【前言】上篇《“機構決定職能”是亙古不變的金規鐵律》一文于2024年12月09日經昆侖策研究院公眾號發布，得到廣大網友點贊支持，說明真理的火焰在閃爍，但是，離社會共識還需要多方加大努力，希望有識之士將“機構決定職能”這個命題燃爆起來，共同為我國治理現代化盡一份力量。本文旨在批判“職能決定機構”的錯誤認識，再次闡述“機構決定職能”符合馬克思基本原理與中國傳統哲學，并強調形成社會共識需要來一次思維革命，以觀念轉變為制度變革奠基，推動社會進步與發展。
在新時代行政體制改革縱深推進之際，傳統"職能-機構"線性決定論已構成深層制度約束。2018年黨和國家機構改革雖取得結構性突破，但截至2022年底，地市級政府部門職責交叉率仍然比較高，凸顯工具理性層面的技術調整難以根治體制痼疾。破解此癥結需要回歸馬克思"改變世界"的哲學宣言，在認識論層面實現從“功能本體論”向“制度生成論”的范式轉換。自改革開放以來，長期“轉變職能”理論下形成職能決定機構的思維慣性，表現為問題導向的被動改革，遵循著“新問題→新職能→新機構→人員擴張”的路徑。當社會中出現新的問題時，為了解決這些問題，往往會賦予相關部門新的職能。為了更好地履行這些新職能，就會設立新的機構，而新機構的運行必然需要配備相應的人員，從而導致人員的不斷擴張。以地方政府曾出現的“饅頭辦”、“裝修辦”、“西瓜辦”……等臨時機構為例，這些機構的設立是為了應對當時社會中出現的饅頭質量監管、裝修市場規范、西瓜經濟等具體問題。在當時的情況下，人們認為只有設立專門的機構才能有效地解決這些問題。然而，這種做法帶來了一系列的負面影響。隨著時間的推移，這些臨時機構越來越多，有的市（縣）級行政機構達170多個，導致機構膨脹。眾多的機構之間缺乏有效的協調和整合，職能出現碎片化的現象。各個機構只關注自己的職能范圍，對于一些交叉領域的問題往往相互推諉，難以形成合力，影響了政府的行政效率和服務質量。傳統的“職能決定機構”模式，首先是在系統性治理方面存在明顯的缺陷。堅持問題導向，沒錯，問題從那里來？不是從天上掉下來，也不是地下冒出來，而問題往往從事物（事務）運行發展過程中產生出來，為什么不去研究問題的本身是違背事物（事務）運行發展客觀規律而產生？找到事物客觀運行規律解決問題是不是就容易了？然而，一切就問題論問題，就現象說現象，解決此問題，彼問題又出現。以食品安全監管為例，在過去的監管體系中，涉及多個部門，如農業部門負責農產品種植養殖環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，食藥部門負責餐飲服務環節的監管等。這種多部門重疊監管的模式看似全面，但實際上存在很多問題。各個部門之間的職責劃分并不清晰，存在一些模糊地帶，導致在實際監管過程中，容易出現重復監管和監管空白的情況。當出現食品安全問題時，各部門之間往往會互相扯皮，推卸責任，無法及時有效地解決問題。其次是權責脫節的現象，在自然資源管理中，存在著“九龍治水”的現象。土地、森林、礦產等自然資源的管理涉及多個部門，如國土資源部門、林業部門、水利部門等。每個部門都有自己的管理職責和權力，但在實際操作中，往往會出現權力與責任不匹配的情況。有些部門只注重行使權力，而忽視了應承擔的責任；有些部門則因為責任劃分不明確，導致對一些自然資源管理問題不愿意主動承擔責任。這種權責脫節的現象嚴重影響了自然資源的合理開發和有效保護，難以適應現代治理的需求。如此眾多的職能部門，必然會導致機構臃腫、協調困難等問題。過多的部門之間需要進行大量的溝通和協調工作，這不僅增加了行政成本，還降低了行政效率。而且，隨著社會的發展和變化，新的問題不斷涌現，這種龐大而復雜的機構體系很難及時有效地應對這些問題。現行機制缺乏對機構設置科學性的前瞻設計，存在“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的短視性。在實際的機構設置過程中，往往是當出現問題時才去考慮如何解決，而沒有從長遠的角度去規劃和設計機構的職能和架構。以林業與農業部門職能劃分長期存在爭議為例，林業和農業在土地利用、生態保護等方面存在著密切的聯系，但在過去的機構設置中，兩個部門的職能劃分不夠清晰，存在一些重疊和交叉的部分。例如，對于一些既有林業資源又有農業用地的區域，林業部門和農業部門在管理上存在分歧，導致資源的浪費和管理效率的低下。直到2018 年機構改革才通過組建自然資源部實現系統性整合。這次改革從更宏觀的角度出發，將涉及自然資源管理的各個部門進行整合，打破了原來部門之間的壁壘，實現了資源的統一管理和高效利用。但這也反映出之前機構設置缺乏前瞻性，沒有充分考慮到社會發展和資源管理的長遠需求。思維革命的一個重要方面是重構邏輯關系，從傳統的“職能→機構→人員”轉向“事物科學歸類→機構→職責→事務→人員→職權→職能”的治理邏輯。社會治理始于對社會事務的精細化分類，強調基于客觀規律和功能屬性劃分事務范疇。例如，社會分工細化要求將公共事務按領域（如教育、醫療、金融等）進行科學歸類，形成專業化的管理單元，為后續機構設置與改革奠定基礎。這種轉變是基于對現代治理需求的深刻認識和反思。這種重構邏輯關系的做法，更加注重職責的明確在先和機構的協同作用在后。先搞清問題的事務屬性，確定那個機構承擔的職責，再根據職責明確職權流程，然后去實現職能，使得整個治理體系更加科學、合理、高效。法治化治理思維是思維革命的重要組成部分，強調“法定職責必須為”的剛性約束。在現代社會，法治是國家治理的基本方式，機構的設置和職能的行使都必須在法律的框架內進行。國家監察委員會的設立即遵循了《憲法》修訂先行、法律授權跟進的原則。隨著我國反腐敗斗爭的深入開展，為了加強對所有行使公權力的公職人員的監督，需要建立一個專門的監察機構。在設立國家監察委員會之前，首先對《憲法》進行了修訂，為監察委員會的設立提供了憲法依據。然后，通過制定《監察法》，明確了監察委員會的機構職能邊界、工作程序和監督范圍等。《監察法》的出臺，使得監察委員會的工作有法可依，確保了監察工作的合法性和權威性。法治化治理思維的貫徹，有助于規范機構的行為，防止權力的濫用和不作為。通過法律明確機構的職責和權力流程，使得機構在行使職能時必須嚴格按照法律規定辦事，提高了治理的規范化和制度化水平。
機構與職能就如同形與神一般，是密不可分的統一整體。可是，在現實中往往分開論述，機構論機構，職能論職能，編制論編制，比如職能缺位、錯位、越位，只論現象，問題里背后是個別人為導致還是制度不健全？沒有下文。再比如，菜藍子工程本屬于農業內種植業，有一段時間卻劃轉財政機構屬下管理，這是不是形神錯位？一個機構的建立，其意義絕不僅僅在于搭建起了一套組織架構，更重要的是它承載著與之相匹配的職能，而這些職能的履行又必須依托于機構這個有形的載體來實現。機構是職能的外在表現形式，它為職能的發揮提供了明確的歸屬與平臺；而職能則是機構內在的靈魂，賦予了機構存在的價值和意義。只有當機構與職能緊密配合、相輔相成時，才能真正發揮出強大的效能，推動各項事業朝著有序、高效的方向穩步邁進。三、“機構決定職能”符合馬克思基本原理與中國傳統哲學馬克思的唯物史觀強調社會存在決定社會意識，機構作為社會存在的重要組成部分，其設置和運行方式會影響人們的思維和行為方式，進而決定職能的發揮。馬克思還強調生產力與生產關系的辯證關系，機構是生產關系的重要體現，其變革會反作用于生產力的發展，通過調整機構設置，優化生產關系，能夠激發生產力的提升，體現機構對職能的決定性作用。中國傳統哲學強調整體性和辯證思維。“機構決定職能”體現了整體性，將機構視為一個有機整體，各部分相互配合實現整體功能，機構的設置決定了職能的分配與協同。如古代的六部制度，機構的架構決定了各部的職能范圍與相互關系。同時，中國傳統哲學中的“形神兼備”思想也與之契合，機構是“形”，職能是“神”，機構的合理設置是職能有效發揮的載體和基礎。機構設置科學化是實現思維革命的重要實踐路徑之一。建立“機構生命周期評估機制”是確保機構設置科學合理的重要手段。以深圳前海管理局實行的“三年一評估”制度為例，深圳前海作為我國改革開放的前沿陣地，面臨著快速發展和不斷變化的市場環境。前海管理局根據區域發展需求動態調整內設機構。在每三年一次的評估過程中，對各個內設機構的職能履行情況、工作效率、對區域發展的貢獻等方面進行全面評估。根據評估結果，對機構進行調整和優化，如撤銷一些職能重疊或不再適應發展需求的機構，設立一些新的機構來滿足新的發展需求。這種“機構生命周期評估機制”有助于及時發現機構設置中存在的問題，根據實際情況進行調整和優化，使機構始終保持高效運行。它打破了傳統機構設置的固定模式，具有很強的動態適應性，能夠更好地適應社會發展和變化的需求。在萬事萬物客觀世界里，事務科學歸類是提高治理效能的關鍵。農業農村部門的“大農業”改革實踐為我們提供了一個很好的范例。在過去，農業相關職能分散在多個部門，如農業種植、畜牧養殖、農產品加工等環節分別由不同的部門管理。這種分散管理的模式導致部門之間協調困難，信息不暢通，難以形成全產業鏈的監管和服務體系。為了解決這些事務問題，農業農村部門進行了“大農業”改革，將原分散在多個部門的農業相關職能整合。通過整合，構建了“從田間到餐桌”的全產業鏈監管體系。在這個體系中，各個環節實現了無縫對接，信息能夠及時共享，監管和服務更加高效。例如，在農產品種植環節，農業部門可以及時掌握種植情況，提供技術指導和病蟲害防治服務；在農產品加工環節，質檢部門可以加強質量監管，確保加工產品的安全；這種事務歸類的做法，提高了農業產業的整體競爭力和抗風險能力。權責關系明晰化是保障機構正常運行和提高治理效能的重要前提。四川省公安廳行政執法事項目錄清單（2024年版），將722項行政權力細化為“行政處罰”“行政強制”“行政檢查”三類，配套建立權力運行流程圖。在過去，公安廳的一些行政權力存在職責不清、權力邊界模糊的問題，導致在實際工作中容易出現權力濫用和不作為的情況。四川省公安廳行政執法事項目錄清單（2024年版），對每一項行政權力都進行了詳細的梳理和明確。明確了公安廳在哪些情況下必須履行職責，防止出現不作為的現象；同時規定了公安廳在行使權力時的禁止性行為，防止權力濫用。配套建立的權力運行流程圖，清晰地展示了每一項權力的運行過程和環節，使得權力的行使更加透明、規范。民警在執行任務時，能夠清楚地知道自己的職責和權力范圍，按照規定的流程進行操作。這不僅提高了公安機關的工作效率和執法公正性，也增強了群眾對公安機關的信任。國家治理現代化是我國當前的重要戰略目標，而機構的科學設置是實現國家治理現代化的關鍵因素之一。只有通過機構科學設置，才能保障治理效能持續釋放。科學的機構設置能夠優化資源配置，提高行政效率，加強部門之間的協同合作。例如，新組建的職能部門在明確職責后，能夠更加專注地開展工作，避免了職責交叉和推諉現象的發生。隨著市場經濟的不斷深化，對市場監管提出了更高的要求。市場監管總局的組建打破了原有“分段監管”模式。在過去，市場監管工作由多個部門分段進行，如生產環節由質檢部門監管，流通環節由工商部門監管，消費環節由食藥部門監管等。這種分段監管模式存在很多弊端，如部門之間信息不共享、監管標準不統一等，容易導致監管漏洞和監管重疊的問題。市場監管總局的組建實現了從生產到消費的全鏈條監管。通過整合資源和統一監管標準，提高了市場監管的效率和效果。市場主體滿意度得到明顯提升，這充分說明了新的監管模式得到了市場主體的認可。這種全鏈條監管模式有助于營造公平競爭的市場環境，保護消費者的合法權益，促進市場經濟的健康發展。在數字化時代，數字治理轉型是必然趨勢。某市通過設立“數字治理中心”，將分散在多個部門的數字治理職能整合。在過去，各個部門的數字治理工作各自為政，存在數據分散、系統不兼容等問題，難以實現數據的共享和協同應用。“數字治理中心”的設立打破了部門之間的壁壘，實現了數字治理職能的集中管理和統籌協調。通過整合數據資源，建立統一的數字治理平臺，“一網統管”模式使得政府能夠更加全面、準確地掌握社會運行的信息，及時發現和解決問題，提高了政府的治理能力和決策水平。這場思維革命本質是治理哲學的轉變：從“問題應對型”轉向“事務屬性歸類型”，從“權力本位”轉向“方式方法互動”。未來需要著重建立機構長期穩定（只要事物屬性不變，機構的命名就不會變），職能相對動態（隨著事物或事務運動發展而變動，這與轉變職能有著本質區別），通過定期評估機構職能的運行情況，及時發現問題并進行調整，確保機構始終適應社會發展的需求。同時，要完善機構設置法治保障體系（如《機構編制法》立法），通過法律的形式明確機構的設置、職責和編制等，為機構的運行提供堅實的法律保障。最終實現“機構- 職能 - 效能”的良性循環，推動國家治理體系和治理能力的現代化。
（來源：昆侖策網【原創】，修訂發布；圖片來自網絡，侵刪）
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