhuǎn)型調(diào)整也帶來結(jié)構(gòu)性市場出清。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，需求結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)函數(shù)發(fā)生重大變化，金融與實體經(jīng)濟適配性不足、資金循環(huán)不暢和供求脫節(jié)等現(xiàn)象相互影響，有時甚至會反復強化。

 

現(xiàn)代科技的廣泛應用使金融業(yè)態(tài)、風險形態(tài)、傳導路徑和安全邊界發(fā)生重大變化。互聯(lián)網(wǎng)平臺開辦金融業(yè)務帶來特殊挑戰(zhàn)，一些平臺企業(yè)占有數(shù)據(jù)、知識、技術等要素優(yōu)勢，并與資本緊密結(jié)合。如何保證公平競爭、鼓勵科技創(chuàng)新，同時防止無序擴張和野蠻生長，是我們面臨的艱巨任務。數(shù)據(jù)安全、反壟斷和金融基礎設施穩(wěn)健運行成為新的關注重點。監(jiān)管科技手段與行業(yè)數(shù)字化水平的差距凸顯。

 

金融機構(gòu)公司治理與高質(zhì)量發(fā)展要求相比仍有差距。一些銀行、保險公司的管理團隊遠不能適應金融業(yè)快速發(fā)展、金融體系更加復雜和不斷開放的趨勢。近年發(fā)生的金融風險事件充分表明，相當多的金融機構(gòu)不同程度地存在黨的領導逐級弱化、股權(quán)關系不透明、股東行為不審慎、關聯(lián)交易不合規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績效考核不科學等問題。解決這些治理方面的沉疴痼疾仍須付出艱苦努力。

 

疫情反復沖擊下，金融風險形勢復雜嚴峻，新老問題交織疊加。信用違約事件時有發(fā)生，影子銀行存量規(guī)模依然不小，部分地方政府隱性債務尚未緩解，一些大型企業(yè)特別是頭部房企債務風險突出，涉眾型金融犯罪多發(fā)，地方金融組織風控能力薄弱。這些都迫切需要健全事前事中事后監(jiān)管機制安排，實現(xiàn)監(jiān)管全鏈條全領域全覆蓋。

 

專業(yè)化處置機構(gòu)和常態(tài)化風險處置機制不健全。市場化處置工具不完善，實踐中“一事一議”的處置規(guī)范性不足。金融穩(wěn)定保障基金、存款保險基金、保險保障基金、信托業(yè)保障基金和投資者保護基金等行業(yè)保障基金的損失吸收和分擔缺乏清晰的法律規(guī)定。金融機構(gòu)及其股東、實控人或最終受益人的風險處置主體責任需要強化，金融管理部門風險處置責任需進一步明確，地方黨委政府屬地風險處置責任落實的積極性還需進一步提升。

 

此外，金融生態(tài)、法制環(huán)境和信用體系建設任重道遠。金融監(jiān)管資源總體仍然緊張，高素質(zhì)監(jiān)管人才較為缺乏，基層監(jiān)管力量十分薄弱。金融治理的一些關鍵環(huán)節(jié)，法律授權(quán)不足。

 

三、加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的重點舉措

 

站在新的歷史起點，金融監(jiān)管改革任務非常艱巨。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅守以人民為中心根本立場，不斷提升金融監(jiān)管的能力和水平。

 

（一）強化黨對金融工作的集中統(tǒng)一領導。黨的領導是做好金融工作的最大政治優(yōu)勢。走中國特色金融發(fā)展之路，要進一步強化黨中央對金融工作的領導，建立健全金融穩(wěn)定和發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，中央各相關部門和省級黨委政府都要自覺服從、主動作為。我國絕大多數(shù)金融機構(gòu)都是地方法人，其黨的關系、干部管理、國有股權(quán)監(jiān)管、審計監(jiān)察和司法管轄也都在地方，因此，必須進一步強化地方黨委對金融機構(gòu)黨組織的領導，建立健全地方黨政主要領導負責的重大風險處置機制。中央金融管理部門要依照法定職責承擔監(jiān)管主體責任，派出機構(gòu)要自覺服從地方黨委政府領導，積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和履行行業(yè)管理職責，共同推動建立科學高效的金融穩(wěn)定保障體系，公開透明地使用好風險處置資金。要及時查處風險亂象背后的腐敗問題，以強監(jiān)督推動強監(jiān)管嚴監(jiān)管，堅決糾正“寬松軟”，打造忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)管鐵軍。

 

（二）深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。全面強化金融服務實體經(jīng)濟能力，堅決遏制脫實向虛。管好貨幣總閘門，防止宏觀杠桿率持續(xù)快速攀升。健全資本市場功能，提高直接融資比重。完善金融支持創(chuàng)新體系，加大對先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的中長期資金支持。健全普惠金融體系，改進小微企業(yè)和“三農(nóng)”金融供給，提升新市民金融服務水平，鞏固拓展金融扶貧成果。督促中小銀行深耕本地，嚴格規(guī)范跨區(qū)域經(jīng)營。強化保險保障功能，加快發(fā)展健康保險，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險，健全國家巨災保險體系。穩(wěn)妥推進金融業(yè)高水平開放，服務構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。

 

（三）健全“風險為本”的審慎監(jiān)管框架。有效抑制金融機構(gòu)盲目擴張，推動法人機構(gòu)業(yè)務牌照分類分級管理。把防控金融風險放到更加重要的位置，優(yōu)化監(jiān)管技術、方法和流程，實現(xiàn)風險早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。充實政策工具箱，完善逆周期監(jiān)管和系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管，防范風險跨機構(gòu)跨市場和跨國境傳染。加強功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管，對同質(zhì)同類金融產(chǎn)品，按照“實質(zhì)重于形式”原則進行穿透式監(jiān)管，實行公平統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。堅持金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進行，對互聯(lián)網(wǎng)平臺金融業(yè)務實施常態(tài)化監(jiān)管，推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。強化金融反壟斷和反不正當競爭，依法規(guī)范和引導資本健康發(fā)展，防止資本在金融領域無序擴張。

 

（四）加強金融機構(gòu)公司治理和內(nèi)部控制。緊抓公司治理“牛鼻子”，推動健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度。筑牢產(chǎn)業(yè)資本和金融資本“防火墻”，依法規(guī)范非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)。加強股東資質(zhì)穿透審核和股東行為監(jiān)管，嚴格關聯(lián)交易管理。加強董事會、高級管理層履職行為監(jiān)督，引導金融機構(gòu)選配政治強業(yè)務精的專業(yè)團隊，不斷增強公司治理機構(gòu)之間和高管人員之間的相互支持相互監(jiān)督。完善激勵約束機制，健全不當所得追回制度和風險責任事后追償制度。督促金融機構(gòu)全面細化和完善內(nèi)控體系，嚴守會計準則和審慎監(jiān)管要求。強化外部監(jiān)督，規(guī)范信息披露，增強市場約束。

 

（五）營造嚴厲打擊金融犯罪的法治環(huán)境。遵循憲法宗旨和立法精神，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。堅持金融業(yè)務持牌經(jīng)營規(guī)則，既要糾正“有照違章”，也要打擊“無證駕駛”。織密金融法網(wǎng)，補齊制度短板，切實解決“牛欄關貓”問題。豐富執(zhí)法手段，充分發(fā)揮金融監(jiān)管機構(gòu)與公安機關的優(yōu)勢條件，做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接，強化與紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督等部門協(xié)作。提高違法成本，按照過罰相當?shù)脑瓌t，努力做到程序正義和實體正義并重。保持行政處罰高壓態(tài)勢，常態(tài)化開展打擊惡意逃廢債、非法集資、非法吸收公眾存款和反洗錢、反恐怖融資等工作。省級地方政府對轄內(nèi)防范和處置非法集資等工作負總責。

 

（六）切實維護好金融消費者的合法權(quán)益。探索建立央地和部門間協(xié)調(diào)機制，推動金融機構(gòu)將消費者保護納入公司治理、企業(yè)文化和經(jīng)營戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃。嚴格規(guī)范金融產(chǎn)品銷售管理，強化風險提示和信息披露，大力整治虛假宣傳、誤導銷售、霸王條款等問題。推動健全金融糾紛多元化解機制，暢通投訴受理渠道。加強金融知識宣傳教育，引導樹立長期投資、價值投資、理性投資和風險防范意識，不斷提升全社會金融素養(yǎng)。依法保障金融消費者自主選擇、公平交易、信息安全等基本權(quán)利，守護好廣大人民群眾“錢袋子”。

 

（七）完善金融安全網(wǎng)和風險處置長效機制。加快出臺金融穩(wěn)定法，明確金融風險處置的觸發(fā)標準、程序機制、資金來源和法律責任。在強化金融穩(wěn)定保障機制的條件下，建立完整的金融風險處置體系，明確監(jiān)管機構(gòu)與處置機構(gòu)的關系。區(qū)分常規(guī)風險、突發(fā)風險和重大風險，按照責任分工落實處置工作機制，合理運用各項處置措施和工具。金融穩(wěn)定保障基金、存款保險基金及其他行業(yè)保障基金不能成為“發(fā)款箱”，要健全職能，強化組織體系，充分發(fā)揮市場化法治化處置平臺作用。

 

（八）加快金融監(jiān)管數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型。積極推進監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺建設，開發(fā)智能化風險分析工具，完善風險早期預警模塊，增強風險監(jiān)測前瞻性、穿透性、全面性。逐步實現(xiàn)行政審批、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政處罰等各項監(jiān)管流程的標準化線上化，確保監(jiān)管行為可審計、可追溯。完善監(jiān)管數(shù)據(jù)治理，打通信息孤島，有效保護數(shù)據(jù)安全。加強金融監(jiān)管基礎設施建設，優(yōu)化網(wǎng)絡架構(gòu)和運行維護體系。

 

金融管理工作具有很強的政治性、人民性，我們要深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，自覺踐行“兩個維護”，以對歷史和人民負責的態(tài)度，埋頭苦干，守正創(chuàng)新，堅定不移地推進金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

 

（摘自《黨的二十大報告輔導讀本》）