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滕建群：拜登政府對華戰略競爭的前景分析

點擊：作者：滕建群來源：《當代世界》發布時間:2021-07-30 09:51:37

拜登政府對華政策可概括為一個戰略和四個支撐點，即印太戰略和多邊外交、同盟外交、價值觀外交及規則外交。從路徑上看，拜登政府繼續調整全球部署，全面展開對華戰略競爭，以期壓垮中國，維護美國全球霸權地位。這種政策選擇影響中美兩國各領域合作及雙邊關系穩定。但要看到，拜登政府仍面臨諸多棘手的內政和外交問題，其對華政策仍處在調整期。

拜登政府細化對華戰略競爭

冷戰結束后第一個十年，美國對外政策處于“戰略縱深”狀態，即美國贏得冷戰勝利的“和平紅利”，在橫向和縱向上都沒有了現實對手，此時的美國甚至考慮從日本和韓國撤出部分駐軍。這一時期，美國與中國漸行漸遠，停止對華多方面合作，雙方圍繞“最惠國待遇”、臺灣問題等紛爭增多。

2000年后，小布什政府試圖把美國的威脅判斷轉向大國競爭，進而開展對華戰略競爭，但2001年發生的“9·11”恐怖襲擊事件讓美國不得不把注意力轉向全球反恐。其間，美國仍需要中國和俄羅斯等國的合作。中美合作亮點集中在軍控、裁軍和防擴散領域。在中美共同推動下，《禁止化學武器公約》等法律文件得以簽署并生效，兩國在確保朝鮮半島無核化問題上進行過富有成效的合作。

奧巴馬政府結束反恐戰爭，提出“亞太再平衡”戰略，旨在利用中國與周邊國家在領土、海洋權益等問題上的分歧，制造地區動蕩。2009年時任美國國務卿希拉里·克林頓在夏威夷與時任日本外相前原誠司會談時表示，《美日安保條約》適用于釣魚島。2012年，日本野田內閣宣布把釣魚島所謂“國有化”，導致中日關系急劇下降，這出“購島”鬧劇也中斷了東北亞國家合作進程。同樣，美國慫恿菲律賓提起南海仲裁案以及在韓國部署“薩德”導彈防御系統的行為，不僅惡化了中國與相關國家的關系，同樣對地區穩定也造成了負面影響。

2017年12月，特朗普政府提出，中國和俄羅斯是國際社會的“修正主義者”，美國要與中國展開全面戰略競爭。2019年10月，時任美國副總統彭斯闡述與中國展開全面競爭的對華戰略。其間，兩國除貿易摩擦不斷升級外，雙方在政治、經濟、外交、安全、技術、人文交流等領域的關系也出現了全面倒退，對華“脫鉤”的聲音在美國國內不斷上升。拜登政府上臺后，美國細化對華政策，主要內涵包括堅持“印太戰略”，利用多邊外交、同盟關系、價值觀外交和美國主導的國際規則束縛中國手腳，削弱中國的國際影響力。

拜登政府推行對華戰略政策的路徑

當前，美國正進入冷戰結束后對外政策大調整時期，戰略重心轉向與中國進行戰略競爭。根據拜登政府的相關表現，可以推斷出其對華戰略競爭的基本路徑。

第一，繼續收縮相關區域的兵力部署和減少對地區事務的干預。拜登就任總統后，盡管提出重新評估其前任的撤軍計劃，但并沒有停止從海外撤軍。根據計劃，2021年5月至9月11日，美國將撤回駐阿富汗美軍，一場20年沒打贏的戰爭就此結束。拜登直言不諱地表示，撤軍是為騰出手來集中精力對付中國。但是，美軍從阿富汗撤離給本來就動蕩不定的局勢帶來極其負面的影響。阿富汗塔利班攻城略地，直逼首都喀布爾；地方軍閥武裝割據抬頭，內戰一觸即發；“伊斯蘭國”和“基地”組織死灰復燃。阿富汗前總統卡爾扎伊指出，阿富汗又重新回到了20世紀90年代的那種動蕩時期。值得注意的是，撤軍并不意味著美國會放棄在該地區的既得利益。2021年5月以來，美國阿富汗問題特別代表扎爾梅·哈利勒扎德訪問了烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦等中亞國家，以期尋求建立新的軍事基地，作為美國從阿富汗撤軍后在中亞部署軍隊和裝備的替代選項。

同時，拜登政府明顯減少了對地區事務的干預。在中東地區，美國尋求“平衡外交政策”以及與中東各國維持相對穩定的關系。為此，拜登政府作出大幅讓步，以期各方重回伊核協議當中；重新提及“兩國方案”，讓被邊緣化的巴以沖突問題重回地區議程上來。在東北亞地區，拜登政府不急于與朝鮮接觸，防擴散目前在其外交日程中居于次要位置。

第二，利用“俄羅斯威脅”恐嚇歐洲，將歐洲控制在自己的手中。拜登總統上臺后著力修復跨大西洋關系，美國國防部長奧斯汀、國務卿布林肯加大與歐洲國家的溝通力度，試圖把歐洲重新拉回舊有軌道。奧斯汀上任后的第一個電話便打給了北約秘書長斯托爾滕貝格，布林肯先后參加北約外長會議和七國集團外長會議，并將應對俄羅斯挑戰作為會議主要議題。在烏克蘭東部地區和黑海方向，拜登政府力挺烏克蘭，向其提供政治聲援和經濟支持，并派出高級別軍事代表團訪問烏克蘭。此外，北約頻繁在波羅的海、東歐地區和黑海地區舉行軍事演習。應該看到，制造“俄羅斯威脅”從而把歐洲國家緊緊控制在自己旗下，實際上是拜登政府展開對華戰略競爭的重要準備。

6月，拜登對歐洲進行長達8天的訪問，從一踏上英國土地起，拜登就時時提及“中國挑戰”問題，先是和英國首相鮑里斯·約翰遜發表了《新大西洋憲章》，之后又在七國集團首腦峰會和北約首腦峰會上渲染“中國威脅”。其目的就是要把歐洲國家綁定在美國對華戰略競爭的戰車上，但并非所有歐洲國家都認為中國是它們的主要威脅。

第三，爭取美俄關系穩定，將矛頭對準中國。雖然拜登在競選時和當選后多次強調俄羅斯是美國的“主要威脅”和主要對手，認為普京是個“沒有靈魂的人”和“殺手”，但其上臺后卻無條件與俄羅斯在《新削減戰略武器條約》續約問題上達成一致，又在與普京會晤前，稱贊普京是一個“睿智、強硬和值得交往的人”，力圖營造良好氛圍，拉俄抗中。

6月16日，拜登實現其上任后與普京的首次面對面會談，雙方在會后就戰略穩定問題發表了聯合聲明。此前特朗普受“通俄門”調查影響，上任一年半后才得以舉行美俄首腦峰會；拜登在就任總統不到半年間便約定與普京會晤，其希望俄羅斯在美中戰略競爭中保持相對中立的戰略意圖明顯。在與普京會晤及其后舉行的記者會上，拜登蓄意挑撥中俄關系，稱中國正在威脅俄羅斯。此次美俄元首會晤最主要成果是雙方就穩定兩國關系達成共識，美國希望俄羅斯在自己與中國進行戰略競爭時不要插手；普京則樂見以美國為首的西方國家減輕對俄羅斯的制裁壓力。

第四，全力與中國展開戰略競爭。拜登政府將美國最主要的對手確定為中國，正在集中一切力量應對來自中國的“挑戰”。因此，拜登延續了特朗普時期的“印太戰略”，并借此對沖中國的“一帶一路”倡議。白宮前高級顧問斯蒂芬·班農表示，“誰用海軍和港口控制世界島，誰就會控制世界。中國在波斯灣、吉布提、南海就在這樣做”，“中國不僅把麥金德和馬漢的理論結合起來，更應用了斯皮克曼的理論，即利用從海洋向內陸的溝通線，把侵略者拒于國門之外”。在班農看來，中國在海洋特別是南海上的行動，讓美國無法對華發動大規模入侵，這是切斷美國印太聯系的關鍵，因而美國必須對此加以抵制。

拜登對華政策的四大支柱

上任后，拜登總統和內閣成員多次闡述對華政策。2021年2月，拜登總統發表演講，指出中國是美國“最嚴峻的對手”，美國只有在符合本國利益的前提下才準備與中國合作。他稱，美國將與盟友更緊密地合作，反擊中國。美國國務卿布林肯指出，中美關系將是常態化戰略競爭關系；如有可能，美國將與中國進行合作；如有必要，美國會把中國視為“敵手”。綜合來看，拜登政府的對華政策主要由四大支柱組成。

第一，重拾多邊外交。拜登政府的多邊外交可分兩個層面。一是重返多邊國際機制。拜登政府執政后沒有完全重返特朗普政府時期退出的多邊國際機制，而是有選擇地回歸。這種回歸的主要目的并不是為國際社會提供服務和公共產品，而是為了爭取國際話語權和拉小團伙。在國際多邊機制層面，拜登政府宣布重返世衛組織，并補齊會費，積極參與其中。其邏輯非常清晰：如果美國不在，中國就會成為世衛組織等國際組織的主導者，因此美國必須重新回歸國際多邊機制并牢牢把握主導權。

二是推行小團伙多邊外交。拜登政府在安全和經貿領域重拾的多邊外交，很大程度上屬于小團伙外交。如拜登政府進一步強化美國、日本、澳大利亞和印度四國安全機制，并試圖邀請韓國等相關國家加入。這明顯帶有冷戰思維，即糾集團伙共同與中國進行戰略競爭。在經貿領域，拜登政府正考慮回歸跨太平洋伙伴關系協定（TPP），在印太地區打造一個高標準的貿易機制，在經貿領域展開與中國的戰略競爭。

第二，推行價值觀外交。拜登政府打著所謂民主價值觀旗號，試圖拉起反華統一戰線。特朗普政府時期，美國已開始關注價值觀外交對圍堵中國的意義。時任美國國家安全事務助理奧布萊恩、聯邦調查局局長雷、司法部部長巴爾和國務卿蓬佩奧于2020年6-7月間連續發表4篇文章，指出美國與中國在價值觀方面的分歧，強調美國必須重視在價值觀領域與中國的戰略競爭。其邏輯是：中國是中國共產黨領導的國家，中國共產黨堅信馬列主義，馬列主義的最終目標是消滅資本主義。因此，歐美國家必須對中國進行抵制。

同時，奉行價值觀外交是民主黨的對外政策傳統，拜登在國會經營36年，又有8年擔任副總統的經歷。其間，拜登多次代表美國參與了相關國家關于人權、民主和價值觀的活動。高舉價值觀外交旗幟的目的就是把所謂價值觀相同的西方國家糾集起來，共同應對所謂來自中國的“挑戰”。在美國推波助瀾下，北約成員國達成共識，認為中國的快速發展對西方價值觀構成威脅和挑戰。北約秘書長斯托爾騰貝格聲稱，中國實力正在快速提升，歐洲國家需要依靠系統化力量來對抗戰略對手。英國、法國、德國和加拿大等國紛紛派兵，前往西太平洋地區開展軍事活動。拜登在競選期間就提出要召開所謂全球民主峰會，把與中國價值觀不同的國家召集起來，共同對付中國和中國共產黨。當前，部分歐洲和亞太地區國家抱團取暖或拉幫結派、搞小團伙就是在這桿旗幟下聚集起來的，美日印澳四國安全機制就帶有明顯的價值觀外交色彩。

此外，美國帶頭以價值觀為借口制造涉華議題，干涉中國內政，貶損中國國際形象。如美國帶頭編造了新疆所謂“種族滅絕”的謊言，對新疆社會發展成果進行污名化，號召抵制新疆產棉花等商品。美國還帶頭在香港問題上發難，通過涉港法案，公開制裁中國官員，搞亂香港之心昭然若揭。可以預見，在未來相當長的一段時期內，利用價值觀問題向中國施壓將成為拜登政府對華政策的主要手段之一。

第三，高舉同盟外交旗幟。歷史上，即使兩次世界大戰在歐洲打得不可開交，美國也不急于介入，只是待局勢明朗后才出手。參加第一次世界大戰，使得美國從一個債務國成為債權國。在二戰結束后，美國通過簽訂軍事條約，建立起全球范圍的軍事同盟。軍事同盟是美國得以稱霸世界的支柱。

冷戰結束后，美國的軍事同盟仍在發揮重要作用。表面看，美國為其同盟國提供安全保證；本質上，由于軍事同盟體系的存在，美國得以維護其在歐洲和亞太地區龐大的商業利益。雖然美國的軍事同盟體系在特朗普政府時期遭遇重創，但拜登十分清楚軍事同盟在美國對外政策中的權重，在拜登及其閣員的演講中，他們都反復強調要修復特朗普損壞的軍事同盟關系。2021年2月，拜登在慕尼黑安全會議上表示，“美國回來了，跨大西洋聯盟回來了。”

在亞太地區，拜登政府拉緊與日本、韓國、澳大利亞等盟國的關系。美國國防部長奧斯汀上任后便致電日本防相岸信夫，承諾美國向日本提供“核延伸威懾”，承諾《美日安保條約》適用于釣魚島。之后，美國又先后與日本和韓國等國舉行“2+2”會議，從外交和防務兩個層面拉住其在亞太地區的盟國，并與日本和韓國在美軍駐防費用問題上進行協商。特別是美國對日本向太平洋傾倒核廢水計劃予以支持，就是為了拉住日本以對中國進行戰略施壓。

在韓國總統文在寅訪美期間，拜登政府宣布解除對韓國發展導彈技術的限制，同時還會向韓國提供相應的導彈技術。美國政府此舉一是以放松對韓國發展導彈技術的限制換取韓國政府對拜登政府相關對外政策的支持，二是把韓國的導彈技術列入美國“太平洋威懾倡議”中，該倡議尋求在第一島鏈上部署陸基彈道導彈和巡航導彈。美國非常清楚，直接把導彈部署在韓國風險巨大。如今讓韓國自主發展中程導彈，一旦開戰，美國完全可以把韓國的導彈列入“太平洋威懾倡議”中。

第四，奉行規則外交。2017年12月發表的美國《國家安全戰略》報告指出，中國正改變二戰結束后由美國主導的國際秩序。因此，美國必須從秩序層面制止中國的所謂“修正主義”行為。與特朗普政府時期的對華政策相比，拜登政府似乎更有章法，要盡最大可能利用規則將中國的影響力排斥在現有國際秩序和國際體系之外。根據拜登政府設想，其奉行的所謂規則外交包含幾方面內容：一是維系現行對美國有利的國際秩序和國際機制。二是回擊中國近年來提出來的一系列國際主張（包括人類命運共同體理念、新型國際關系、“一帶一路”倡議等）和國際機制建設（如亞投行等）。三是重新打造國際秩序和國際機制，包括主導在世貿組織（WTO）等國際多邊機構的具體安排。未來，美國將強化在WTO等國際機構的話語權重。對于WTO改革，美國會提出限制和約束中國的相關條款，如國企地位、政府補貼等。美國還會打造新的國際規則，如重新加入TPP等。

拜登政府對華政策前景

拜登曾于2011年在《紐約時報》上刊文指出，“中國的崛起不是美國的終結。”十年后，拜登政府強調對華全面競爭，反映了美國政治決策層對華認知發生轉變，也凸顯了拜登對華政策是為迎合美國內政的需要，并不完全取決于其個人或民主黨的政治訴求。分析拜登政府當前對華政策，不應為美國氣勢洶洶所迷惑。從多層面看，這種帶有濃厚冷戰思維的“零和游戲”的政策選擇有其先天不足。

第一，美國教條化的外交思維模式難以適應當前時代的發展步伐。對美國來說，維護全球霸權地位是其選擇與中國進行戰略競爭的出發點。在中美關系由合作轉成競爭的過程中，中國的發展是不可阻擋的潮流。不論是拉幫結派，還是打價值觀牌，看似來勢兇猛的美國，更多的是表象，以現有中美力量對比看，美國壓不垮中國。

第二，美國精英政治與商業資本矛盾疊起，雙方相互牽扯，使得拜登政府對華政策難以統一。作為對外政策，印太戰略明顯在目標、能力、決心上相互脫節。盡管美國政府、精英階層把目光轉向未來二三十年中美地位的互換，美國社會對華認知也發生變化，認為中國在“修正”國際秩序，要全面加以應對，但是華爾街的利益集團更在意眼前的商業利益，不愿意把太多精力放在二三十年后的事務上，這種撕裂將極大影響拜登政府對華政策的落實。

第三，價值觀外交難有持續的效用。拜登政府推崇價值觀外交，核心要義是借此攏住盟友，將看似具有相同價值觀的國家糾集到一起，為美國對華戰略競爭政策提供支持，深層含義是開辟對華競爭的意識形態戰場。在一定時期內，美國制造價值觀話題會有成效，對中國與相關國家或組織的合作造成影響。2019年后，日本通信運營商KDDI、日本軟銀集團、日本電報電話公司（NTT）和英國電信運營商EE、英國沃達豐公司相繼宣布推遲銷售華為5G手機，理由是通過對美國相關指令進行評估，其認為華為5G設備存在所謂安全風險。英國和中國在電信領域的合作一直保持增長趨勢，但2020年7月英國約翰遜政府宣布暫停與華為公司就5G等技術合作，并移除華為公司在英國的設備，這與年初英國認為與華為公司合作大有益處的態度大相徑庭。2021年5月，立陶宛宣布脫離中國與中東歐“17+1合作”，也是受到所謂價值觀外交的影響。然而，拜登政府的價值觀外交不是服務于盟友和伙伴，而是其拉幫結派圍堵中國的借口。追隨美國的國家不可能從中獲利，如拒絕5G技術，只能使這些國家處于技術落后狀態。對拜登政府來說，它注重對華戰略競爭，并不在意其他國家倒退。

總之，拜登政府重拾舊有思維模式，奉行大國戰略競爭政策，難以獲得成功。國際政治多極化使大國或者幾個國家主宰世界的時代一去不復返；經濟全球化讓世界產業鏈條緊密相接，斷鏈等于阻絕發展；社會信息化讓人類的交流隨時進行，技術更新換代加快把世界變成地球村，美國修建“小院高墻”的技術壟斷難以成行。放在這個大背景下看，拜登政府對華政策的目標和能力是相互脫節的。在目標上，拜登政府的對華政策反映了美國當前的焦慮，要與中國進行戰略競爭；在能力上，美國今不如昔，沒有足夠能力發動對華“新冷戰”。從根本上講，中國的發展順應時代發展大勢，中國有能力也有決心維護自己的國家主權和領土完整，這是美國對華全面戰略競爭難以奏效的關鍵所在。

（作者系中國國際問題研究院中美關系研究中心秘書長、研究員；來源：昆侖策網，原刊于《當代世界》2021年第7期）

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