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　　在國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子，將自然保護地納入統一管理，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，這一重大舉措必將在自然保護領域帶來一場深刻的歷史性變革。這是以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續發展的高度做出的生態文明建設的重大決策，將對中國的自然保護事業乃至美麗中國建設產生深遠的影響。這次改革，從時間維度看，使自然保護運動在生態文明建設新時代直接進入2.0版；從空間維度看，將所有自然保護地納入統一管理，將解決保護地空間規劃重疊的問題；在管理體制上，將從根本上解決“九龍治水”、交叉重疊等頑疾，改革的力度前所未有。這是中國國家公園發展進入新紀元的標志性事件，在自然保護領域具有里程碑式的劃時代意義。

　　保護自然生態系統是我們的歷史重任

　　國內外經驗表明，保護意識和行為的產生往往是破壞的行為結果倒逼出來的。在漫長的歷史長河中，人類享受著自然的供給，人們對自然資源的索取沒有超過自然界自我恢復的閾值，人與自然相對相安無事。隨著人類數量的增長以及利用自然手段和能力的增強，特別是工業化以來的200多年來，資源的短缺和環境的退化現象從局部蔓延到全局，生態環境問題成了全球性問題。具有5000多年文明史的中國發展到今天，遇到了前所未有的資源趨緊、生態退化、環境污染加劇、生物多樣性銳減的嚴峻局面，我們賴以生存的自然環境面臨嚴重威脅。保護原生自然生態系統、修復退化生態環境，成了我們這幾代人的歷史重任。相比破壞了再來投入資金修復（有的生態系統一旦破壞就無法修復），投資自然保護能夠獲得最大化的費效比，因此，國家十分重視自然保護事業。

　　建立自然保護地是保護自然生態系統的理想模式

　　自然生態系統是人類賴以生存的生命支持系統，既是人類的生存空間，又直接或間接地提供了各類基本生產資料。構成自然生態系統的水、空氣、土壤和動植物等生態要素，是人類須臾不可離開的物質條件，保持一個完整的、健康的自然生態系統，直接關系到經濟社會可持續發展，事關國家興衰和民族存亡，是國家安全的重要組成部分。世界上公認，建立自然保護地是迄今為止最有效的保護自然生態系統、維護生物多樣性的理想模式。

　　我國自然保護成績顯著，諸多挑戰亟待改革突圍

　　新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國的自然生態系統和自然遺產保護事業快速發展，取得了顯著成績，建立了自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等多種保護地類型，數量達10369處，面積約占陸地國土面積的18%，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態系統和自然遺產資源。

　　但同時，自然保護地存在的問題也相當突出，一是缺乏統一的空間規劃。從“條”方面看，各類自然保護地分屬林業、環保、國土、農業、水利、海洋等部門管理，交叉重疊，有的自然保護地同時掛著自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、自然文化遺產地、A級旅游區等多個牌子，面積重復，數據打架，各自為政，效率不高。從“塊”方面看，完整的生態系統被行政分割，碎片化現象突出。二是產權不夠明晰。全民所有自然資源產權人缺位，同一個自然保護區多部門管理，社會公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關資源產權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發的“公地悲劇”現象時有發生。三是管理機構重疊、職責交叉、權責脫節。建設管理缺乏科學完整的技術規范體系，保護對象、目標和要求還沒有科學的區分標準。

　　這些問題的存在，使自然保護領域出現了一些怪現象：自然保護區管理人員不買景區門票就進不了保護區巡山護林；同一塊土地，林業和國土部門土地分類標準不統一，土地臺賬對不上；一些城鎮劃入了自然保護區，區內人為活動與管理條例發生沖突，礦產資源管理部門在自然保護區頒發礦產勘探和開采權，風景名勝區和自然保護區重疊，利用和保護發生矛盾；執法部門難以執法到位，社區貧困，群眾訴求難以滿足；有的自然保護區權衡利益后“跳槽”，時而歸A部門管理，時而歸B部門管理；檢查過多，地方難以應付，有些問題卻遲遲難以解決；協調工作量大，出臺一個國家公園試點的文件，需要13個部委局蓋章，等等。問題和矛盾不斷積累，出現了新疆卡拉麥里山自然保護區10年6次調減面積超過6000平方公里，野生動物為開礦讓路，以及甘肅祁連山長期破壞自然保護區資源問題得不到及時解決等典型事件，觸目驚心。現狀已經適應不了生態文明建設的需求，問題已經到了非改不可的時候。

　　建立國家公園體制是時代的呼喚、歷史的重托

　　國家公園是人類文明發展到一定階段后的必然產物，它的出現推動了自然保護事業的興起和發展，不僅創造了人類社會保護自然生態環境的新形式，也引發了世界性的自然保護運動。自1872年美國黃石國家公園誕生以來，國家公園這種自然保護地的模式已經在全球200多個國家通行。

　　中國將國家公園定位為自然保護地最重要類型之一。國家公園是指由國家批準設立并主導管理，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，兼有科研、教育、游憩等功能，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。將最具有生態重要性、國家代表性和全面公益性的核心資源納入國家公園，實行最嚴格的保護，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，是國家國土生態安全屏障的主要載體，是全民整體利益的組成部分，用國家意志和國家公權力行使管理權，是統籌國家利益和地方利益的載體，也是中央規范地方行為的工具。與一般的自然保護地相比，國家公園范圍更大、生態系統更完整、原真性更強、管理層級更高、保護更嚴格，突出原真性和完整性保護，是構建自然保護地體系的“四梁八柱”，在自然保護地體系中占有主體地位。通過建立國家公園體制，改革自然保護領域存在的問題，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，恰逢其時。

　　改革是脫胎換骨的系統工程、科學工程

　　建立國家公園體制，是踐行生態文明戰略的重大部署，改革成敗與否，關系著占國土面積1/5的高價值生態空間的安全性，關系著能否持續不斷地提供生態服務功能和生態安全庇護，其意義十分重大。因此，這次改革絕不是修修補補、小打小鬧，而是脫胎換骨，具有系統性和革命性。應該說，對于自然保護地多頭管理、權責不明等弊端，人們都深有感觸，對于怎么改，也都有一些傾向，但一把部門利益甚至個人利益擺進去，就會影響判斷力和客觀性、公正性。

　　中央對此有著深邃的洞察和清醒的認識，習近平總書記多次強調，要建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。山水林田湖草是一個生命共同體，由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖草進行統一保護、統一修復是十分必要的。他還特別指出，要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。《生態文明體制改革總體方案》明確要求，中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產資源、重點國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權。《建立國家公園體制總體方案》提出，優化自然保護地體系，建立統一事權、分級管理體制，建立統一管理機構。《深化黨和國家機構改革方案》明確，將國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等職能整合，組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子。國家公園管理局作為全民所有自然資源資產所有權人的代表，將承擔生態保護功能的自然生態空間和自然資源資產統一管理起來，從而實現真正意義上的嚴格保護、系統保護和整體保護。

　　在黨和國家機構改革的方針下，在自然保護領域自上而下做好了頂層設計，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。在空間上統一規劃，把所有的自然資源統一歸自然資源部確權登記，把分散在各部門的自然保護地全部納入新成立的國家公園管理局統一管理，這將從根本上解決九龍治水的問題，體現了在自然保護領域管理體制改革的先進性。

　　統一高效的國家公園體制在全球范圍都具有先進性

　　經過上百年的探索實踐，國家公園的理念和發展模式已成為世界上自然保護的一種重要形式。全球已有200多個國家和地區建立了上萬個國家公園，總保護面積超過400萬平方公里，占全球保護面積的23.6%。

　　總體來看，國外國家公園主要有3種管理體制。

　　一是自上而下的垂直管理體制。這種體制最為普遍，實行的國家最多，包括美國、巴西、阿根廷、澳大利亞等。作為世界上第一個國家公園的誕生地，美國國家公園走過了140多年的曲折歷程，建立了成熟的國家公園體系，國家公園管理局管理著59個國家公園，以及國家歷史公園等20多種類型共417處國家公園管理單位，總面積為34.2萬平方公里，約占國土面積的3.6%；由于美國的自然保護地體系由國家公園管理局、林務局、魚和野生動物管理局、土地局等部門分別管理，不是“大部制”管理，相對分散，各行其政，完整性仍然受到影響，彼此之間也有難以協調的問題。巴西是生物多樣性大國，其國家公園的管理模式為中央集權型管理，自上而下實行垂直領導并輔以其他部門合作和民間機構的協助，管理體系健全，層次清晰，職責劃分明確，值得參考借鑒。阿根廷國家公園歷史悠久，1934年成立國家公園管理委員會，正式確立了國家公園為主的自然保護體系。阿根廷的自然保護體系以國家公園為主，此外還有自然保護區、瀕危物種保護區、人類文化和自然遺產保護區等。國家公園管理局隸屬于阿根廷環境與可持續發展部。國家公園管理局是阿根廷國家公園及其他保護地的管理機構，不僅負責對全國國家公園的管理，同時也要負責自然保護區、世界遺產、國家紀念地等的管理，內設機構簡單明了，部門設置科學，職責劃分合理。

　　二是自上而下與地方自治相并行的管理體制。最典型的是加拿大和日本。加拿大的管理機構建立最早，經過100多年的發展逐步形成，內設機構健全，分為國家級和省級國家公園，國家級國家公園由聯邦政府實行垂直管理，省級國家公園由各省政府自己管理，兩級機構沒有交叉也不相互聯系。

　　三是地方自治型管理體制。采取這種體制的國家較少，代表性國家是德國。德國國家公園的建立、管理機構的設置、管理目標的制定等一系列事務，都由地區或州政府決定，聯邦政府僅為開展此項工作制定宏觀政策、框架性規定和相關法規，基本不參與具體管理。

　　在借鑒國際先進作法和經驗的基礎上，結合中國自然保護地實際，以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創新運營機制，健全法制保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。國家公園管理局負責管理以國家公園為主體的自然保護地體系，肩負著守護者、管理者、使用的監管者、生態產品的供給者、生態文化傳播和對外交流的使者等角色，以構建生態安全屏障、保護野生動植物、維護生物多樣性、滿足人民認識自然和親近自然的精神文化需求、確保國家的重要生態資源全民共享、世代傳承的職責，以建設美麗中國、維護中華民族永續發展的生態空間為使命。成立國家公園管理局的做法與國際上絕大多數國家做法相近，又結合中國國情，體現了中國特色，具有科學性和前瞻性，一旦實施，將在全球自然保護地體系治理方面獨樹一幟，為發展中國家保護自然生態環境提供中國經驗。

　　建立自然保護地體系是千秋偉業。構建國土空間開發保護制度，科學劃定生態空間、生產空間和生活空間，按照主體功能區分別制定配套政策，嚴格保護生態空間，適度控制生產空間，合理利用生活空間，實現生產發展、生活富裕、生態良好的可持續發展目標。其中，將由不同層級的自然保護地組成的完善的自然保護地體系，納入生態紅線管理，實現系統保護、完整保護、嚴格保護，是美麗中國建設和中華民族永續發展的基礎。按照規劃，中國將在2030年建立起完善的自然保護地體系。筆者預估，屆時我國的自然保護地面積會超過陸地國土面積的20%，其中大部分重要的生態空間將被納入國家公園，用國家意志和國家力量來進行永久保護，這是一項功在當代、利在千秋的偉大事業。

　　以“功成不必在我”精神推進改革

　　改革是對權力的再分配和利益格局的再調整，必然傷及一些既得利益方。這次調整，中央的方針非常明確，態度非常堅決。一些部門將移交自然保護地的管理職能，國家公園管理局將承接一些新的職能，這對利益相關者是一個考驗。我們必須堅持正確改革方向，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，把握好改革發展穩定關系，抓住機遇，有重點地解決階段性突出矛盾，以“功成不必在我”和自我革命的精神，把工作做深做細，不折不扣把深化機構改革的要求落到實處。一是組建精干高效的國家公園管理局，立足長遠設置內設機構。二是選好配強干部隊伍，組建專家委員會。正確的路線確定以后，干部就是決定的因素，自然保護專業性強，從業人員的專業經驗尤為重要。三是盡快制定標準和技術體系。四是加快制定《國家公園法》。五是開展自然保護地分類，制定國家公園發展規劃。

　　在歷史上，美國的西奧多·羅斯福、約翰·繆爾等人因為大力推動自然保護運動而被后人銘記。以國家公園體制建設為標志，中國正在掀起一場新的自然保護運動，這場新時代的國家公園和自然保護運動站在了新的起點和高度上，這既是新時代生態文明建設的現實需求，更是中華民族永續發展的千年大計，其規模和影響力更加巨大，是關乎13億人生態空間的大事，必將產生更加深遠的歷史意義。中國構建以國家公園為主體的自然保護地體系，必將在中國歷史上留下一座生態文明建設的豐碑。

　　（來源：中國國家公園網）

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