張旭、王天蛟：中國特色社會主義國有企業管理體制的形成、發展與超越
點擊： 作者：張旭、王天蛟 來源：中國政治經濟學智庫微信號 發布時間:2021-01-13 11:24:50
作者簡介：
張旭，中國社會科學院經濟研究所教授，中國社會科學院全國中國特色社會主義政治經濟學研究中心副主任；
王天蛟，中國人民大學馬克思主義學院博士研究生。
摘要：我國自社會主義制度確立以來，對社會主義制度下的國有企業管理體制進行了不斷探索，并在這一過程中形成了許多原創性理論成果。通過歷次國有企業改革實踐，不斷調整政府與國有企業之間的關系，不斷探索國有企業內部的管理模式，已初步建立起具有中國特色且符合中國國情的國有企業管理體制。中國特色國有企業管理體制形成與發展，是對馬克思主義政治經濟學基本理論的運用和發展，以及對西方企業管理理論的超越。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，中國的改革開放站到了新的歷史起點，國有企業的發展與改革也進入了新階段。應繼續以馬克思主義政治經濟學辯證唯物主義和歷史唯物主義的總體方法論，深化對中國特色社會主義國有企業管理理論的概括和研究，而不是簡單地用西方企業管理理論對中國國有企業管理體制進行機械化、教條化地套用。
關鍵詞：中國特色社會主義；國有企業；管理體制；馬克思主義；西方企業管
中華人民共和國成立71年以來，我國通過歷次國有企業改革實踐，不斷調整政府與國有企業之間的關系，不斷探索國有企業內部的管理模式，已初步建立起具有中國特色且符合中國國情的國有企業管理體制。但也毋庸諱言，中國國有企業在管理體制建設方面依然存在一些問題，其已建立起的國資監管體制與現代企業制度依然要在改革中不斷完善和創新。進一步完善國有企業的管理體制，宏觀上，繼續調整政府與國有企業之間的關系，并對國有資產進行有效監管；微觀上，在國有企業內建立健全激勵約束機制，以充分調動國有企業廣大干部職工的積極性、主動性和創造性，從而使國有企業成為運行有效率的市場經濟微觀主體；這一直是我國不斷進行國有企業改革的方向所在。我國自社會主義制度確立以來，對社會主義制度下的國有企業管理體制進行了不斷探索，并在這一過程中形成了許多原創性理論成果。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，中國的改革開放站到了新的歷史起點，國有企業的發展與改革也進入了新階段。習近平總書記面對深刻變化的國際國內經濟形勢，以及經濟發展新階段的新要求，對深化改革國有企業尤其針對國有企業管理方面，提出了一系列新的重要理論觀點，為新時代如何改革與完善國有企業經營管理體制指明了方向。
一、新中國成立后我國對國營企業管理體制的初步探索
新中國成立后，中國共產黨領導中國人民歷經了新民主主義經濟建設階段，以及對農業、手工業和資本主義工商業進行社會主義改造階段，在中國逐漸建立起“一大二公”“純而又純”的公有制經濟制度。在這一過程中，以毛澤東同志為核心的黨的第一代領導集體，對社會主義國營企業管理體制進行了諸多探索。
(一）從“一長制”到“兩參一改三結合”管理體制的過渡
新中國成立后，國營企業對國民經濟的恢復做出了巨大貢獻。黨中央允許各地探索國營企業管理經驗，由此各地形成了側重點不同的企業管理模式，主要是以東北地區為代表的強調以行政為主、廠長有最后決定權的廠長負責制即“一長制”和以華北地區為代表的強調以黨委為主、黨委有最后決定權、廠長執行黨委決定的“黨委領導下的廠長負責制”。“一五”期間，國家有計劃地重點發展蘇聯援建的156個重工業大項目，當時的國際環境和意識形態也驅動黨中央一切向蘇聯學習。在“蘇聯模式”的影響下，蘇聯的以廠長為核心的“一長制”管理制度得到了更多支持。從1953年起，一部分企業改為實行蘇聯企業管理的“一長制”，即由廠長對企業生產經營活動實行集中指揮，并對企業經營成果負全責。1954年5月28日中共中央批轉華北局《關于在國營廠礦企業中實行廠長負責制的決定》，標志著廠長負責制的全國推行。[1]但隨著社會主義建設的全面展開，其容易產生官僚主義、忽視民主管理、弱化黨對國營企業的控制等弊端也逐漸暴露出來。
1956年，毛澤東同志在聽取眾多部委匯報后，在4月25日召開的中央政治局擴大會議上，作了《論十大關系》的報告，對我國社會主義經濟建設各個方面的經驗進行了總結。他提出，“國家和工廠，國家和工人，工廠和工人，國家和合作社，國家和農民，合作社和農民，都必須兼顧，不能只顧一頭。無論只顧哪一頭，都是不利于社會主義，不利于無產階級專政的。”[2]會議對“一五”期間一切學習蘇聯經驗的弊端進行了反思，結論是蘇聯的“一長制”不適合中國國情。1956年9月，黨的八大報告正式提出，“在企業中，應當建立以黨為核心的集體領導和個人負責相結合的領導制度。凡是重大的問題都應當經過集體討論和共同決定，凡是日常的工作都應當由專人分工負責。”[3]自此，“黨委領導下的廠長負責制”，即一切重大問題由黨委決定、生產經營活動由廠長負責的制度，成為之后20年國營企業基本管理體制。
1960年，當時新中國最大的國營企業鞍山鋼鐵公司職工，熱烈響應黨中央提出的技術革新和技術革命的號召，發動群眾參與管理和技術革新，在一個月內就提出了革新建議62.1萬多件，實現10多萬項，突破生產關鍵技術1542項，形成生產自動線7條、聯動線199條、流水線102條，機械化程度大為提高。[4]毛澤東同志對此非常重視，他在總結“鞍鋼憲法”時不僅把“黨委領導下的廠長負責制”改為“黨委領導下廠長分工負責制”，從而使事權進一步明確，責任權利更加清晰，還明確把職工參加企業管理作為一項基本經驗規定下來。由此，他提出了“兩參一改三結合”這一重要的改革思想，即:對企業的管理，要采取集中領導和群眾運動相結合，工人群眾、領導干部和技術人員三結合，干部參加勞動，工人參加管理，不斷改革不合理的規章制度。“兩參一改三結合”既符合馬克思主義基本原理，又符合中國國情；既充分體現了毛澤東同志對工人階級的權利和主人翁地位的尊重，也體現了在社會主義制度下，管理者和被管理者是統一于共同利益基礎上的，為實現整體利益而發揮各方面的經驗和長處，并最終實現社會主義經濟的發展。然而可惜的是，由于種種原因，“兩參一改三結合”的管理體制僅僅在我國進行了有限的推行，并沒有得到進一步發展，但它的理念對國營企業管理體制改革的積極意義不容置疑。
(二）三會制度的建立
中共中央曾在中央蘇區的公營企業管理中實施過“三人團”制度，即在企業生產中，各項重大問題必須經過由廠長、黨支部書記和工會主席組成的“三人團”會議討論，意見不一致時，廠長有最后決定權。新中國成立后，中共中央允許各地國營企業探索不同的管理經驗，但對黨組織在國營企業中的作用并沒有明確規定，一些企業內部黨組織建設尚不健全。在華北地區，華北局認為許多從舊政權接收的大廠礦廠長都是舊人員，在實際中不能貫徹黨的方針路線，也不能解決黨政工團的統一問題，而許多小企業雖然換了共產黨員當廠長，但他們很多人不懂生產管理。在工作中缺少政治素質和業務水平兼備的“又紅又專”的干部，因此，實行“黨委領導下的廠長負責制”是比較符合實際的選擇，即：凡黨政工團的上級指示及其在企業中的具體實施方案和措施，一律經過企業黨委討論，做出決定，分工進行；企業中的一切重要事項，最后的決定權屬于黨委，廠長要對同級黨委負責。這樣既能貫徹黨的方針，領導企業民主管理，又能發揮原來企業廠長、技術人員和工程師的作用。[5]1956年黨的八大正式在國家層面確立了黨委對國營企業的絕對領導地位。
中國共產黨是工人階級的先鋒隊，自成立起就一直把建立工會和領導工人運動作為黨的基本任務之一。中共中央在中央蘇區公營企業施行的“三人團”制度，把工會納入公營企業的民主管理制度之中，突顯了中共中央對工人階級根本利益的重視。新中國成立后，我國工人運動和工會組織進入了一個新的發展時期。全國工會從無到有，獲得了蓬勃發展。廣大工人階級通過全國各地方工會和各產業工會被迅速組織起來，成為黨的依靠和新中國人民民主政權的堅強支柱。劉少奇同志指出，國營工廠必須處理管理機關與工人群眾之間的矛盾和關系，以及由這種矛盾和關系所引發的各種問題，因此，在國營工廠中由工人群眾組織工會，并由工人代表工人群眾和工廠管理機關協議并調處各種有關雙方的問題，以致簽訂集體合同及其他協定等，就是必要的。[6]
新中國成立初期，國營企業內部實行的是職工代表會議制度。這一制度要求企業應當不定期召開職工代表會議，討論研究企業生產經營中的重大問題。但隨著“一長制”的推行，國營企業內部的民主管理被不斷弱化。1956年，黨的八大提出要將企業中的職工代表會議制度改為職工代表大會制度。1957年4月，《中共中央關于研究有關工人階級的幾個重要問題的通知》要求在全國企業中正式建立職工代表大會制度，并明確了職工代表大會的四項職權，包括審查廠長報告和企業各項計劃、審議并決定獎金和福利基金的使用方案、必要時建議上級撤換行政領導及向上級管理機關提出建議等內容，提出職工代表大會是吸引廣大職工參加企業管理和監督企業行政的重要制度。職工代表大會不再僅僅是一個咨詢機構，而成為具有一定權利、在一定范圍內能夠發揮制約作用的監督機構。
至此，在不斷探索與推動下，以黨委會、工會和職工代表大會組成的三會制度正式在國營企業中建立起來。三會制度以制度形式確立了職工群眾參與企業管理的民主權利，發揮了職工群眾對企業行政的監督作用，體現了工人階級國家主人翁的地位和作用。
(三）對于發揮企業積極性的重視
毛澤東同志主張要發揮企業的積極性，為解決國家和企業的矛盾及政企不分問題提供了方向。他說:“把什么東西統統都集中在中央或省市，不給工廠一點權力，一點機動的余地，一點利益，恐怕不妥。
中央、省市和工廠的權益究竟應當多大才適當，我們的經驗不多，還要研究。從原則上說，統一性和獨立性是對立的統一，要有統一性，也要有獨立性。……各個生產單位都要有一個與統一性相聯系的獨立性，才會發展得更加活潑。”[7]毛澤東同志認為，企業應該有點“獨立王國”。“這里所謂的‘獨立王國’，就是講要有半獨立性，或者是幾分之幾的獨立性，公開的、合法的‘半獨立王國’。……如果因為反對獨立王國就把一切獨立自主都反掉了，沒有一點自主權了，那事情也很難辦。”[8]在這里，毛澤東同志實際上已經觸及了國家和企業關系中企業所有權與經營權相分離和如何分離的問題。盡管在后來的實施中未能堅持下去，但這一理念無疑為后來的深化改革提供了思想和理論基礎。
二、改革開放以來我國對國有企業管理體制的再次探索
改革開放后，我國對社會主義公有制的多種實現形式進行了不斷探索。黨的十四大報告提出“在所有制結構上，以公有制包括全民所有制和集體所有制經濟為主體，個體經濟、私營經濟、外資經濟為補充，多種經濟成分長期共同發展，不同經濟成分還可以自愿實行多種形式的聯合經營”[9]的方針，完成了所有制理論的第一次突破，并形成了社會主義所有制結構的“主體一補充”格局。黨的十五大報告正式提出“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”[10]，實現了所有制理論的再次突破，形成并確立了“主體一共同發展”的所有制結構。在新時期所有制結構變化過程中，我國對國有企業管理體制也進行了再次探索。
(一)經濟責任制與承包經營責任制下的國營企業管理體制
1978年，鄧小平同志提出，要改變工農業企業的管理方式和國家對工農業企業的管理方式，使之適應現代化大經濟的需要。[11]此后，我國主要對國營企業先后實行了以經濟責任制為主要形式的擴權讓利式改革，以及以承包經營責任制、租賃經營制為主要形式的兩權分離式改革。改革開放后國營企業的管理體制較之前計劃經濟體制下的管理體制有了很大變化。
1979年到1984年是國營企業改革的初步試驗階段，以擴大企業自主權，逐步推行各種形式的經濟責任制，從而增強企業活力為主要內容。我國將原來集中于政府部門的經營管理權逐步還給企業，建立起國家對企業的經濟責任制，按照統一領導、分級管理的原則，明確中央和地方的管理權限，使企業在人、財、物、產、供、銷等方面擁有更多更大的決策自主權，并形成以利潤留成、盈虧包干、以稅代利三種類型為主要代表的國家對企業的分配制度。同時，在企業內部也建立起經濟責任制。在企業內部以責定權、以責定利，構建起責、權、利緊密結合的生產經營管理體制。在企業內部管理中，企業經營好壞同職工的物質利益掛鉤，企業有權在一定程度上決定機構設置，以及任免中層以下干部。企業內部則具體實行五種分配方式:一是指標分解，計分計獎；二是計件工資；三是超產獎；四是定包獎；五是浮動工資。
1984年，黨的十二屆三中全會所通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出，要確立國家和全民所有制企業之間的正確關系，擴大企業自主權；要確立職工和企業之間的正確關系，保證勞動者在企業中的主人翁地位；企業的所有權和經營權可以適當分開。在實踐中，我國開始了以承包經營責任制、租賃經營制為主要形式的所有權與經營權分離的兩權分離式改革。1987年，承包經營責任制在全國國營企業中全面推廣，小型國營企業也積極實行了租賃和承包經營模式。政府與企業之間的利益關系通過承包合同、租賃合同的方式固定下來，形成契約雙方的責權利關系，改變了過去企業對政府的行政隸屬依附關系。在企業內部管理中，作為承包經營責任制的一個主要內容，國營企業全面實行廠長負責制。廠長負責制在當時創造了“能人治企”的強烈氛圍，各地紛紛公開招標選聘經營者，一大批經營管理人才脫穎而出，企業內部選拔干部的方式由封閉式變為開放式，使企業人事制度發生根本變革。承包制的層層推行也促進了崗位責任制的推行，全國國營企業內部推行了優化勞動組合及勞動制度改革，沖擊了過去“大鍋飯”的用工制度和固定工資制度，有效引導企業內部勞動力的流向，并使職工收入和企業效益捆綁在一起。
(二）建立現代企業制度后的國有企業管理體制
承包經營責任制和租賃經營制的改革，依然未能使國營企業建立起具有強烈的創新動機和積極的企業行為的經營機制。在黨的十四大明確建立社會主義市場經濟體制的改革目標后，建立現代企業制度成為國有企業改革的目標方向。1993年11月，黨的十四屆三中全會所通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（簡稱《決定》）提出要在國有企業中建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，在理論層面上對建立現代企業制度的基本特征進行了論述。只有在國有企業建立現代企業制度，才能使其真正成為獨立的法人實體和競爭主體，才能更好地適應社會主義市場經濟體制。在企業具體管理方面，《決定》指出要堅持和完善廠長（經理）負責制，保證廠長（經理)依法行使職權。實行公司制的企業要按照有關法規建立內部組織機構。企業中的黨組織要發揮政治核心作用，保證監督黨和國家方針政策的貫徹執行。全心全意依靠工人階級。工會與職工代表大會要組織職工參加企業的民主管理，維護職工的合法權益。要加強職工隊伍建設，造就企業家隊伍。形成企業內部權責分明、團結合作、相互制約的機制，調動各方面的積極性。[12]自此，我國開始了在國有企業內部構建具有社會主義性質的符合中國國情的現代企業制度的不斷探索。
（來源：《經濟縱橫》2020 年第12期）
責任編輯：向太陽
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