——農(nóng)村公辦養(yǎng)老院改革的第三方困境

魏程琳

一、農(nóng)村養(yǎng)老院公建民營(yíng)的改革潮流

新公共管理學(xué)派主張政府作為掌舵人而非劃槳人，推動(dòng)政府從提供服務(wù)轉(zhuǎn)向第三方購(gòu)買服務(wù)，縣域養(yǎng)老領(lǐng)域的公建民營(yíng)由此出現(xiàn)。地方政府推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化的主要目的有三：

一是有利于政府減少開(kāi)支。市場(chǎng)主體具有自主降本增能的追求，而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因政府托底而無(wú)降本或增收動(dòng)力，因此推行公建民營(yíng)模式；

二是有利于降低政府在養(yǎng)老意外事故上的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。養(yǎng)老領(lǐng)域最大的風(fēng)險(xiǎn)是老人意外死亡、管理人員虐待老人被曝光，民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老院有利于政府脫責(zé)；

三是有利于提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。通常認(rèn)為民營(yíng)機(jī)構(gòu)具有顯著的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠提升養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量；

四是盤活養(yǎng)老院資源，提升養(yǎng)老院自營(yíng)能力。

中部地區(qū)L鎮(zhèn)養(yǎng)老院2020年8月由公辦公營(yíng)轉(zhuǎn)為公辦民營(yíng)。承接L鎮(zhèn)養(yǎng)老院公建民營(yíng)項(xiàng)目的第三方機(jī)構(gòu)某康養(yǎng)公司，主營(yíng)康養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老業(yè)務(wù)，已在該市多個(gè)縣承接公建民營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)、助餐、居家養(yǎng)老上門服務(wù)以及殘疾兒童康復(fù)服務(wù)。據(jù)該機(jī)構(gòu)主管反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院院民特別難管理，主要體現(xiàn)為：一是溝通困難，五保戶的主體是單身漢群體，他們掙錢、社交的動(dòng)力不足，長(zhǎng)期被社會(huì)邊緣化，性格總體上顯得偏執(zhí)；二是愛(ài)上訪，經(jīng)常向市民熱線、信訪辦投訴；三是提各種各樣的要求，例如要喝酒、要吃大油大葷的重口味食物；四是經(jīng)常搞破壞，例如晚上將活動(dòng)室的空調(diào)打開(kāi)就走，幾個(gè)人哄一個(gè)失智人員把網(wǎng)線剪斷；五是院民之間經(jīng)常打架，消耗太多管理精力；六是面對(duì)不好溝通的院民，只能哄著，不能打罵，否則院民就會(huì)說(shuō)：“你冤枉我，我死給你看”。該公司派到養(yǎng)老院的經(jīng)理是一個(gè)30多歲的小伙子，三個(gè)月后，頭發(fā)都白了，可見(jiàn)管理難度之大。

二、鄉(xiāng)村養(yǎng)老院公建民營(yíng)為何沒(méi)成功？

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核心目標(biāo)是營(yíng)利，與政府特困供養(yǎng)項(xiàng)目的兜底保障目標(biāo)有沖突。綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門和院民的反映，L鎮(zhèn)養(yǎng)老院的公建民營(yíng)改革并不成功。

一是克扣老人基本生活費(fèi)，老年人生活質(zhì)量不升反降。按照規(guī)定，無(wú)論公辦還是民營(yíng)，都需要將1040元的基本生活費(fèi)主要用于老年人的膳食營(yíng)養(yǎng)，而民營(yíng)機(jī)構(gòu)的該項(xiàng)支出不足50%。院民反映民辦機(jī)構(gòu)接手之后，生活質(zhì)量下降，這是他們上訪、搞破壞的主要原因。2021年，該鎮(zhèn)某位領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)突擊檢查并核算養(yǎng)老院的各項(xiàng)開(kāi)支后，發(fā)現(xiàn)民營(yíng)機(jī)構(gòu)在老年人膳食營(yíng)養(yǎng)上的投入不足基本生活費(fèi)的50%，午餐和晚餐只有一葷兩素，遂令養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整改，要求食譜由院民代表共同制定，食譜改為兩葷兩素、兩天提供一次水果。

二是護(hù)理人員經(jīng)常替換且人員不足，老人照料護(hù)理質(zhì)量并未提升。民營(yíng)機(jī)構(gòu)按照1:7的比例，在該養(yǎng)老院配備10名工作人員，實(shí)際上定點(diǎn)工作的人員只有7人，另有2人是公司人員在此掛名，并不來(lái)此工作，還有1個(gè)院長(zhǎng)是來(lái)回跑幾個(gè)點(diǎn)的工作。7個(gè)工作人員中有2-3人需要值夜班。據(jù)院民反映，護(hù)理人員經(jīng)常被公司調(diào)來(lái)調(diào)去，新來(lái)的工作人員專業(yè)能力不夠（沒(méi)有護(hù)工證），與院民不熟悉，工作質(zhì)量難以保障。“護(hù)理員來(lái)了一撥又一撥，干兩個(gè)月就走了”。無(wú)論是傳統(tǒng)的公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院，還是民辦機(jī)構(gòu)，每月3000元左右的工資根本無(wú)法聘請(qǐng)到專業(yè)護(hù)工。民營(yíng)機(jī)構(gòu)雇傭的工作人員并非專業(yè)人員，打破了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“專業(yè)化”的想象。

三是增加運(yùn)營(yíng)成本，過(guò)度使用公共資源。考慮到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)，因此推動(dòng)公建民營(yíng)。然而，民營(yíng)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是營(yíng)利，一切能夠節(jié)約的地方都盡量不投資或少投資。公建養(yǎng)老院轉(zhuǎn)為民營(yíng)之后，不但不收取場(chǎng)地租金和利潤(rùn)分成，還要投入經(jīng)費(fèi)維持養(yǎng)老院基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)和民營(yíng)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，前者體現(xiàn)為場(chǎng)所設(shè)施維護(hù)費(fèi)（定額補(bǔ)貼8000元/年），后者體現(xiàn)為工作人員工資補(bǔ)貼（補(bǔ)貼工作人員五險(xiǎn)一金，大約為1200元/人/月）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從民營(yíng)機(jī)構(gòu)接手養(yǎng)老院后，發(fā)現(xiàn)諸多基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，“民營(yíng)機(jī)構(gòu)連把掃帚都不舍得買”。

四是老年人生活狀態(tài)并未好轉(zhuǎn)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在特困集中供養(yǎng)上，基本上延續(xù)了傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老院模式，主要為老人提供吃住穿用等物質(zhì)服務(wù)，任何額外的活動(dòng)或項(xiàng)目開(kāi)展都會(huì)增加其成本。因此，除非政府給予專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)無(wú)動(dòng)力改善老年人生活狀態(tài)，老人吃完飯之后就是干坐著，老年人的精神文化需求、社會(huì)交往需求和集體生活訴求得不到回應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)在約談民營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人時(shí)，要求其組織院民開(kāi)展文化活動(dòng)，每天不低于兩次。

五是政府責(zé)任并未減少。“甩包袱”是基層政府支持縣域養(yǎng)老院公建民營(yíng)的重要原因之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院的傳統(tǒng)原因模式是縣政府將特困供養(yǎng)人員資金定期打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所賬戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照院民人數(shù)配備1000元/人/年的公共運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)特困供養(yǎng)人員負(fù)責(zé)政治責(zé)任，不得出現(xiàn)特困供養(yǎng)人員生活無(wú)保障、意外死亡等現(xiàn)象，更不能出現(xiàn)養(yǎng)老院工作人員虐待老人的事件。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足的情形下，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未向鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院支付應(yīng)付的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還截留或挪用原本屬于養(yǎng)老院的特困供養(yǎng)資金。在加大特困供養(yǎng)資金管理、失范追責(zé)的背景下，基層政府更愿意將養(yǎng)老事務(wù)轉(zhuǎn)交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)。事與愿違，地方政府將養(yǎng)老院運(yùn)營(yíng)管理權(quán)轉(zhuǎn)移出去，但在安全生產(chǎn)上的政治責(zé)任仍然是屬地的和專業(yè)部門的，出了事情首先問(wèn)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其次追責(zé)民政部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，“養(yǎng)老院公建民營(yíng)之后，我們的責(zé)任沒(méi)有減輕反而加重了。我對(duì)管理人員不熟悉，信息不對(duì)稱，更加不放心了。我不管有多忙，每個(gè)月至少來(lái)養(yǎng)老院看一次。”

政府提供的特困供養(yǎng)是一項(xiàng)道義性很強(qiáng)的工作，不是用來(lái)賺錢的行業(yè)。不少院民反映，政府把他們“賣給”第三方，特困供養(yǎng)金被第三方賺走了，他們表示很氣憤。有個(gè)院民代表說(shuō)，經(jīng)營(yíng)L鎮(zhèn)敬老院的第三方機(jī)構(gòu)三年賺了100萬(wàn)。院方管理粗暴、飯菜質(zhì)量差、服務(wù)質(zhì)量差、院民正常訴求得不到回應(yīng)等原因，院民與民營(yíng)機(jī)構(gòu)形成對(duì)抗性關(guān)系，院民上訪、打市民熱線、拍視頻發(fā)到網(wǎng)上等現(xiàn)象頻發(fā)。基于以上原因，該縣政府在試行三年公建民營(yíng)之后，決定收回公建養(yǎng)老院經(jīng)營(yíng)權(quán)。

筆者在上海、河南等多地調(diào)查同樣發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村公辦敬老院實(shí)行公建民營(yíng)未必都能成功。公建民營(yíng)只是縣域養(yǎng)老院運(yùn)營(yíng)的一種模式，不是縣域公辦養(yǎng)老院的必然改革方向。在積極推進(jìn)縣域養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，有必要打破第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)神話，構(gòu)建多層次、可比較、有競(jìng)爭(zhēng)又互補(bǔ)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

（作者系同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授；來(lái)源：昆侖策網(wǎng)，轉(zhuǎn)編自“新鄉(xiāng)土”）

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