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中聯(lián)部原副部長(zhǎng)周力：美國(guó)剛“退約”又“拉群”，意欲何在？

點(diǎn)擊：作者：周力來(lái)源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】發(fā)布時(shí)間:2020-06-07 09:14:14

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【編者按】5月21日，美國(guó)發(fā)表聲明決定退出《開(kāi)放天空條約》，時(shí)隔一周，美國(guó)單方面又邀請(qǐng)俄羅斯、印度、澳大利亞、韓國(guó)參加G7峰會(huì)。本文系中聯(lián)部原副部長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院高級(jí)研究員、中俄人文交流研究中心主任周力，為最新一期《真實(shí)俄羅斯》系列而作。原載于6月1日中國(guó)網(wǎng)，原標(biāo)題：“美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》意欲何在？”

一、美國(guó)宣布退約

2020年5月21日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明，稱美方將向條約保管方和所有其他締約國(guó)提交美國(guó)決定退出《開(kāi)放天空條約》的通知，從5月22日起不再履行條約義務(wù)。聲明稱俄羅斯違反和破壞了條約，具體行為包括以下幾點(diǎn)：1）俄不允許締約國(guó)在俄占領(lǐng)的格魯吉亞阿布哈茲和南奧塞梯地區(qū)邊界線10公里走廊內(nèi)觀察飛行；2）將用于外機(jī)觀察飛行的加油機(jī)場(chǎng)安排在被俄吞并的烏克蘭克里米亞半島上；3）限制在加里寧格勒州（該州在俄羅斯本土之外）上空的飛行距離；4）2019年曾拒絕美國(guó)和加拿大在俄一次大型軍事演習(xí)時(shí)進(jìn)行聯(lián)合觀察飛行；5）俄在美國(guó)境內(nèi)觀察飛行行動(dòng)中使用開(kāi)放天空?qǐng)D像，以精確制導(dǎo)的常規(guī)武器瞄準(zhǔn)美國(guó)和歐洲的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施，等等。總之，俄羅斯沒(méi)有把《開(kāi)放天空條約》作為通過(guò)增加軍事透明度來(lái)增進(jìn)相互信任和信心的機(jī)制，而是將條約武器化，使條約成為恐嚇與威脅的工具。

聲明最后強(qiáng)調(diào)，美國(guó)仍致力于有效的軍備控制，以維護(hù)美國(guó)的同盟國(guó)及伙伴國(guó)的安全。但美國(guó)不能再遵守一個(gè)被對(duì)方違反的軍控協(xié)議。除非俄方改變政策并完全遵守這一條約，否則美國(guó)將在6個(gè)月后正式退出條約。

當(dāng)天，美國(guó)防部也發(fā)表了與國(guó)務(wù)院上述內(nèi)容相似的聲明，強(qiáng)調(diào)不允許俄羅斯一再損害美國(guó)的安全和利益，要努力履行有利于各方且各參與方都能盡責(zé)的條約。

美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)助理奧布萊恩稱，俄羅斯飛機(jī)利用《開(kāi)放天空條約》飛越華盛頓白宮，飛越民用基礎(chǔ)設(shè)施，并追蹤總統(tǒng)所在的位置，包括戴維營(yíng)及位于新澤西州貝德明斯特的特朗普國(guó)家高爾夫球俱樂(lè)部。美方不能容忍俄方的行為。

特朗普22日當(dāng)天也對(duì)記者表示，在俄羅斯沒(méi)有遵守《開(kāi)放天空條約》之前，我們將退出這一條約。我們很可能就軍控條約達(dá)成新的協(xié)議，或者做些事情來(lái)挽回這個(gè)協(xié)議，包括讓中國(guó)參加進(jìn)來(lái)。我們拭目以待。

二、俄與其他相關(guān)方的反應(yīng)

美國(guó)的聲明引起俄羅斯的強(qiáng)烈反對(duì)。5月22日，俄副外長(zhǎng)里亞布科夫表示，已經(jīng)收到美國(guó)駐俄大使館關(guān)于決定啟動(dòng)退出《開(kāi)放天空條約》相關(guān)程序的正式照會(huì)。美方對(duì)俄方的指責(zé)沒(méi)有根據(jù)，美方就繼續(xù)履行《開(kāi)放天空條約》提出的條件“絕對(duì)不可接受”。美國(guó)退約并不影響這一條約的有效性，但將嚴(yán)重破壞歐洲安全。俄將繼續(xù)遵守條約的所有條款，希望各簽約國(guó)也繼續(xù)認(rèn)真履行條約。美國(guó)退約并不影響這一條約的有效性，但將嚴(yán)重破壞歐洲安全。俄將繼續(xù)遵守條約的所有條款，希望各簽約國(guó)也認(rèn)真履約。

俄外交部當(dāng)天發(fā)表聲明譴責(zé)美國(guó)的這一行徑。聲明說(shuō)，特朗普和蓬佩奧宣布美國(guó)決定退出《開(kāi)放天空條約》。從歐洲安全的角度看，這一步的邁出非常令人痛惜，因?yàn)樗潜Ｕ蠚W洲安全的一個(gè)最重要的因素。更何況條約本來(lái)是根據(jù)美國(guó)的倡議才簽署的。不過(guò)，俄方對(duì)美方作出的決定并不感到驚訝。華盛頓的這一決定表明，美國(guó)要完全撕毀所有的軍備控制協(xié)議和在軍事領(lǐng)域加強(qiáng)信任的協(xié)議。美國(guó)忽略了盟國(guó)的利益。美國(guó)行政當(dāng)局此次退約與退出《中導(dǎo)條約》如出一轍，都是先對(duì)俄進(jìn)行無(wú)端指控。俄已通過(guò)外交途徑和公開(kāi)方式數(shù)十次地回應(yīng)美方的要求?，F(xiàn)美方又提出新的指控，污俄利用美歐執(zhí)行條約的機(jī)會(huì)獲取關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的信息，以作為高精度武器打擊的目標(biāo)。但美卻從未向俄方提及此事。美方試圖制造自己完全執(zhí)行協(xié)議的假象，卻不回應(yīng)俄方要求或拖延履行義務(wù)。俄方愿同美方對(duì)話，但必須建立在相互尊重對(duì)方利益和關(guān)切的平等基礎(chǔ)上。俄方將繼續(xù)同其他簽約國(guó)履行條約義務(wù)，開(kāi)展相關(guān)合作。

5月26日，俄羅斯外交部又發(fā)表了一份非正式文件，指出美國(guó)指責(zé)別國(guó)違反條約的理由是站不住腳的，事實(shí)上恰恰是美國(guó)自己在違反條約。文件還從技術(shù)參數(shù)的角度闡述了俄方的立場(chǎng)。俄外長(zhǎng)拉夫羅夫在集體安全條約組織的發(fā)布會(huì)上說(shuō)，對(duì)美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》，俄會(huì)從國(guó)家利益的角度權(quán)衡應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施。

5月28日，俄外交部再次駁斥華盛頓對(duì)俄違反《開(kāi)放天空條約》的指控，并宣布對(duì)美實(shí)行新的限制措施，即準(zhǔn)備禁止參與夏季觀察飛行任務(wù)的美方飛機(jī)在俄境內(nèi)的三個(gè)機(jī)場(chǎng)做過(guò)夜停留。

5月30日，普京總統(tǒng)召開(kāi)俄羅斯安全會(huì)議，討論并部署對(duì)美宣布退約的下一步政策舉措。

德國(guó)和瑞典首先對(duì)美國(guó)退出《開(kāi)放天空條約》表示遺憾。德國(guó)外長(zhǎng)海科·馬斯試圖說(shuō)服美方再次考慮這一決定。“我對(duì)美國(guó)政府宣布打算退出《開(kāi)放天空條約》感到非常遺憾。條約是歐洲軍備控制架構(gòu)的重要組成部分...我們將與持有相同信念的合作伙伴一起，加緊努力，以使美國(guó)政府重新考慮它的這一決定”。“我們很清楚，我們將繼續(xù)執(zhí)行這項(xiàng)協(xié)議，并將努力保護(hù)它”。他還呼吁俄羅斯恢復(fù)全面執(zhí)行該條約。瑞典外長(zhǎng)安妮琳達(dá)表示，條約在在歐洲發(fā)揮了加強(qiáng)信任和安全的重要作用。瑞典將繼續(xù)鼓勵(lì)所有成員全面遵守，并希望美國(guó)重新考慮其決定。

歐盟外交高級(jí)代表博雷利對(duì)美國(guó)突然退約表示不解，稱《開(kāi)放天空條約》是實(shí)施軍控架構(gòu)的關(guān)鍵性要素，也是加強(qiáng)信任與安全的重要措施。條約提供了透明度和可預(yù)測(cè)性。這是對(duì)歐洲和全球安全與穩(wěn)定所作的重要貢獻(xiàn)。單方面退約顯然不是解決問(wèn)題的辦法。

雖然與美國(guó)一樣對(duì)俄羅斯的履行情況感到擔(dān)憂，但比利時(shí)、捷克、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、意大利、盧森堡、荷蘭、西班牙和瑞典的外交部在一份聯(lián)合聲明中稱：“我們將繼續(xù)履行《開(kāi)放天空條約》，它能在我們的常規(guī)武器控制架構(gòu)及合作安全方面帶來(lái)明顯的附加值。我們重申，該條約仍然有效和有用。”這些國(guó)家呼吁俄羅斯取消對(duì)飛行的限制，尤其是位于北約成員國(guó)立陶宛和波蘭之間的加里寧格勒地區(qū)上空。

北約秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格在主持一次北約各國(guó)代表會(huì)議后說(shuō)：“俄羅斯多年來(lái)一直實(shí)施不符合該條約的飛行限制，包括在加里寧格勒上空以及在俄靠近格魯吉亞邊境的區(qū)域?qū)嵤╋w行限制。

中國(guó)外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)對(duì)美國(guó)宣布退約深表遺憾，強(qiáng)調(diào)美方此舉與其近來(lái)一系列“毀約退群”行動(dòng)如出一轍，是美國(guó)固守冷戰(zhàn)思維、奉行“美國(guó)優(yōu)先”和單邊主義、背棄國(guó)際承諾的又一消極表現(xiàn)。美方此舉不利于保持地區(qū)國(guó)家間軍事互信和透明，不利于維護(hù)有關(guān)地區(qū)的安全與穩(wěn)定，對(duì)國(guó)際軍控與裁軍進(jìn)程也將產(chǎn)生消極影響。

三、條約產(chǎn)生的背景、簽署與主要內(nèi)容

“開(kāi)放天空”的概念，最初是由美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾于1955年在日內(nèi)瓦同蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議主席布爾加寧會(huì)見(jiàn)時(shí)提出的。艾森豪威爾建議美蘇兩國(guó)商定，作為一種相互預(yù)防和防止突然襲擊的手段，應(yīng)允許雙方在美國(guó)和蘇聯(lián)的領(lǐng)土上進(jìn)行相互間的觀察性飛行。這一建議隨后遭到時(shí)任蘇共中央第一書(shū)記赫魯曉夫拒絕。

1989年，美國(guó)總統(tǒng)喬治·布什向蘇共中央總書(shū)記戈?duì)柊蛦谭蛑靥徇@一建議。此后幾經(jīng)周折，最后商定由多國(guó)（包括北約的主要國(guó)家和前經(jīng)互會(huì)部分國(guó)家）共同簽署一項(xiàng)多邊國(guó)際條約，即《天空開(kāi)放條約》，以允許非武裝的他國(guó)（簽約國(guó)之一）偵察機(jī)在事先通報(bào)的情況下，在某一簽約國(guó)的領(lǐng)空無(wú)阻礙地飛行。條約的目的，是要通過(guò)完善監(jiān)督軍事活動(dòng)和遵守現(xiàn)有軍備控制領(lǐng)域各項(xiàng)條約這樣一個(gè)機(jī)制，提升透明度和降低沖突風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)各國(guó)相互間的信任。

1992年3月24日，包括美英法俄德意等在內(nèi)的歐洲安全與合作組織(當(dāng)時(shí)稱“歐安會(huì)”)的23個(gè)成員國(guó)代表于赫爾辛基簽署了《開(kāi)放天空條約》。2002年條約正式生效。到2017年，共有35個(gè)國(guó)家成為該條約的締約國(guó)。條約的保存方為加拿大政府和匈牙利政府。俄羅斯聯(lián)邦于2001年5月26日正式批準(zhǔn)《開(kāi)放天空條約》，但實(shí)際從一開(kāi)始就參加了該條約的活動(dòng)。

根據(jù)這一條約，凡簽約國(guó)，都有義務(wù)根據(jù)請(qǐng)求，向同是簽約國(guó)的他國(guó)提供準(zhǔn)許在其本國(guó)領(lǐng)土上進(jìn)行觀察性飛行的機(jī)會(huì)。條約由序言、19個(gè)條款和12個(gè)附件組成。其中對(duì)如何進(jìn)行觀察性飛行作了詳細(xì)的規(guī)定，如，經(jīng)協(xié)調(diào)的飛行路線不涉及真正機(jī)密的軍事設(shè)施，對(duì)被觀察方和觀察方飛行次數(shù)的年度配額，機(jī)上不能配備武器，安裝在機(jī)上的設(shè)備（航空攝像機(jī)）要由條約簽署國(guó)的代表負(fù)責(zé)檢查，在某一簽約國(guó)領(lǐng)土上觀察飛行時(shí)須有該國(guó)代表跟機(jī)，具體飛行日程要事先通知等等。

在俄羅斯，指定用于起飛和降落觀察性飛機(jī)的機(jī)場(chǎng)，有庫(kù)賓卡（莫斯科州）、烏蘭烏德（東西伯利亞）、馬加丹（遠(yuǎn)東）和沃爾庫(kù)塔（北部）等。其中庫(kù)賓卡空軍基地于1994年4月19日成為俄履行《開(kāi)放天空條約》的第一個(gè)實(shí)施基地。2017年，根據(jù)配額，俄羅斯和白俄羅斯（被認(rèn)為是一方）有權(quán)對(duì)締約國(guó)進(jìn)行42次觀察飛行任務(wù)，而其他締約國(guó)由則可享有在俄羅斯領(lǐng)土上空觀察飛行34次的機(jī)會(huì)。

四、可預(yù)見(jiàn)的退約后果

《天空開(kāi)放條約》作為一項(xiàng)國(guó)際多邊軍控條約，經(jīng)過(guò)冷戰(zhàn)后近30年較為順利的執(zhí)行，為保持簽約國(guó)在各自軍備部署上的克制，為加強(qiáng)簽約國(guó)相互間的軍事領(lǐng)域信任和安全保障，及至為維護(hù)全球的戰(zhàn)略安全與穩(wěn)定，都作出了貢獻(xiàn)。條約的歷史地位不容否定。

美國(guó)宣布單方面退出《天空開(kāi)放條約》，是特朗普政府為落實(shí)“美國(guó)優(yōu)先”政策周密運(yùn)籌的一步棋。它不因突發(fā)奇想所致，也非因誰(shuí)誰(shuí)誰(shuí)真正違反了條約的什么規(guī)定，而是同美國(guó)決意退出《中導(dǎo)條約》和即將退出《美俄關(guān)于進(jìn)一步削減和限制進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器措施條約》（2021年2月5日到期）這兩大軍控條約緊密相連的重要戰(zhàn)略舉措，目的就是要打破現(xiàn)有的全球軍事安全制衡體系特別是同俄羅斯相對(duì)均衡的軍控態(tài)勢(shì)，恢復(fù)核試驗(yàn)，著手推進(jìn)建立單方面的絕對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而在歐洲及亞洲以及美國(guó)認(rèn)為有必要的一些國(guó)家增設(shè)軍事基地，架設(shè)反導(dǎo)系統(tǒng)，收緊對(duì)俄羅斯、中國(guó)的包圍，為今后幾十年美國(guó)可以繼續(xù)無(wú)阻礙地推行單邊主義、強(qiáng)權(quán)政治奠定新的軍事安全基礎(chǔ)。

美國(guó)退約的另一個(gè)企圖，就是想借此逼迫俄羅斯不得不同美展開(kāi)新一輪的軍備競(jìng)賽，將俄用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生的大量資金投入軍備研發(fā)與制造之中，使俄經(jīng)濟(jì)更加難有起色，讓俄再背上沉重的包袱，從根本上削弱俄的綜合國(guó)力。特朗普多次提出中國(guó)也應(yīng)加入美俄另起爐灶的軍控談判，也有妄圖借此遲滯中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、限制中國(guó)軍力的險(xiǎn)惡之心。

我們還須注意，與以往不同，特朗普這一次宣布退約的舉動(dòng)，在美國(guó)國(guó)內(nèi)并未受到民主黨和國(guó)會(huì)的異議和指責(zé)。這再一次說(shuō)明，不管美共和、民主兩黨如何爭(zhēng)權(quán)奪利，如何為大選展開(kāi)殘酷較量，但在對(duì)待維護(hù)全球戰(zhàn)略平衡與穩(wěn)定、在對(duì)待高舉多邊主義旗幟的俄羅斯與中國(guó)這樣的重大戰(zhàn)略問(wèn)題上，他們的態(tài)度和立場(chǎng)是多么的一致。我們切不可再抱有幻想。

（來(lái)源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】，轉(zhuǎn)編自“人大重陽(yáng)”，原載“中國(guó)網(wǎng)”）

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