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劉振偉：制定農村集體經濟組織法需重點研究的幾個問題

點擊：作者：劉振偉來源：“鄉(xiāng)村振興要參”公眾號發(fā)布時間:2020-08-21 10:49:42

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7月25日，2020中國三農發(fā)展大會在北京召開。全國人大農委副主任委員劉振偉圍繞完善鄉(xiāng)村組織振興的法治保障、加強農村集體經濟組織立法的主題作了發(fā)言。以下為會議現(xiàn)場實錄。

今天我就“完善鄉(xiāng)村組織振興的法治保障”談一點個人的看法。今年5月28日，十三屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國民法典》，這是新中國第一部以法典命名的法律，是規(guī)范基本民事關系、保護平等民事主體合法權益的基本遵循，對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動新時代改革開放和社會主義現(xiàn)代化以及鄉(xiāng)村振興都具有重大深遠的意義。2017年，第十二屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《民法總則》，對法人制度做出進一步完善，把計劃經濟時期形成的四種法人類型調整為三種法人類型，也就是營利性法人、非營利性法人、特別法人，賦予了農村集體經濟組織、村民委員會特別法人資格，明確了長期處于灰色地帶的農民專業(yè)合作社的法人類型。過去我們搞了《農民專業(yè)合作社法》，賦予法人地位，但是是什么法人？是公司法人、是企業(yè)法人，還是合作社法人？是不明確的。注冊的制度也是五花八門，所以這一次給它明確為特別法人。這樣農村三類組織的治理結構以及發(fā)展趨向就有了上位法的基礎。

組織振興是鄉(xiāng)村振興的重要內容。當今農村各類組織中農村基層黨組織有黨章黨規(guī)規(guī)范，農民專業(yè)合作社和村民委員會分別都有法律，有專門的《村民組織法》，有《農民專業(yè)合作社法》，農村集體經濟組織的立法仍然是空白的，所以說制定農村集體經濟組織法，作為農村集體經濟組織法人治理的基本遵循，是鄉(xiāng)村振興組織建設一個十分重要的任務。制定農村集體經濟組織法，我認為有這么幾個問題需要認真地研究。

一，農村集體經濟組織的基本特征。我國農村集體經濟組織的基本特征是它的社區(qū)性、地域性、綜合性。我國農村集體經濟組織帶有濃厚的歷史印記，它的前身是人民公社時期的三級所有。農村改革后成為農村集體經濟的組織載體，還保留著鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級和組級三個層級，97%是在村和組級里。農村集體經濟組織是以成員及其共同擁有的自然性資產為紐帶，通過合作與聯(lián)合，共同發(fā)展經濟的一種經濟組織形式。所以說它社區(qū)性、綜合性、地域性的特征十分明顯。土地資源、居住村落是地域性特征非常明顯的，經濟、社會、文化等多種職能交錯，是綜合性特征特別明顯。

二，農村集體經濟組織的財產制度。我國農村集體經濟組織實行集體所有權與成員股權相結合的財產權制度。農村集體經濟組織的基礎是生產資料的集體所有制。《憲法》規(guī)定為勞動群眾集體所有制。集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立運行經濟活動的自主權。集體經濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定進行管理的重大問題。《物權法》規(guī)定，農民集體所有的不動產和動產屬于本集體經濟組織所有成員所有。集體所有制的財產不能分割給成員個人，農民集體經濟組織作為農民集體所有權的代表，行使對農村集體資產的經營管理權。集體經濟組織成員作為集體所有權的主體享有對本集體經濟組織資產的收益分配權。集體經濟組織成員是所有權的主體，集體經濟組織是所有權的行使主體，所以這兩個還是有區(qū)別的，一個是所有權的主體，一個是這個組織是所有權的行使主體。農村集體產權制度改革完成后，農村集體經濟組織實行集體所有權與成員股權相結合的財產分配制度。這一點和一般的公司是不一樣的。這種產權制度是農村集體經濟組織與公司制企業(yè)在法人治理上的重大區(qū)別。農村集體經濟組織法人治理結構中，集體所有權、法人財產權、社員股權這三種權的配置以及它的相互關系是一個核心的問題。成員對集體資產股份占有收益、有償退出、以及抵押、擔保、繼承等權利的實現(xiàn)，對農村集體經濟組織的發(fā)展走向都會產生直接的影響。

三，農村集體經濟組織成員資格的封閉性。農村集體經濟組織成員的權力來源于成員資格，有資格才有權利，資格鎖定權利。農村集體經濟組織成員的資格確認由本集體經濟組織依據(jù)法律法規(guī)，按照民主程序決定，不由外部力量決定。因為農村集體經濟組織以共同擁有的資源性資產為紐帶，成員資格對外是封閉的，當然依法取得成員資格的除外，比如水庫移民、異地搬遷，還有城鄉(xiāng)建設移民等等，就是遵循法律規(guī)定才能加入到另外一個集體經濟組織里面來。成員集體所有權決定了成員享有平等的股權，成員資格的封閉性決定了股權權能受限。這就是說，集體經濟組織成員的股權不能向集體經濟組織外流轉，股權流轉要考慮成員的資格因素。農村集體組織的成員，股權不能由內部少數(shù)人控制，也不能被外部資本侵占。當然集體經濟組織成員資格的分配性并不排斥外來投資，外來投資形成的資產與其收益，按照通行的產權制度規(guī)則處理就可以了。

四，農村集體經濟的分配制度。農村集體經濟組織實行收益按股分配與福利共享相結合的分配機制。農村集體經濟組織的自然性資產，成員通過承包經營或者流轉獲得收益。經營性資產收益，成員按股份量化獲得，公益性資產收益，實行福利性的分配，由成員共享。農村集體經濟組織與公司制企業(yè)在收益分配上的最大區(qū)別是，一個是資本是絕對的依據(jù)，一個是考慮了社會保障的功能。

五，農村集體經濟組織的職能作用。農村集體經濟組織的經濟職能、社會保障職能和公共的職能是交織的，這區(qū)別于其他經濟組織的顯著特點。農村集體發(fā)展不平衡，在一個較長時期村社合一。在經濟發(fā)達地區(qū)，村社分離將是主要的形式，村社合一是經濟不發(fā)達地區(qū)的主要形式。無論哪種形式，農村集體經濟組織承擔的社會保障和公共服務職能不會剝離，至少不會完全剝離。在有些地方，村委會、村集體經濟組織、村辦企業(yè)是分離的。就像我去的北京市海淀區(qū)，它的一些農村地區(qū)，已經完全分離了。村委會實行自治，村集體經濟組織提供社會保障和公共服務。社辦企業(yè)、村辦企業(yè)提供財力支持。農村集體經濟組織的上述三項職能是農村社會穩(wěn)定的基石。因為農村沒有完全納入全國統(tǒng)一的社保體系當中去，組織的存在是它保障的一個基石。

鑒于農村集體經濟組織的這幾個特征，在立法時還要統(tǒng)籌考慮這么幾個問題。

第一，集體所有制的實現(xiàn)形式和運營機制。過去我們有農村集體經濟發(fā)展停滯不前的教訓，改革開放后，也有過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、集體資產流失的教訓。要堅持把憲法規(guī)定的農村集體經濟所有制作為主線，把民法總則規(guī)定的作為基本遵循。積極探索農村集體所有制的實現(xiàn)形式和適應市場經濟的運行機制。要實現(xiàn)發(fā)展壯大集體經濟和農民共同富裕的目標，農村集體產權改革實際上解決的是收益分配的依據(jù)問題，實質是要解決其運行機制的問題。不要說股份量化了就行了，股份量化了則是提供了一個分配的依據(jù)，我們年終按什么分配收益，但根本的問題是要解決它的運行機制問題。

第二，農村集體經濟組織的財產管理問題。核心還是要實行民主管理，防止農村集體經濟淪為村干部經濟。

第三，農村產權流轉交易問題。要規(guī)范農村土地承包權、林權、自荒地使用權，還有知識產權，經營性資產出租等流轉交易，健全流轉規(guī)則，加強管理服務。

第四，農村集體經濟組織不適用破產制度。這個是在這次立法的時候特別強調的一個問題。當時有一種意見，特別是法學界的意見，說你不能作為一個法人，為什么不能作為法人？說公司法人、企業(yè)法人實行破產制度，你是集體經濟組織，實行破產制度對你適用嗎？當時在農口的意見強調那就作為特別法人就可以不適用破產制度。這是在下一步立法的時候要注意的。

第五，農村集體經濟組織的優(yōu)惠政策。農業(yè)的弱勢性和農民的弱勢地位，決定了單純依靠市場機制難以解決農村集體經濟發(fā)展壯大的問題。不能因為設定了特別法人，就把農村集體經濟組織完全推向市場。仍要在財政、稅收、金融、鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展用地等方面給予扶持。如果公共財政的公共服務不能完全覆蓋到位，農村集體經濟組織享受優(yōu)惠政策就是合情合理的，要么國家全包起來，現(xiàn)階段我們包不起來，一部分社會保障職能要靠集體經濟組織來提供，那就要給它配套相應的優(yōu)惠政策。

第六，農村集體經濟組織的理論研究。現(xiàn)在這方面的研究還是比較少的，要立法就要有理論指導。國外對這個沒有先例，我們有先例，像民法、刑法，國外都有先例，可以比照比照，結合我們的實際改造改造，這個國外就沒有，所以理論創(chuàng)新很重要。現(xiàn)在這方面的研究有一些成果，但是總體感覺還是成果比較少，研究的人員也比較少，創(chuàng)新也不多。希望通過三農發(fā)展大會提供一個橋梁紐帶，吸引更多的高水平專家參與到這個領域研究中來，共同努力，把我們這個法起草好。現(xiàn)在已經列入規(guī)劃了，農業(yè)農村部也在緊鑼密鼓地做一些前期的準備工作。

（來源：昆侖策網，轉編自“鄉(xiāng)村振興要參”）

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