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全球貿(mào)易體系大變局與我國農(nóng)業(yè)國際競爭戰(zhàn)略取向

點擊：  作者：任澤平、彭廷軍等    來源：澤平宏觀微信號  發(fā)布時間:2021-01-13 12:26:11

  

本文為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國際合作司與恒大研究院聯(lián)合研究成果

文：任澤平 彭廷軍 焦 點 熊 柴 等

 

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際政治、經(jīng)濟、科技、文化、安全等領(lǐng)域風(fēng)險積聚，黑天鵝事件頻發(fā)。圍繞全球貿(mào)易體系大變局的風(fēng)險，我們對其新動向、新格局以及對全球農(nóng)業(yè)和中國農(nóng)業(yè)的影響進行研判，提出了應(yīng)對思考，以供決策參考。

 

一、全球貿(mào)易體系當(dāng)前呈現(xiàn)四大動向

 

多年來，經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化一直是推動世界經(jīng)濟發(fā)展的主流力量。2008年國際金融危機和2009年歐債危機后，全球化開始放緩，特別是近年來世界經(jīng)濟政治格局快速演變，“逆全球化”不斷升溫，對全球貿(mào)易體系造成顯著沖擊。當(dāng)前，呈現(xiàn)四大動向。

 

（一）世貿(mào)組織改革談判停滯不前，多邊貿(mào)易體系面臨危機。

 

1995年世界貿(mào)易組織（WTO）在1947年的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）基礎(chǔ)上成立，倡導(dǎo)公平、非歧視、透明等基本原則，是全球貿(mào)易體系的壓艙石。然而，由于發(fā)達成員和發(fā)展中成員在農(nóng)業(yè)等議題上意見不合，加之“協(xié)商一致”的決策方式過于苛刻，始于2001年的多哈回合談判長期陷入僵局，僅在貿(mào)易便利化等個別議題上取得成果。近年來，美國奉行單邊主義政策，以“退群”挾持WTO改革，提出“發(fā)展中成員”認定新標準，阻撓大法官遴選使上訴機構(gòu)停擺。WTO的談判、政策監(jiān)督和爭端解決三大功能均出現(xiàn)運轉(zhuǎn)失靈，第12屆部長級會議因疫情推遲到2021年召開，總干事阿澤維多提前離任。舊患遇新疾，多邊貿(mào)易體系正面臨生存危機。

 

（二）國際政治博弈影響深化，全球貿(mào)易摩擦愈演愈烈。

 

近年來，主要經(jīng)濟體之間的貿(mào)易摩擦和爭端頻發(fā)，背后除了經(jīng)濟因素考量，更服務(wù)于內(nèi)外政治目的。美國定義中國為“戰(zhàn)略性競爭對手”并實施遏制，貿(mào)易戰(zhàn)是其重要抓手，特朗普為鞏固農(nóng)業(yè)州和“鐵銹帶”的關(guān)鍵選票，對農(nóng)業(yè)和制造業(yè)實施貿(mào)易保護，拜登上臺后，即使對華策略有所調(diào)整，戰(zhàn)略遏制意圖也不會改變。英國為順應(yīng)民意不惜“硬脫歐”，日韓因勞工賠償和朝鮮問題分歧而打貿(mào)易戰(zhàn)，澳大利亞與中國政治外交“遇冷”繼而經(jīng)貿(mào)關(guān)系惡化，印度在與中國邊界沖突后大幅增加對華投資限制。未來，全球貿(mào)易摩擦可能長期與國際政治博弈相伴。

 

（三）全球產(chǎn)業(yè)鏈布局由“效率至上”向“安全至上”轉(zhuǎn)變，“多中心化”格局初步顯現(xiàn)。

 

從經(jīng)濟發(fā)展史看，全球產(chǎn)業(yè)布局不斷受集中化和分散化兩種力量驅(qū)動，“世界工廠”地位先后由英、美、日等更迭至中國。受新冠肺炎疫情影響，各國在產(chǎn)業(yè)布局上保安全與防風(fēng)險的考量，正在超越追求效率的傳統(tǒng)動因，形成新的分散化趨勢。例如，美、英、歐、印等國以“國家安全”為由限制中、俄投資通信和能源等領(lǐng)域，日、美等國政府在疫情后為提升產(chǎn)業(yè)鏈安全而鼓勵制造業(yè)回流，部分跨國投資考慮到中美貿(mào)易摩擦風(fēng)險轉(zhuǎn)向了墨、越、韓等地區(qū)。這一波分散化力量將驅(qū)動全球產(chǎn)業(yè)布局走向多中心化，或呈現(xiàn)以中國為主中心、其他N個地區(qū)為副中心的“1+N”格局。

 

（四）雙邊與區(qū)域合作意愿更強，新型貿(mào)易秩序加速建立。

 

WTO允許成員簽署雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，以實現(xiàn)高于多邊開放水平的合作。近年來，由大型經(jīng)濟體主導(dǎo)的雙邊和區(qū)域協(xié)定加速誕生，規(guī)則更自由、領(lǐng)域更廣泛、機制更成熟。美墨加、美歐日等積極推行以“零關(guān)稅、零壁壘、零補貼”（“三零原則”）為基礎(chǔ)的合作。在美國退出后重新達成的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）覆蓋約5億人口和全球GDP的13%，新增數(shù)字經(jīng)濟、邊境后監(jiān)管等規(guī)則。由東盟倡導(dǎo)，吸納中日韓及澳新加入的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）剛剛于2020年簽署，輻射約34億人口、覆蓋全球GDP的30%。這些新型貿(mào)易協(xié)定的生效，將對全球貿(mào)易體系和規(guī)則產(chǎn)生深遠影響。

 

二、全球貿(mào)易體系可能走向三大結(jié)局

 

在全球貿(mào)易體系新動向之下，各國必然主動調(diào)整經(jīng)貿(mào)政策和競爭合作布局，客觀上將推動建立新規(guī)則、新秩序、新格局。按照全球化程度由高到低排序，全球貿(mào)易體系可能走向三大結(jié)局。

 

（一）新型全球化格局

 

從貿(mào)易理論與發(fā)展歷史看，國際分工和建立在比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上的國際貿(mào)易，可實現(xiàn)各國利益最大化。樂觀情形下，全球貿(mào)易體系歷經(jīng)變革后，呈現(xiàn)新型全球化格局。

 

一種可能是繼續(xù)以WTO為核心重塑秩序。

 

近兩年主要成員在改進爭端解決機制、提高透明度、強化監(jiān)督功能等方面有一些共識，在電子商務(wù)等諸邊談判領(lǐng)域也有顯著進展，有可能整合為多邊規(guī)則。如果WTO改革成功，其將繼續(xù)引領(lǐng)全球化秩序。

 

另一種可能是以大型貿(mào)易協(xié)定為核心建立新秩序。

 

改革停滯的WTO可能被邊緣化，而某個大型貿(mào)易協(xié)定確立的新貿(mào)易規(guī)則，實質(zhì)上取代WTO。如CPTPP沿襲了原TPP的絕大部分規(guī)則標準，在貨物、服務(wù)、投資等市場準入領(lǐng)域全面自由化，并納入了環(huán)境、透明度、數(shù)據(jù)自由流動的“21世紀新議題”，強調(diào)邊境后措施和監(jiān)管一致性，是當(dāng)今世界公認的開放水平最高的自貿(mào)協(xié)定。目前中國正在積極考慮加入CPTPP，如果美國重返協(xié)定，英國、印度等主要經(jīng)濟體也被吸引，不排除形成覆蓋全球經(jīng)濟總量和人口過半的多邊貿(mào)易協(xié)定，引領(lǐng)新型貿(mào)易規(guī)則和全球化秩序。

 

（二）大圈子半全球化格局

 

中間情形下，全球化可能退化為“半全球化”，各國建立或加入大型貿(mào)易圈，但無法形成類似WTO成員規(guī)模和經(jīng)濟體量的全球性貿(mào)易組織，總體呈現(xiàn)“大圈子化”格局。

 

一種可能是“南南圈+北北圈”。

 

隨著南北經(jīng)濟差距縮小，南北合作可能更困難，而南南合作和北北合作可能更順暢。目前看，中國與東盟、“一帶一路”共建國等可能形成南南圈，美墨加、美歐日、CPTPP等團體可能形成北北圈。

 

另一種可能是“中國圈+美國圈”。

 

未來中美大國競爭可能推動形成兩大貿(mào)易陣營。目前來看，中亞、西亞、獨聯(lián)體、中東歐和非洲等或?qū)僦袊Γ⒓印摹⒂　⒃降然驅(qū)倜绹Γ瑲W盟、日韓、東盟、南美等可能與兩圈均保持貿(mào)易關(guān)系。

 

（三）小圈子碎片化格局

 

與雙邊談判相比，多邊談判中各國優(yōu)勢互補更難實現(xiàn)、利益分配更難平衡。近年來，多成員參與的大型“框架式”貿(mào)易協(xié)定屢遇瓶頸，如英國脫歐、美國退出TPP、印度退出RCEP等。相比之下，小范圍協(xié)定談判成本較低，且更容易執(zhí)行，如2020年8月，美歐首次就削減部分產(chǎn)品關(guān)稅達成協(xié)定，雙方將在最惠國待遇基礎(chǔ)上，分別對約1—2億美元貿(mào)易額的對方產(chǎn)品全部或部分取消關(guān)稅，產(chǎn)品涉及美國出口的龍蝦以及歐盟出口的水晶玻璃制品、打火機、預(yù)制食品等。悲觀情形下，大型貿(mào)易圈合作遇阻，各國主要依托雙邊和小型貿(mào)易協(xié)定形成“小圈子”，全球化演變?yōu)?ldquo;碎片化”格局。

 

三、全球貿(mào)易體系大變局對全球和我國農(nóng)業(yè)的影響

 

全球貿(mào)易體系演變結(jié)局雖不確定，但其發(fā)展過程有共性。短期內(nèi)，全球貿(mào)易環(huán)境將處于激烈變化的調(diào)整波動期，貿(mào)易摩擦和保護主義可能加劇；長期內(nèi)，新的貿(mào)易秩序伴隨大小不等的“貿(mào)易圈”而誕生，將呈現(xiàn)“圈內(nèi)更開放、圈外更排他”的貿(mào)易環(huán)境，全球貿(mào)易格局再調(diào)整、利益再分配。

 

（一）對全球農(nóng)業(yè)的影響一是全球農(nóng)業(yè)供需的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出。

 

與一般商品和服務(wù)不同，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有季節(jié)性、周期性、自然約束性、生產(chǎn)資料較難跨國轉(zhuǎn)移等特點，而需求剛性相對較強。為滿足供需平衡而進行的產(chǎn)品交換，是全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易始終活躍于總體商品貿(mào)易的根本動因。在貿(mào)易摩擦加劇的環(huán)境中，農(nóng)業(yè)貿(mào)易一旦受阻，全球農(nóng)產(chǎn)品供需匹配將更困難，進口國與出口國的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出。特別是大型經(jīng)濟體間的貿(mào)易摩擦，可能造成區(qū)域間資源重新分配，顯著影響第三方國家的市場結(jié)構(gòu)。如，2018年美國對中國農(nóng)產(chǎn)品出口額減少50%，而對越南、西班牙和韓國等出口明顯擴大；巴西對中國出口額擴大36%，而對埃及、日本和沙特阿拉伯等出口明顯減少。

 

二是市場主體的貿(mào)易投資決策更加復(fù)雜。

 

由于農(nóng)業(yè)的特殊性，各國政府對農(nóng)業(yè)市場和貿(mào)易的干預(yù)程度顯著高于非農(nóng)市場。在全球貿(mào)易體系大變局中，貿(mào)易政策的受干預(yù)程度和不確定性更高，將使市場主體的生產(chǎn)、銷售和購買決策更加復(fù)雜。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、儲存成本高，為避免生產(chǎn)決策失誤、產(chǎn)量過剩，生產(chǎn)主體很可能減少投資以控制風(fēng)險，繼而加大未來農(nóng)產(chǎn)品供給風(fēng)險；因市場預(yù)期不穩(wěn)定，可能出現(xiàn)搶購、囤貨、倒賣等行為，干擾農(nóng)產(chǎn)品消費者和采購商的決策。此外，貿(mào)易政策不確定性將增加國際金融市場風(fēng)險溢價，造成與農(nóng)產(chǎn)品直接相關(guān)的大宗商品期貨價格波動。

 

三是“叢林法則”造成南北農(nóng)業(yè)發(fā)展差距更大。

 

貿(mào)易談判通常與國家實力和話語權(quán)掛鉤，在某種程度上遵循“叢林法則”。話語權(quán)較大的農(nóng)業(yè)出口國可能倡導(dǎo)“自由貿(mào)易”以獲取他國更大市場，還可能配套更多補貼和技術(shù)壁壘以鞏固其出口競爭力；而話語權(quán)較小的發(fā)展中國家可能被迫擴大進口、減少出口，甚至在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全上受到威脅，繼而南北農(nóng)業(yè)發(fā)展差距會更大，全球農(nóng)業(yè)發(fā)展將更失衡。

 

（二）對我國農(nóng)業(yè)的影響一是穩(wěn)定進口供應(yīng)的壓力增大。

 

隨著全球貿(mào)易體系分化為各類相互交織的“貿(mào)易圈”，特別是在“半全球化”和“碎片化”結(jié)局下，由于我國位于多數(shù)進口來源國的“圈外”，穩(wěn)定緊缺農(nóng)產(chǎn)品進口的風(fēng)險會進一步加大。綜合近5年貿(mào)易數(shù)據(jù)，正常貿(mào)易條件下，我國大豆進口的30%—40%、豬肉進口的15%、棉花進口的30%來自美國，牛肉進口的20%、棉花進口的25%來自澳大利亞，油菜籽進口的90%來自加拿大。一旦與這些國家發(fā)生經(jīng)貿(mào)摩擦，進口數(shù)量和價格的穩(wěn)定性都將受到影響，極端情形下出現(xiàn)的安全風(fēng)險更值得關(guān)注。此外，我國大豆、豬肉進口的六成左右分別來自巴西、歐盟，雖然目前經(jīng)貿(mào)關(guān)系相對緩和，但在貿(mào)易沖突加劇的大環(huán)境下，進口的穩(wěn)定性也會受到制約。

 

二是優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口可能受阻。

 

我國是全球第五大農(nóng)產(chǎn)品出口國，年出口額近800億美元。在激烈的國際競爭中，近幾年我國優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品出口已經(jīng)出現(xiàn)下降態(tài)勢，受疫情沖擊，水產(chǎn)品出口持續(xù)兩位數(shù)降幅，大量中小企業(yè)保訂單保市場面臨突出困難。全球貿(mào)易體系變局中，各國自顧傾向上升，對農(nóng)產(chǎn)品市場的干預(yù)加強，不少國家已經(jīng)開始采取多種措施促進本國產(chǎn)品出口和銷售，并對國外產(chǎn)品設(shè)限。我國農(nóng)產(chǎn)品出口最主要的市場在美歐日，我國與這些貿(mào)易伙伴構(gòu)建“貿(mào)易圈”的難度比較大，而東南亞等地區(qū)已與其達成自貿(mào)協(xié)定，擁有更加優(yōu)惠的關(guān)稅條件和先發(fā)優(yōu)勢。我國農(nóng)產(chǎn)品出口主體“小散弱”特點突出，運用國際規(guī)則和應(yīng)對貿(mào)易壁壘的軟實力不足，同時支持農(nóng)產(chǎn)品出口的政策體系尚不完備。上述這些因素都將使我國在未來國際市場競爭中面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

 

三是農(nóng)業(yè)走出去將更加艱難。

 

2020年以來，受疫情影響，農(nóng)業(yè)走出去遭遇前所未有的困難，大量境外農(nóng)業(yè)項目被迫中斷，未來形勢更不樂觀。一方面，各國更加“向內(nèi)看”，投資限制會進一步加嚴。近兩年，國內(nèi)企業(yè)并購澳大利亞乳企遭到澳監(jiān)管部門否決，個別國家受美國“長臂管轄”影響而限制中資企業(yè)注冊，印度針對我國投資設(shè)限，意大利修訂法令將食品行業(yè)加入限制外資收購領(lǐng)域，未來不排除更多國家出臺限制措施。另一方面，國內(nèi)農(nóng)業(yè)還處于全球農(nóng)業(yè)價值鏈的中低端，高端產(chǎn)能不足與低端產(chǎn)能過剩問題比較突出，亟需通過走出去實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈延長和價值鏈提升。全球貿(mào)易體系變局下，全球產(chǎn)業(yè)布局的分散化將阻礙農(nóng)業(yè)跨國投資合作，不利于我國在全球進行產(chǎn)業(yè)鏈布局和資源優(yōu)化配置。

 

四是區(qū)域間農(nóng)業(yè)合作可能受沖擊。

 

中國農(nóng)業(yè)體量大、市場引力強，對區(qū)域間農(nóng)業(yè)合作有“虹吸”效應(yīng)，但未來面臨兩大挑戰(zhàn)。第一，區(qū)域間建立穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的難度加大。受全球貿(mào)易圈重構(gòu)的影響，跨區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的達成，需要更激烈復(fù)雜的博弈，經(jīng)貿(mào)關(guān)系的波動可能成為常態(tài)，農(nóng)業(yè)作為關(guān)鍵領(lǐng)域，難以“獨善其身”。第二，與主要貿(mào)易伙伴之間利益平衡的難度加大。不少國家緊盯我國糧食、肉類等重要農(nóng)產(chǎn)品市場，希望擴大出口。平衡好不同國別之間的貿(mào)易布局、平衡好長期短期利益，面臨一定挑戰(zhàn)。

 

五是提升全球糧農(nóng)治理影響力的難度更大。

 

近年來，以FAO、WTO為代表的全球治理和以G20、APEC等為代表的多邊協(xié)調(diào)機制，在制定有共識和約束力的糧農(nóng)規(guī)則方面已經(jīng)困難重重，在全球貿(mào)易體系大變局中前景更加不樂觀。2020年的G20農(nóng)業(yè)和水利部長會，就因歐美在氣候變化問題上的分歧，會上未能達成共同宣言。對我國而言，要提升糧農(nóng)治理影響力，意味著要作出更大貢獻。WTO改革談判中，需要重點關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品市場準入、農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持、漁業(yè)補貼等問題。在全球治理中，如果貿(mào)易環(huán)境惡化引發(fā)國際糧食安全危機，我國需要在確保自給的同時對發(fā)展中國家加強糧食援助，這對國內(nèi)農(nóng)業(yè)供給水平和抗風(fēng)險能力提出了更高要求。

 

四、我國農(nóng)業(yè)國際競爭戰(zhàn)略取向

 

面對全球貿(mào)易體系大變局，我國農(nóng)業(yè)需要提前謀劃，立足雙循環(huán)新發(fā)展格局，以強化內(nèi)循環(huán)、促進內(nèi)外暢通、打造外循環(huán)為三大方向，重塑參與國際競爭新優(yōu)勢，實現(xiàn)“在危機中育先機，于變局中開新局”。

 

一是農(nóng)業(yè)內(nèi)循環(huán)強基戰(zhàn)略。

 

以國內(nèi)大循環(huán)為主體，首先要自身強。我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)取得歷史性成就，但面對新發(fā)展形勢，仍需要補短板、強弱項，解決制約發(fā)展和循環(huán)暢通的核心問題。供應(yīng)鏈上，適應(yīng)消費升級趨勢，推進生產(chǎn)的標準化、品牌化、綠色化，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，強化倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施，促進供求匹配。技術(shù)鏈上，集中力量突破品種培育、生物技術(shù)、資源環(huán)境、設(shè)施裝備等領(lǐng)域卡脖子問題，加大農(nóng)業(yè)科技人才培養(yǎng)力度和產(chǎn)學(xué)研體制創(chuàng)新。城鄉(xiāng)鏈上，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進生產(chǎn)要素自由流動，加快農(nóng)村土地、集體產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，強化農(nóng)業(yè)支持保護，平衡好工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系。

 

二是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性大進大出戰(zhàn)略。

 

實現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進，必須繼續(xù)利用國際市場優(yōu)化資源配置。國際上農(nóng)業(yè)先進國家均實現(xiàn)較高水平的“大進大出”，而我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易近年來呈現(xiàn)“進多出少、進快出慢”格局。在提升對資源密集型產(chǎn)品進口穩(wěn)定性的同時，需要充分發(fā)揮在勞動密集型產(chǎn)品和部分產(chǎn)能、技術(shù)標準方面的出口優(yōu)勢，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性大進大出，服務(wù)于國內(nèi)大循環(huán)提質(zhì)增效。“大進”重點是：穩(wěn)定緊缺農(nóng)產(chǎn)品進口供應(yīng)鏈，抵御進口受阻風(fēng)險；適度增加日用消費類農(nóng)產(chǎn)品進口，滿足人民美好生活需要；進一步擴大投資和服務(wù)市場準入，積極引進國外資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素；建設(shè)開放型制度，優(yōu)化營商環(huán)境，通過對外開放促進對內(nèi)改革。“大出”重點是：對接國際標準規(guī)則，完善國際營銷網(wǎng)絡(luò)，提高出口深加工能力，延伸產(chǎn)業(yè)鏈；借鑒國際經(jīng)驗，建立對農(nóng)產(chǎn)品出口促進的支持政策體系，穩(wěn)定果菜茶魚等優(yōu)勢特色產(chǎn)品出口；鼓勵國內(nèi)農(nóng)企對外投資，參與全球價值鏈中高端；積極發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)貿(mào)易，帶動產(chǎn)業(yè)走出去。

 

三是新型農(nóng)業(yè)對外合作戰(zhàn)略。

 

以助力形成農(nóng)業(yè)雙循環(huán)新發(fā)展格局為重要任務(wù)，以助推鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為重要目標，以共贏、共擔(dān)、共治為重要原則，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)交往交流、貿(mào)易投資、科技合作、對外援助和參與全球糧農(nóng)治理方式，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)在國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的特殊作用，重點解決我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易進口不穩(wěn)出口不暢、海外投資分散資源掌控力不強、農(nóng)業(yè)技術(shù)“卡脖子”、農(nóng)業(yè)援外協(xié)同效應(yīng)不強、糧農(nóng)領(lǐng)域話語權(quán)與大國地位不相符等問題，加快構(gòu)建利益和關(guān)系更加匹配、投資和貿(mào)易地位更加相稱、“取”和“予”更加平衡的新型農(nóng)業(yè)對外合作伙伴關(guān)系。

 

來源：澤平宏觀微信號