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中聯部原副部長周力:美國剛“退約”又“拉群”,意欲何在?
點擊:3123  作者:周力    來源:昆侖策網【作者授權】  發布時間:2020-06-07 09:14:14

 

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【編者按】5月21日,美國發表聲明決定退出《開放天空條約》,時隔一周,美國單方面又邀請俄羅斯、印度、澳大利亞、韓國參加G7峰會。本文系中聯部原副部長、中國人民大學重陽金融研究院高級研究員、中俄人文交流研究中心主任周力,為最新一期《真實俄羅斯》系列而作。原載于6月1日中國網,原標題:“美國退出《開放天空條約》意欲何在?”


一、美國宣布退約

2020年5月21日,美國國務卿蓬佩奧發表聲明,稱美方將向條約保管方和所有其他締約國提交美國決定退出《開放天空條約》的通知,從5月22日起不再履行條約義務。聲明稱俄羅斯違反和破壞了條約,具體行為包括以下幾點:1)俄不允許締約國在俄占領的格魯吉亞阿布哈茲和南奧塞梯地區邊界線10公里走廊內觀察飛行;2)將用于外機觀察飛行的加油機場安排在被俄吞并的烏克蘭克里米亞半島上;3)限制在加里寧格勒州(該州在俄羅斯本土之外)上空的飛行距離;4)2019年曾拒絕美國和加拿大在俄一次大型軍事演習時進行聯合觀察飛行;5)俄在美國境內觀察飛行行動中使用開放天空圖像,以精確制導的常規武器瞄準美國和歐洲的關鍵性基礎設施,等等。總之,俄羅斯沒有把《開放天空條約》作為通過增加軍事透明度來增進相互信任和信心的機制,而是將條約武器化,使條約成為恐嚇與威脅的工具。

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聲明最后強調,美國仍致力于有效的軍備控制,以維護美國的同盟國及伙伴國的安全。但美國不能再遵守一個被對方違反的軍控協議。除非俄方改變政策并完全遵守這一條約,否則美國將在6個月后正式退出條約。

當天,美國防部也發表了與國務院上述內容相似的聲明,強調不允許俄羅斯一再損害美國的安全和利益,要努力履行有利于各方且各參與方都能盡責的條約。

美國國家安全事務助理奧布萊恩稱,俄羅斯飛機利用《開放天空條約》飛越華盛頓白宮,飛越民用基礎設施,并追蹤總統所在的位置,包括戴維營及位于新澤西州貝德明斯特的特朗普國家高爾夫球俱樂部。美方不能容忍俄方的行為。

特朗普22日當天也對記者表示,在俄羅斯沒有遵守《開放天空條約》之前,我們將退出這一條約。我們很可能就軍控條約達成新的協議,或者做些事情來挽回這個協議,包括讓中國參加進來。我們拭目以待。

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二、俄與其他相關方的反應

美國的聲明引起俄羅斯的強烈反對。5月22日,俄副外長里亞布科夫表示,已經收到美國駐俄大使館關于決定啟動退出《開放天空條約》相關程序的正式照會。美方對俄方的指責沒有根據,美方就繼續履行《開放天空條約》提出的條件“絕對不可接受”。美國退約并不影響這一條約的有效性,但將嚴重破壞歐洲安全。俄將繼續遵守條約的所有條款,希望各簽約國也繼續認真履行條約。美國退約并不影響這一條約的有效性,但將嚴重破壞歐洲安全。俄將繼續遵守條約的所有條款,希望各簽約國也認真履約。

俄外交部當天發表聲明譴責美國的這一行徑。聲明說,特朗普和蓬佩奧宣布美國決定退出《開放天空條約》。從歐洲安全的角度看,這一步的邁出非常令人痛惜,因為它是保障歐洲安全的一個最重要的因素。更何況條約本來是根據美國的倡議才簽署的。不過,俄方對美方作出的決定并不感到驚訝。華盛頓的這一決定表明,美國要完全撕毀所有的軍備控制協議和在軍事領域加強信任的協議。美國忽略了盟國的利益。美國行政當局此次退約與退出《中導條約》如出一轍,都是先對俄進行無端指控。俄已通過外交途徑和公開方式數十次地回應美方的要求。現美方又提出新的指控,污俄利用美歐執行條約的機會獲取關鍵性基礎設施的信息,以作為高精度武器打擊的目標。但美卻從未向俄方提及此事。美方試圖制造自己完全執行協議的假象,卻不回應俄方要求或拖延履行義務。俄方愿同美方對話,但必須建立在相互尊重對方利益和關切的平等基礎上。俄方將繼續同其他簽約國履行條約義務,開展相關合作。

5月26日,俄羅斯外交部又發表了一份非正式文件,指出美國指責別國違反條約的理由是站不住腳的,事實上恰恰是美國自己在違反條約。文件還從技術參數的角度闡述了俄方的立場。俄外長拉夫羅夫在集體安全條約組織的發布會上說,對美國退出《開放天空條約》,俄會從國家利益的角度權衡應采取的應對措施。

5月28日,俄外交部再次駁斥華盛頓對俄違反《開放天空條約》的指控,并宣布對美實行新的限制措施,即準備禁止參與夏季觀察飛行任務的美方飛機在俄境內的三個機場做過夜停留。

5月30日,普京總統召開俄羅斯安全會議,討論并部署對美宣布退約的下一步政策舉措。

德國和瑞典首先對美國退出《開放天空條約》表示遺憾。德國外長海科·馬斯試圖說服美方再次考慮這一決定。“我對美國政府宣布打算退出《開放天空條約》感到非常遺憾。條約是歐洲軍備控制架構的重要組成部分...我們將與持有相同信念的合作伙伴一起,加緊努力,以使美國政府重新考慮它的這一決定”。“我們很清楚,我們將繼續執行這項協議,并將努力保護它”。他還呼吁俄羅斯恢復全面執行該條約。瑞典外長安妮琳達表示,條約在在歐洲發揮了加強信任和安全的重要作用。瑞典將繼續鼓勵所有成員全面遵守,并希望美國重新考慮其決定。

歐盟外交高級代表博雷利對美國突然退約表示不解,稱《開放天空條約》是實施軍控架構的關鍵性要素,也是加強信任與安全的重要措施。條約提供了透明度和可預測性。這是對歐洲和全球安全與穩定所作的重要貢獻。單方面退約顯然不是解決問題的辦法。

雖然與美國一樣對俄羅斯的履行情況感到擔憂,但比利時、捷克、芬蘭、法國、德國、意大利、盧森堡、荷蘭、西班牙和瑞典的外交部在一份聯合聲明中稱:“我們將繼續履行《開放天空條約》,它能在我們的常規武器控制架構及合作安全方面帶來明顯的附加值。我們重申,該條約仍然有效和有用。”這些國家呼吁俄羅斯取消對飛行的限制,尤其是位于北約成員國立陶宛和波蘭之間的加里寧格勒地區上空。

北約秘書長斯托爾滕貝格在主持一次北約各國代表會議后說:“俄羅斯多年來一直實施不符合該條約的飛行限制,包括在加里寧格勒上空以及在俄靠近格魯吉亞邊境的區域實施飛行限制。

中國外交部發言人趙立堅對美國宣布退約深表遺憾,強調美方此舉與其近來一系列“毀約退群”行動如出一轍,是美國固守冷戰思維、奉行“美國優先”和單邊主義、背棄國際承諾的又一消極表現。美方此舉不利于保持地區國家間軍事互信和透明,不利于維護有關地區的安全與穩定,對國際軍控與裁軍進程也將產生消極影響。

 

三、條約產生的背景、簽署與主要內容

“開放天空”的概念,最初是由美國總統艾森豪威爾于1955年在日內瓦同蘇聯部長會議主席布爾加寧會見時提出的。艾森豪威爾建議美蘇兩國商定,作為一種相互預防和防止突然襲擊的手段,應允許雙方在美國和蘇聯的領土上進行相互間的觀察性飛行。這一建議隨后遭到時任蘇共中央第一書記赫魯曉夫拒絕。

1989年,美國總統喬治·布什向蘇共中央總書記戈爾巴喬夫重提這一建議。此后幾經周折,最后商定由多國(包括北約的主要國家和前經互會部分國家)共同簽署一項多邊國際條約,即《天空開放條約》,以允許非武裝的他國(簽約國之一)偵察機在事先通報的情況下,在某一簽約國的領空無阻礙地飛行。條約的目的,是要通過完善監督軍事活動和遵守現有軍備控制領域各項條約這樣一個機制,提升透明度和降低沖突風險,促進各國相互間的信任。

1992年3月24日,包括美英法俄德意等在內的歐洲安全與合作組織(當時稱“歐安會”)的23個成員國代表于赫爾辛基簽署了《開放天空條約》。2002年條約正式生效。到2017年,共有35個國家成為該條約的締約國。條約的保存方為加拿大政府和匈牙利政府。俄羅斯聯邦于2001年5月26日正式批準《開放天空條約》,但實際從一開始就參加了該條約的活動。

根據這一條約,凡簽約國,都有義務根據請求,向同是簽約國的他國提供準許在其本國領土上進行觀察性飛行的機會。條約由序言、19個條款和12個附件組成。其中對如何進行觀察性飛行作了詳細的規定,如,經協調的飛行路線不涉及真正機密的軍事設施,對被觀察方和觀察方飛行次數的年度配額,機上不能配備武器,安裝在機上的設備(航空攝像機)要由條約簽署國的代表負責檢查,在某一簽約國領土上觀察飛行時須有該國代表跟機,具體飛行日程要事先通知等等。

在俄羅斯,指定用于起飛和降落觀察性飛機的機場,有庫賓卡(莫斯科州)、烏蘭烏德(東西伯利亞)、馬加丹(遠東)和沃爾庫塔(北部)等。其中庫賓卡空軍基地于1994年4月19日成為俄履行《開放天空條約》的第一個實施基地。2017年,根據配額,俄羅斯和白俄羅斯(被認為是一方)有權對締約國進行42次觀察飛行任務,而其他締約國由則可享有在俄羅斯領土上空觀察飛行34次的機會。

 

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四、可預見的退約后果

《天空開放條約》作為一項國際多邊軍控條約,經過冷戰后近30年較為順利的執行,為保持簽約國在各自軍備部署上的克制,為加強簽約國相互間的軍事領域信任和安全保障,及至為維護全球的戰略安全與穩定,都作出了貢獻。條約的歷史地位不容否定。

美國宣布單方面退出《天空開放條約》,是特朗普政府為落實“美國優先”政策周密運籌的一步棋。它不因突發奇想所致,也非因誰誰誰真正違反了條約的什么規定,而是同美國決意退出《中導條約》和即將退出《美俄關于進一步削減和限制進攻性戰略武器措施條約》(2021年2月5日到期)這兩大軍控條約緊密相連的重要戰略舉措,目的就是要打破現有的全球軍事安全制衡體系特別是同俄羅斯相對均衡的軍控態勢,恢復核試驗,著手推進建立單方面的絕對軍事優勢,進而在歐洲及亞洲以及美國認為有必要的一些國家增設軍事基地,架設反導系統,收緊對俄羅斯、中國的包圍,為今后幾十年美國可以繼續無阻礙地推行單邊主義、強權政治奠定新的軍事安全基礎。

美國退約的另一個企圖,就是想借此逼迫俄羅斯不得不同美展開新一輪的軍備競賽,將俄用于發展經濟和改善民生的大量資金投入軍備研發與制造之中,使俄經濟更加難有起色,讓俄再背上沉重的包袱,從根本上削弱俄的綜合國力。特朗普多次提出中國也應加入美俄另起爐灶的軍控談判,也有妄圖借此遲滯中國經濟發展、限制中國軍力的險惡之心

我們還須注意,與以往不同,特朗普這一次宣布退約的舉動,在美國國內并未受到民主黨和國會的異議和指責。這再一次說明,不管美共和、民主兩黨如何爭權奪利,如何為大選展開殘酷較量,但在對待維護全球戰略平衡與穩定、在對待高舉多邊主義旗幟的俄羅斯與中國這樣的重大戰略問題上,他們的態度和立場是多么的一致。我們切不可再抱有幻想

(來源:昆侖策網【作者授權】,轉編自“人大重陽”,原載“中國網”)

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