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喬新生：必須高度重視海南自由貿易港政策聯動效應

點擊：作者：喬新生來源：昆侖策網發布時間:2021-04-28 09:52:44

【摘要】國務院各部委出臺了一系列支持自由貿易港區建設的政策。這些政策之間是否相互匹配，如何充分發揮推進海南自由貿易港區建設各項政策的聯動效應，這是海南自由貿易港區建設者需要認真注意的問題。海南自由貿易港區建設的核心不是大項目，而是體制機制改革。海南自由貿易港區建設不是政府主導，而是要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。海南應當盡快成立自由貿易港區建設管理委員會，確保海南自由貿易港區建設始終朝著正確的方向穩步前進。

國務院各部委出臺了一系列有助于加快推進海南自由貿易港建設的政策。這標志著海南自由貿易港區建設正快馬加鞭，同時也標志著國務院各部委決定在海南自由貿易港區進行各種政策實驗，為全國深化改革積累經驗。

無論是中國人民銀行等有關金融監管部門出臺的金融監管改革政策，還是社會保障部門出臺的加快社會保障體制改革的文件，都充分說明，中央對海南自由貿易港區寄予厚望。海南自由貿易港區改革牽動著全國億萬人民的心。海南自由貿易港區改革的成敗，關系中國現代化前途和命運。

然而，正如人們所看到的那樣，無論是國家發展和改革部門出臺的相關文件，還是國家商務主管部門出臺的有關政策；無論是國家金融監管機構制定的加快金融體制改革的措施，還是人力資源和社會保障部門出臺的社會保障體制改革辦法，都旨在從某個方面突出重圍。從自由貿易港區試驗性質角度來看，這些政策措施都是可行的。但是，從海南自由貿易港區整體發展的角度來分析，必須充分考慮各項政策之間的聯動效應，因為只有這樣，才能確保海南自由貿易港區建設不會走彎路。

首先，國務院各部委出臺的各項政策之間是否相互匹配，這是值得高度重視的問題。如果單兵突破，那么，有可能會出現政策不匹配的現象。只要了解經濟學常識，都知道財政稅收政策和貨幣政策之間存在著相互制約關系。如果國家財政稅收政策和貨幣政策之間相互匹配，那么，可以產生相互促進的作用。反過來，如果國家財政稅收政策和貨幣政策沒有形成合力，那么，實施過程中有可能會相互摩擦甚至相互抵消。譬如，如果政府實行輕徭薄賦的政策，大規模減輕企業的稅收負擔，可是金融監管機構卻緊縮銀根，企業資金使用成本大幅度增加，那么，企業經營仍然面臨巨大困難。這只不過是政府各部門政策相互抵消的一個簡單例子。由于政府政策內容復雜，因此，了解政府政策之間的關系，對于海南自由貿易港區健康發展至關重要。

國家的政策包括產業政策、競爭政策、財政政策、稅收政策、貨幣政策、住房政策、醫療政策、教育政策等。這些政策之間盤根錯節，相互制衡。國家之所以在海南自由貿易港區大膽實驗，就是要突出重圍，在各項政策形成的現有網絡之間尋找突破口，以創新改革的精神，加快我國經濟體制、社會體制、文化體制改革的步伐。

事實證明，海南自由貿易港區各項政策實施過程中，已經出現了政策相互匹配的問題。譬如，國家鼓勵重點高等院校在海南設立分支機構，實行聯合辦學。這是我國高等教育體制改革的重要內容，也是提高海南教育水平的必要之舉。但是，正如人們所知道的那樣，無論是我國的高等教育法，還是我國對外合作辦學規定，都存在許多約束性的條件。國家鼓勵重點高等院校在海南設立分支機構，目的就是要促進海南自由貿易港區教育發展，培養高素質的人才，加快海南自由貿易港區發展的步伐。可是，如果在引進國外高質量大學過程中，沒有解決我國現有的人事政策、教育政策中存在的問題，這項改革很可能會半途而廢。

廣東高度重視人才的作用，希望充分利用自己改革窗口優勢和資金優勢以及區位優勢，建設世界一流的科技大學。可是，南方科技大學創立過程中出現的問題充分說明，如果沒有從根本上改變我國的教育體制，要想單獨建立世界一流科技大學非常困難。痛定思痛，深圳市決定采取聯合辦學的方式，與香港科技大學、香港大學等高等院校聯合設立分支機構，并且引進國內一流大學在深圳創辦研究院。廣州市直接與以色列等一些國家合作設立科技大學，專門培養理工科學生。國家之所以鼓勵在海南自由貿易港區合作辦學，也是充分吸取廣東省高等教育經驗和教訓，期望借助于優質教育資源，促進海南高等教育發展。可是，如果在高等教育發展過程中，沒有考慮到教育政策特別是高等教育政策與其他政策之間的銜接問題，那么，這項措施要想真正貫徹落實并且結出碩果，將會面臨非常大的困難。

充分考慮各項政策之間的相互銜接問題，就是要在總結國務院各部門促進海南自由貿易港區建設政策的基礎之上，提請立法機關盡快完善我國法律制度體系，中央全面深化改革委員會進行頂層設計。因為只有這樣，才能確保國務院各職能部門政策相互協調而不是相互抵消。

其次，海南自由貿易港區建設必須打破傳統的思維定勢，解放思想，樹立全局觀念。

推動海南自由貿易港區建設的動力主要來自于海南省和國務院各部委。但是，正如人們所看到的那樣，政府主導制定自由貿易港區改革措施，很容易出現“擠出效應”。通俗地說，由于政府高度重視，國家高強度投入，因此，可以在很短的時間內，加快海南自由貿易港區建設的步伐。但由此帶來的問題是，海南自由貿易港區建設有可能會背離改革初衷。

海南自由貿易港區建設必須有政策支持。但是，如果過多依靠政策，那么，必然會出現路徑依賴，海南自由貿易港區建設就會忽視或者削弱市場在資源配置中的決定性作用。自由貿易港區主體是企業，只有充分發揮市場主體積極性和主觀能動性，才能確保海南自由貿易港區建設不會偏離正確的方向。企業在自由貿易港區建設過程中應當扮演至關重要角色，因為只有這樣，海南自由貿易港區的建設才不會出現政策導向，海南自由貿易港區才不會成為政府規劃的自由貿易港區。

作為轉型國家，中國在自由貿易港區乃至自由貿易區建設的過程中，不可避免地會充分發揮政府的作用。但必須指出的是，無論是中央政府各部委出臺的有關政策，還是海南省政府制定的促進自由貿易港區發展的各項措施，客觀上都是政府推動改革。政府營造良好的營商環境，對于吸引投資者具有非常重要的意義。正確的做法是，徹底改變海南自由貿易港區的監管思路，鼓勵投資者根據自己的意愿，在海南自由貿易港區充分發揮積極性和主觀能動性，讓海南成為一個充滿活力的自由貿易港區。

無論是香港特別行政區自由貿易港建設的經驗，還是阿姆斯特丹等歐洲國家自由貿易港區建設的經驗，都充分說明，自由貿易港區建設過程中，自由貿易港區建設管理委員會應當發揮根本性的作用。

自由貿易港區建設管理委員會是一個吸納市場主體參與、政府提供咨詢意見的管理機構。中國海南情況有些特殊。但是，在自由貿易港區建設和管理階段，應當組建類似于自由貿易港建設管理委員會性質的組織，必要的時候實行“三三制”，政府派出工作人員占三分之一，企業投資者占三分之一，當地居民和職工占三分之一。政府可以通過簽訂委任合同，誠懇邀請海內外知名專家和自由貿易港區建設經驗豐富的管理人員，負責自由貿易港區的建設和管理工作。中國在自由貿易港區建設的過程中，務必要擺脫傳統路徑依賴，改變行政主導的思維定勢，在自由貿易港區建設的過程中，積極發揮市場主體決定性作用。因為只有這樣，海南自由貿易港區建設才能避免重蹈覆轍。

當前海南自由貿易港區建設總體思路是完全正確的，但是，政府制定各項規劃的時候，如果過分聽取城市規劃專家的意見，而忽視了規劃范圍內市場主體的意見，有可能會把海南自由貿易港區變成一個“理想國”。事實證明，城市規劃過程中，如果不考慮當地企業和居民的切身利益，采取切實有效的措施，保護當地企業和居民以及投資者合法權益，那么，自由貿易港區的生產和生活成本將會大幅度增加。海南自由貿易港區不是“對標”其他自由貿易港區，海南自由貿易港區更不是取代香港自由貿易港區或者臺灣經濟體系，海南自由貿易港區的建設，是中國改革開放發展到一定階段之后，根據海南省實際情況建設的獨具中國特色的自由貿易港區。海南自由貿易港區建設不能相互攀比。海南自由貿易港區建設必須有足夠的耐心，充分發揮自由貿易港區建設管理委員會的作用，充分發揮市場主體決定性作用，因為只有這樣，海南自由貿易港區的建設才會達到預期的效果。

最后，海南自由貿易港區建設必須法律先行。海南是一片充滿希望的沃土。海南自由貿易港區建設，就是要在現有基礎上描繪出最美的畫卷。海南自由貿易港區整體建設需要相當長的時間，海南省政府充分利用政策優勢，吸引海內外資金，加快海南自由貿易港區建設，居功至偉。

但必須充分意識到，海南自由貿易港區建設是千年大計，體制改革可能比一些大項目更重要。如果只看到大項目建設給海南經濟發展所帶來的動力，而忽視了國家關于加快海南自由貿易港區建設的真正目的，那么，海南自由貿易港區建設必然會重蹈覆轍。

我國不斷擴大自由貿易改革試驗區的規模，加快推廣自由貿易區改革經驗。但是，在自由貿易試驗區改革過程中，出現了帶有普遍性的問題。許多自由貿易試驗區以大型項目作為抓手，試圖通過招商引資，實現地區經濟快速發展。這樣的改革完全背離了中央關于建設自由貿易區的初衷。

中央建設自由貿易區的目的就是要通過大膽試驗，加快我國體制改革的步伐，真正建立適合我國生產力發展需要的經濟基礎，徹底理順生產關系，完善中國特色社會主義市場經濟法律制度體系。如果本末倒置，為了眼前的利益，大干快上，忽視了體制機制改革，那么，自由貿易港區發展動力就會很快消失，海南自由貿易港區可能會出現虎頭蛇尾的現象。

加快海南自由貿易港區建設，首先就是要加快體制機制改革。國務院各部委出臺的有關政策，相互協調性需要海南省自由貿易港區加以印證。海南自由貿易港區建設者必須敞開大門，以大無畏的決心和勇氣，大膽探索試驗，為中國自由貿易港區的建設積累經驗。如果涉及國家的法律和政策修改問題，應當及時請示中央，并且由全國人大常委會及時修改法律或者暫時停止法律實施，因為只有這樣，海南自由貿易港區建設才能達到預期的目的。

長期形成的改革思維定勢以及我國經濟體制中存在的深層次問題，可能會成為阻礙海南自由貿易港區發展的關鍵因素。海南自由貿易港區改革，核心內容就是要對國家各項政策匹配程度進行檢驗，充分發揮各項政策（優惠政策）關聯效應，將中央各部委出臺的有關政策貫徹落實，并在此基礎之上，發現各項政策之間存在的問題，因為只有這樣，才能為我國現代化建設總結經驗，也只有這樣，才能使海南自由貿易港區真正成為我國未來改革的先行者。

海南自由貿易港區建設初具規模。硬件設施特別是大型基礎設施建設取得成績引人注目。但是，在軟件建設特別是在體制機制建設方面，海南自由貿易港區必須認真消化吸收國務院各部委出臺的各項政策，并在此基礎之上發現政策落實中存在的問題，及時反饋，提請國務院完善各項方針政策。

海南自由貿易港區是新時代中國的一塊試驗田。根據海南自由貿易港區取得的經驗，國務院可向全國人大提出修改法律的建議，全國人大常委會根據自由貿易港區實驗中存在的問題，修改完善我國法律制度體系，爭取早日形成符合中國特色社會主義市場經濟發展需要的“中華法系”。

需要特別說明的是，《中華人民共和國民法典》頒布之后，越來越多學者注意到，中國“民商合一”的立法體制，在現實生活中出現許多值得討論的問題。海南自由貿易港區建設，能否在商事立法方面積累有益的經驗，為全國人大制定中國特色商法典創造條件，這是檢驗海南自由貿易港區建設成敗的又一個關鍵指標。

（作者系中南財經政法大學教授、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“喬新生”）

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