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是誰？真正掌控著中國金融系統（值得珍藏研究）

點擊：作者：記者來源：新金融新生命發布時間:2018-08-01 09:59:16

央行、財政部、銀監會、中央匯金公司，究竟誰掌控著中國金融系統？

名義上的出資人：財政部、匯金公司

在中國存量金融資產中，銀行業以232.3萬億元的資產總額，占比90%以上，處于絕對的優勢。我們先來看銀行業。

備注：數據來源于年報、季度報表以及官網。

從股東上看，財政部與匯金公司兩者，以絕對的優勢控制了工農中建四大國有銀行和國開行，且為交行最大股東。根據匯金公司官方披露的2014年度審計報告，2014年匯金公司實現凈利潤4980億元。按照財富500強排名，2015年全球最掙錢的蘋果公司，其凈利潤才3600億元。

匯金公司是個什么東東？按照2006年12月時任央行行長周小川（錯了，他現在還是央行行長！）向全國人大常委會作的金融體制改革情況匯報：

“2003年12月，國務院批準設立中央匯金投資有限責任公司，由其運用國家外匯儲備向試點銀行注資，作為國有資本出資人代表，行使國有重點金融機構控股股東職責。國務院明確要求，對國有商業銀行實施股份制改革，是背水一戰，只能成功，不能失敗，必須實現國有資本保值增值。”

由于根據國務院授權，履行金融央企的出資人職責，因此，匯金公司也被俗稱為“金融國資委”。

匯金公司與財政部之間，其實就是“一家人”，股權結構如下：

為什么財政部不直接出資匯金公司，偏要中間夾個“中國投資有限責任公司”（簡稱“中投”）？

其實當年，原定安排是由財政部采用發行債券的方式，直接注資匯金公司。

但是發行債券需要經過嚴格的法律程序，手續繁瑣耗時長，且涉及資金規模高達3700億元，能不能通過全國人大審核和批準很難說。要知道，當年國家全部財政收入才2.17萬億元。

此時，有錢的“央媽”說，我有大筆的外匯儲備，可以用來出資。最終，國務院采用了該方案，由央媽掏了腰包。（用外匯成立的金融公司，就叫“匯金公司”，記住了吧！）

“央媽”的錢不是白掏的。在工行、建行股份制改革前，財政部是唯一的出資人。改革過程中，原有全部資本金用于沖銷壞賬，財政部的權益被盡數沖銷，在此基礎上，“央媽”以外匯儲備注資，并透過匯金公司持有兩家銀行的控股權。

轉身之間，工行、建行就從財政部轉移到了“央媽”手中。直到現在，財政部仍然沒有直接持有工行、建行股份。（可參考前面財政部參股銀行關系圖）

此仇不報非君子。2007年，財政部“大出血”，發行特別國債，從中國人民銀行購買了匯金公司全部股權，并將上述股權作為對中投公司出資的一部分，正式成立中投公司。此時，匯金公司成為中投公司的全資子公司，格局奠定。

截至2016年底，根據匯金公司官網披露，匯金公司除了擁有四大銀行股權以外，還絕對控股光大集團、出口信保、中再集團、中國建投、銀河金控、中投證券、中金公司等多家金融業巨頭。（中投的“兒子”是匯金公司，匯金公司的“兒子”是中金公司，記住了吧）

除了匯金公司，財政部還直接控股中國華融、長城資管等諸多金融巨頭。此外，國資委管理的中央企業中，也有不少涉足金融行業，例如五礦、國電、中糧、中航、招商局等，不過相比財政部、匯金公司的控制的規模而言，可以忽略。

所以，中國金融體系中巨頭，基本上都是由財政部、匯金公司作為出資人控制的。

但是，現實中，財政部、匯金公司能夠全面履行出資人職責嗎？

“多龍治水”的困境

長期以來，我國金融資產管理一直呈現分割狀態，不同部門分別行使著出資人職能。

1、中組部

按照黨管干部原則，中組部負責對三家政策性銀行、五大銀行、四家保險、中信集團、光大集團以及中投、匯金公司等企業（俗稱“前15戶”金融央企）主要負責人進行任免考核管理，客觀上履行出資人對國有金融機構經營管理人員的選擇權。

2012年3月，中辦印發《中管金融企業領導人員管理暫行規定》，中組部印發《中管金融企業領導班子和領導人員綜合考核評價辦法（試行）》，對中管金融企業領導人員職位設置、任職條件和資格、選拔任用、考核評價、監督約束等內容作出了明確規定，進一步強化了對國有重點金融企業高管的管理。

2、銀保會、證監會

兩家金融監管機構對銀行業、證券業和保險業依法進行業務監管，銀行高管任職前需要取得監管機構的任職審核，并且擁有任命前的一票否決權，以及任命后的免職權。

此外，兩家監管機構對包括資產管理公司等在內的“后12戶”金融央企，行使了部分出資人職能，即按照黨管干部原則對其領導班子進行管理，取得了“后12戶”金融央企的人事任免權。（具體央企名單詳見文末鏈接：“你不知道的央企級別”）

例如中國華融，按照其官方網站2012年10月的消息，銀監會時任副主席蔡鄂生赴中國華融宣布了新任公司總裁柯卡生、紀委書記李玉平的任命。但是，中國華融的控股股東并不是銀監會，而是財政部。

3、財政部

按照財政部金融司官網介紹，其主要職責包括：承擔中央金融企業國有資產管理、中央金融企業國有資本經營預算編制相關工作；擬訂金融類企業財務管理、績效薪酬等制度，承擔中央金融企業財務監督管理工作等。

可以看出，財政部主要是從管“財”的方面履行出資人職責。

4、匯金公司

匯金公司根據國務院授權，對國有重點金融企業進行股權投資，以出資額為限代表國家依法對國有重點金融企業行使出資人權利和履行出資人義務，實現國有金融資產保值增值。

匯金公司不開展其他任何商業性經營活動，不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營。

總的來說，財政部、匯金公司管“財”，中組部、銀監會等管“人”，一行三會負責業務監管，“多龍治水”的混亂局面至今仍然存在。

改革之路

當前，“一行三會”合并，實行“大監管”的風聲盛傳。這是從業務監管的角度來進行的考慮。

但是，身處國有金融企業占據主導的環境下，梁子更關注的是，從所有者角度進行的改革：

其一，財政部與匯金公司終究不是同一個主體，到底由誰來代表國務院履行出資人職責？

其二，銀監會等既從業務上進行監管，又任免領導班子，既當裁判員，又跟運動員有直接關聯，如何確保不會在業務監管的時候，包庇“自家人”？

其三，按照《企業國有資產法》第二十二條，履行出資人職責的機構，任免或者建議任免公司董事長、經理等高管。如何把“黨管干部”的原則與出資人依法選擇企業高管相結合？

其四，目前“一行三會”負責人，與金融機構高管交替升遷的路徑已經程序化。如何打破既有的利益藩籬？

總之，關鍵的問題在于，如何分離業務監管權與出資人的管理權？如何理順金融央企的出資人管理職責，這才是當前金融體制改革的根本問題。

業務監管

業務監管是金融機構中最為龐大的、最具尋租空間的權力，其準心就是以市場準入、業務審批為主的管理，近年來經營監測越來越成為央行、銀監會的主要工作重心。

目前中國的金融機構管理主要體現在以下三個方面：

第一，機構管理：包括市場準入、分支機構設立、人事任命核準與終止等。

第二，業務監管：金融產品的各個方面（價格、面向對象、治理機制等）

第三，經營監測：以合規和風險防范為基礎的各類基于指標的非現場監管與現場監管。

業務監管權、所有權與人事任免權的沖突：央行設立上清所邊緣化中債登

中央國債登記結算公司是中國資本市場乃至金融市場中最為重要的一項基礎設施。但由于設立之初央行未考慮過其后來的影響會如此之大，中債登的財務與基礎管理在財政部，人事任免權在銀監會黨委，央行擁有業務監管權。顯然財政部是中債登繞不過的重要的主體，但一直以來，央行都希望將中債登的人事管理權收歸到自己手中，但始終未能如愿。

于是，央行決定成立上海清算所，力推自己對口監管的機構做大、做強。盡管業務高度重合，但人事權分屬兩個部委的中債登與上海清算所之間幾乎沒有任何交集。名義上，上清所執行中央對手方（Central Counter Party，下稱CCP）清算機制，區別于中債登的雙邊清算機制，豐富了市場的競爭。但央行將其負責審批的短期融資券、中期票據等逐步移至上清所。2013年債市危機以來，央行借此債市整頓契機，加強了銀行間債券市場規范管理，未來中債登將更加專注于國債、央票和金融債。而企業的信用債將更多集中于上清所。

不算結論的小結

從股權上來看，財政部是中國金融系統的實際控制人；從業務監管權來看，對中國金融系統來說，央行是相對強勢的控制人，“央媽”稱號也緣于此；從人事任免權來看，銀監會的人事任免權覆蓋到的資產總額是金融系統內最大的。

但控制權也無法一概而論，被控制機構對監管機構甚至更高層的游說能力驚人。金融系統中，四大行對國務院、央行和監管當局的影響力非常大，目前一行三會的負責人一般都從四大行中產生，四大行的負責人又從監管當局中產生，金融高官與機構高管交替升遷的路徑已經程序化。所有的監管機構在監管金融機構時，都需要考慮被監管機構領導人未來的可能性，不可能無差別監管。