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菲律賓農業體制的啟示：土地應該留給資本和大地主嗎？
點擊：6570 作者：Dr. Brian Fegan 來源：“人民食物主權論壇” 發布時間:2017-06-25 08:27:21
近四百年的殖民歷史給菲律賓留下了兩種并存的農業體制：80%的土地集中在大地主手里，由佃農種植糧食作物；剩下20%的土地是大公司雇工生產高附加值的熱帶農產品。獨立之后，政府的歷次土改都沒有從根本上觸動地主階級的利益，農村基層組織仍舊為地主勢力所把持，土地仍然集中在大地主、大家族和大資本家手中。不動根本的土地改革，即使配合農業技術的改進和政府的扶持干預，也無法使菲律賓走上富強的道路。農業以及依附其上的工業在經歷六七十年代短暫的興盛之后，陷入長久的貧弱狀態；近三十年來，國家外匯竟是靠輸出大批農村勞動人口、尤其是婦女來獲得，造成更加嚴重的社會問題。
梳理菲律賓農業歷史和土地改革的歷程，對我們目前推行農村土地制度改革具有重要的警示意義，促使我們反思，土地到底該不該以種種名目和渠道集中到大資本手中。
本文是食物主權“亞洲農政”讀書會討論的一部分。本次讀書會的全部閱讀文獻見文末。本文主要介紹和討論下面Brian Fegan的這篇出版于1989年的論文。
Brian Fegan. (1989). The Philippines: Agrarian Stagnation under Decaying Regime, in Hart, Turton, White eds. Agrarian Transformations: Local Processes and the State in Southeast Asia, Berkeley: University of California Press, pp. 125-143.
作者簡介
Dr. Brian Fegan (1937-2008) 生前執教于澳大利亞麥考瑞大學人類學系，研究興趣集中于農業和發展議題，尤其是菲律賓土地改革下的生產關系變遷，2001年退休后仍從事廣泛的實地研究，在稻作、漁業的發展方面多有建言。因學生時代打工接觸到石棉瓦而患癌癥，于2008年逝世。
正文
目前有兩種農業在菲律賓并存。菲律賓80%的耕地屬于數量龐大的小農和佃農(平均耕地面積約2.8公頃)，主要用于種植水稻、玉米和椰子這類典型的低附加值、不易腐爛的作物。另一方面，在棉蘭老島(Mindanao)和巴拉望島(Palawan)，越來越多的大型跨國公司和合資企業在新開發的土地上雇傭勞工，種植高附加值的水果并出口國外。由于易腐爛的水果需要產后罐裝、冷藏和包裝，這些都需要極高的資本投入，因此很多中小農場受制于大農場和運輸公司，必須使用大農場所提供的農資，按照大農場的規定種植，并依指定的價格將產品賣給大農場。在內格羅斯島(Negros)部分甘蔗生產由大農場雇工進行。除此之外，絕大部分作物都是由小于3公頃的小農場生產，其勞動力來自于家庭成員、換工和少量雇工。盡管勞動力和土地很早便成為了商品，但長期以來，地租、債務和商業利潤一直是從農業提取剩余的主要方式。
這樣的農業生產格局有其形成的歷史淵源。
一、菲律賓的農業歷史
根據農村土地和勞動力卷入世界市場的順序，菲律賓的農業歷史可以分成以下幾個階段。
（1）西班牙殖民之前：人口多分散居住于沿海和河岸，人們種植作物、捕撈海產，自己生產布、瓦罐和生產工具，與其他地方的貿易往來有鹽、鐵、金子和布料。中國、日本、馬來和泰國的商人會帶來其他一些奢侈品。彼時，國家沒有形成，人口不多，而且人口內部已形成了階層。首領是世襲的，由武裝的自由民護衛，他們擁有家奴，債務人和戰俘向他們納貢，不存在大農場或遠距離貿易。
（2）西班牙征服（1571年）：明面上的奴隸制已被廢除，殖民政府和教堂建立，當地人被強迫以實物或金錢納貢、服徭役。當地首領成為殖民地首領，負責收繳貢金。為逃避納貢和徭役，人們紛紛逃往內地。同時，西班牙人禁止亞洲商船進入港口，毀掉了當地遠航船只，亞洲貿易網絡被摧毀。自此之后200年內，西班牙并未出口當地農產品。
而到了18世紀末期，菲律賓開始出口熱帶農產品，農村也因此發生了快速的變遷。這一方面是因為西班牙本國面臨收入驟減的危機，西屬美洲殖民地獨立了，加利恩帆船隊的貿易量減少，金礦也在逐漸耗盡。另一方面，新航路的開辟、航海技術的改進以及英國與荷蘭的印度公司的成功案例激勵了西班牙殖民政府。殖民政府開始進行煙草專賣，大發其財。這一時期，西班牙對前來貿易的歐美船只并無太多管控。18世紀末，菲律賓生產的農產品，如糖，大米，靛藍，煙草，大麻和干椰子肉等，主要出口到歐洲和美洲。
1820年，首都馬尼拉(Manila)對所有國家的船開放。對出口作物的需求促使了更多居民遷往內陸，草地和森林變成了農田。從1571到1800年都增長緩慢的人口從1800年以后開始猛增。新富階級(華人-混血商人)通過購買以及接手債務人無法贖回的土地增加了土地擁有量，殖民地頭領通過占有部落內未繳納貢金人的土地而增加其自身的土地。至此，新的農業體系形成。地主住在城里，放貸、買賣農產品。小農和佃農在農村依靠家庭勞動力、換工和少量雇工在平均不足5公頃的土地上耕種，收成用于償還利息、債務以及付地租。
地主提前給農民食物和種子，借給農民工具、提供食物給他們開荒、修灌溉設施和提高地力。這些都需要支付利息，但可以用作物償還。地主并不進行良種、機械、雇工、化肥或其他生產的投入，不監督生產過程，也不承擔風險。地主用其所得投資于教育，城市的房產，政治和炫耀性消費。總之，地主不會冒險將資本投入到農業生產過程中。
（3）美國統治時期：到了19世紀后期，在城里的地主兼放貸人、糧食商人逐漸開始分化，上層階級成為了城市的政治精英。然而，盡管他們有錢、受過良好的教育，但他們的政治權力止步于地方層面，省級和殖民政府的官位仍由西班牙人把持。在1896年，受過西方教育的這批統治階級以及農村的政治精英動員下層階級進行了反殖民斗爭。精英們攫取了斗爭的領導權，在得到許諾可以入朝為官后，1898年他們與美國侵略者達成妥協。之后，除了二戰期間被日本占據過一段時間外，菲律賓一直是美國的殖民地，直至1946年獨立。
（4）獨立之后：從20世紀50年代起，政府政策受兩大經濟體左右。一是糖業集團，它們希望美國的制成品能自由進入菲律賓市場，以交換糖料可以進入美國高價市場的權限。二是進口替代制造商，它們希望貨幣被高估，向制成品征稅，通過進口壓低糧食價格，維持低水平的城市雇傭工資。
此時的農政關系(agrarian relations)在不同的作物區表現不同。比如甘蔗，19世紀時甘蔗由佃農種植生產，但20世紀早期，棉蘭老島開始出現大型甘蔗種植園，甘蔗通過鐵路運往糖廠;而呂宋島中部的甘蔗種植仍是分成制。維薩亞斯島的干椰肉既有小農或佃農雇傭計件工人生產，也有大工廠雇傭工人生產。水稻生產基本是小農和佃農的混合，其單位種植面積不超過4公頃。棉蘭老島和其它一些地方供出口的菠蘿、香蕉是采用了大公司加雇傭工人的生產方式。但其他地方出口香蕉的生產則由菲律賓公司外包給小農種植，日本或美國公司負責出口。太平洋戰爭爆發前，馬尼拉大麻是公司加雇工生產，但現在都由小農和佃農種植。
1903年以后的統計數據表明，除水稻外，其他作物的生產中佃農的比例都上升了。地租從固定的實物地租轉為分成制地租。1920年以后，分成制地租的比例是五五開(50%給地主)，種子、收割和脫粒的費用由地主和佃農分攤。地主以50%-100%名義利率(每個收獲季節)貸款給農民，收獲后農民用大米按最低價格償還本息。
1920年代開始，呂宋島的農民開始形成反地主聯盟。30年代后佃農聯盟的反抗蓬勃興起。在馬克思主義的領導下，這些聯盟成為了人民抗日軍(the Huk)的前身。人民抗日軍的力量主要在呂宋島的水稻和甘蔗佃農種植區，離馬尼拉很近。這股力量后來被摧毀了，但在稻米主產區，農民反叛的幽靈一直在徘徊。
關于這個時期土地集中情況的數據乏善可陳，也沒有數據顯示不種地的農民中有多少是農業工人。只有為數不多的資料表明，農民的收入來源是多樣的。農民種植單一的作物，收成不保險，一年一收，債務代代相傳，借款利息很高，這種農業體系迫使農民千方百計地增加收入來源：喂養牲畜，從事家庭手工業，捕魚，采集林產品，在旱季伐木，在家具廠和建筑工地打工，跑運輸，做生意，當保安，去人口不多的地方打農業短工，隨收割地遷移(follow the harvest)。農村出現了越來越多的無地農民，這讓之前盛行的換工制度難以維系。
到20世紀60年代，菲律賓農村水稻生產的主要模式是不在地地主和分成制，水稻產量不高且不穩定，佃農經常反抗，無地農民增多。在單一的稻作區，大地主已離開了發展停滯不前的農村，但仍然不斷從中抽取地租和利息并帶到城市。
二、政府的干預：馬科斯（Ferdinand Marcos）的土地改革
獨立后的菲律賓政府對農業的干預中，最為突出的是馬科斯的土地改革。
當時，學界和政界普遍認為，現行的分成制讓佃農缺少增加產量的熱情，是提高農業生產率的障礙以及農民暴動的誘因。而且，馬科斯的主要政敵都從事大規模的水稻、玉米種植與生產。呂宋島中部還爆發了大規模的農民游行，要求進行土地改革，并得到了學生、牧師、修女、工會會員等其他城市力量的支持。
在上述背景下，馬科斯于1971年通過土地改革修正案，宣布分成制為“非法”，敦促在全國范圍內實行固定的實物地租，比例為25%，但由佃農承擔一切風險。政府設立機構為佃農提供低息貸款，年利率為12-14%，遠低于市場的30%以及農村的非正式信貸(每月10%)，以便農民購買新開發出來的農資。
1972年10月，馬科斯宣布戒嚴令(Martial Law)。從此，沒有議會能干涉他的立法、預算和實行了。他頒布第27號總統令，推出了“耕者有其田”方案，宣布全國范圍內水稻和玉米種植區必須實行租賃制。若地主土地超過了7公頃，佃農有權購買，為期15年，每年償還的款項約等于25%的凈收成。之后頒布了豐收99號令，規定必須使用現代良種和化肥，并為農民提供貸款。1974年政府頒布47號令，勒令大公司種糧，以保證糧食生產：雇工超過500人的大公司，按7人1公頃的比例種糧。
半途而廢的土改以地主的勝利告終
馬科斯的一系列改革遭遇了重重困難。大地主想方設法抵抗改革，比如改種其它作物，趕走佃農，分割土地所有權，抬高土地價格或地租。而本應支持改革的農民組織早就被解散了。本應揭露改革中的腐敗、阻礙和不作為的媒體被禁止發聲。地主們的抵抗使他們大多成功地保留了分成制，或者迫使實物地租比例遠高于法定比例。馬科斯原本以為，大部分水稻田都屬于少數幾個大家族，他們也是馬科斯的政敵，因此推行改革既可以打擊政敵，也能收攬民意。但其實仍有很大比例的土地屬于中小地主(如官員，軍官，中產階級，職業人士等)， 而馬科斯還指望摧毀農村大地主之后能得到他們的支持，因此馬科斯的意志開始動搖了，使改革進行得不徹底。反抗的地主并未受到懲罰，受惠于改革的佃農少于預期。
短暫興盛
土地改革帶來的影響是真實的，但也是有限的。佃農挺過了土地改革的最初階段，沒有被地主趕走，到1976年，固定地租得到了實行。政府的低息貸款促進了農民迅速采用新技術。到1980年，85%的水田和70%的旱地采用了良種，化肥的使用20年內增加了6倍。整個70年代，菲律賓的大米產量以每年8%的速度遞增。這得益于良種、化肥的使用以及灌溉設施的改善。但這場保守的改革沒有沒收地主的土地。因為均田地會傷害大戶的利益，而政府還要依靠他們來治理村莊，馬科斯后來便默許了農民之間土地的不平等。土改僅在大米和玉米的種植區推行，在呂宋島、伊洛伊洛島和伊薩貝拉島之外的地區影響甚微。
再次陷入長久衰退
政府對市場的干預讓糧食價格一路走低，而農資的價格又很高，菲律賓的化肥-大米價格比率是全亞洲最高的。到了70年代后期，國家的外債增加，政府不再提供低息貸款，農民被迫在非正式的信貸領域以每月10%的利率借款。種糧逐漸無利可圖。到1983年，很多旱地和易受洪災的土地已被棄耕了。購買土地和農資的貸款、地租、灌溉費、機器使用費使得農民欠下了大筆債務。1984、1985年，政府又重新開始進口大米。在農產品價格低、農資價格高的雙重擠壓下，農民改種傳統品種，而且只生產僅夠自己所需的糧食。大農場也未能幸免，在這一時期，農場凈收入均下降，大公司也拒絕種糧。至此，土地改革所帶來的益處已經基本消失。
技術進步能改善貧苦人民的生活嗎？
70年代晚期，農民開始采用水稻研究所的新技術和新農藥，以節省插秧、除草等人工費用。兩輪拖拉機取代了耕牛，軸流式脫粒機也開始得到運用。政府通過補貼農機和科研經費，相當于人為地壓低了資本的價格。這些改變減少了農村婦女、無地農民的工作機會。他們不得不流入城市尋找工作，這進一步加重了馬尼拉的貧民窟問題，壓低了城市工人的工資。
需要注意的是，上述對于水稻的研究是在呂宋島進行的。呂宋島有一系列的特殊之處：基礎設施更好，糧食價格更高，農業推廣和信貸均更易獲得，人口的識字率和受教育程度高于平均水平，政治上備受關注，比其他地區有更多的信息獲得渠道，一半地區的人說菲律賓語。呂宋島有全國最大的灌溉區、最高的租地率、最高的產量和最高的農業工人工資。因此，其他地區的情況可能有所不同甚至更糟糕。
三、結論
有史以來，政府從來都不會依托于市場完成它的雙重政治使命：要從生產者手中獲取糧食，糧食價格要足夠高，以避免農村的反叛;也要足夠低，以保證城市不發生暴亂。
菲律賓的水稻政治經濟學分析表明，從上世紀70年代開始，水稻對大部分生產者而言已無利可圖，對雇傭工人進行生產、大量使用燃料和肥料的大農場而言尤為如此。但若有利可圖，那么大公司、富農和其他資本家就會利用農民的債務和官員的貪婪奪取農民的土地。諷刺的是，小農陷入貧困的原因也正是他們得以保住土地的原因。馬科斯時代結束之后，政府的要務仍然是保證民眾的低價糧、維護農村穩定。因此，在可預見的未來，菲律賓小規模農業仍將是其稻米生產的主要形態。
四、補充九十年代之后的狀況[1]：
再現糧食危機
前面已經提到，政府在1970年代后期由于外債增加不再為農民提供低息貸款，導致農民種糧積極性下降。而1980年代開始的新自由主義政策與1990年代以后的WTO體制，則使菲律賓農業生產力停滯的問題雪上加霜。
菲律賓的糧食局(National Food Authority)依法可以透過糧食收購、釋出公糧、價格補貼等措施來干預市場。但在1980年代，世界銀行與亞洲開放銀行貸款給菲律賓的條件之一，就是要限縮糧食局的功能，使菲律賓的糧食市場更加去管制化與自由化，糧食局的功能被重新定位為“促進”市場力量的運作。
原本糧食局依法要收購本國生產糧食的至少12%，但1977-1983年間僅收購了7.59%，1984-2000年間減少至3.63%，2001-2006年再減少至0.5%。糧食局目前僅流通全國所需稻米的6%，且許多還是糧食局進口買來的，對于糧食市場的干預、調節能力十分有限，反倒促進了菲律賓對進口糧食的依賴，使菲律賓所需糧食的10%都依賴進口。
以前在菲律賓大地主的土地上，主要是生產糧食作物，但從1980年代起，菲律賓政府也在本國的買辦商人與跨國農企業的影響下，將大片土地用于外銷的經濟作物，而非供給本國的糧食所需。這從另一個方面削弱了菲律賓的糧食安全，使得菲律賓農業生產更易受外國市場波動的沖擊。國內生產的大部分稻米以及私人進口的大米又都由幾大米商控制，也造成囤積居奇壟斷市場價格的局面。
1995年加入WTO之后，情況進一步惡化。依據WTO的農業協定(AOA)，菲律賓被迫增加稻米進口，不論本國稻米生產是否足以自給。尤其是1998年到2007年，大米年平均進口數量超過百萬噸。近年來，菲律賓為保障國內糧價和農民生計，對進口大米數額設限，但一方面面臨貿易協定的壓力，另一方面仍然無法從根本上保障糧食安全。
五、讀書會討論
菲律賓工業化與農業化之間的關系是怎樣的？菲律賓的改革對于中國的意義何在？
菲律賓在工業化時期，與中國有類似的情況。通過降低農產品的價格來提高工業化，這并不是一個社會主義本身的問題，而是希望快速推進工業化的一個策略。中國農業的資本化前途應該是怎么樣的?李昌平認為中國如果照當前這么走下去的話，將會走向菲律賓的道路。推資本化就一定會推出規模經濟出來吧?不一定，有可能是兩種農業并存的狀態。這種狀態對小農來說是不利的。在兩種農業下，小農和佃農的生存狀態是怎么樣的?大公司可能對小農或者佃農的生存有不斷的擠壓。
現在菲律賓還有大地主存在嗎？
有，而且和政治派系關聯仍很大。菲律賓的土地改革是不徹底，成效也不顯著。繼馬科斯之后，菲律賓的歷任總統都進行了土地改革。比如1987年的阿基諾，1992年的拉莫斯，1998年的埃斯特拉，還有2001年的阿羅約。2010年阿基諾三世提出了更加全面的土地改革措施，計劃在2013年重新分配土地260，000公頃， 并承諾在2014年6月完成土地改革計劃。但這些土地改革都無法將集中于大地主、大家族和大資本家手中的土地分給農民。農村的絕大多數土地仍然集中在這些人手中，并進一步向以大資本家為主的土地寡頭集中。與此同時，包括阿基諾三世在內的政治家族發展成為菲律賓國內最大的土地所有者之一(毛鋮，2015)。
如何看待農民的進步性？
關于農民進步性的爭論是有意思的，可以用來回顧中國革命當初是如何處理的，農民是有分化的，但是革命需要農民，那怎么來處理農民問題，我們今天面臨的困境部分地可以在過去中國革命如何處理這個問題時找到啟示。其實在中國，“農民”這個詞也是從日本借鑒過來的。包括婦女、封建這樣的詞也是由日本進來的，這些詞出來以后使得我們有能力來命名新的現實，這也是一個政治動員過程。農民本身是和政治動員相關的。農民本來就是分化的，其有兩重性：進步性和保守性。如何推動農民的進步性重塑所謂的價值是農民動員的可能性。兩個東西都不能放棄，既要看到農民動員的可能性，也要做農民整個階級的分析，如何結合這兩方面是非常重要的。
我覺得農民在擺脫資本控制上的前景是大于工人的，如大量農民的合作社，但是極少數的工人合作社。在農業方面，大部分農業生產是由小生產者進行的，不是由農業公司來進行，從這個方面上來說農民擺脫資本控制的可能性是不是要大一些?
不過別人也可以從反的方面來解釋，即工人在這個制度下尋找生存非常困難，所以他們需要推翻這個制度;但是因為農民在此種制度下還有可能生存，所以反抗的可能性比較少。
我覺得所有的alternative (另類)都是反抗，不是桃花源式的，這種是非常少的，而且在目前的狀況下是不太穩定的。在世界上，包括占地運動等其它的都免不了斗爭。在資本侵入的過程中，逼迫農民不太可能找桃花源而變成內生的東西，這是非常困難的。我覺得在這方面，我們應該重新思考一下工農關系是什么，特別是在未來的運動中，還有需要思考一下農民運動的潛力。
菲律賓共產黨到現在都還是非常活躍的，其農民運動還是很磅礴的，這里面菲律賓共產黨肯定還是發揮了很大的作用，有扎根基層和對于農民運動的貢獻。但農村、世界格局均發生了很大的變化，所以理論上也該有變化，不應該僵化。 【注：讀書會也討論了菲律賓共產黨，相關材料見文末附的第二篇材料。雖然文章對菲共持批判態度，我們還是從中基本了解了菲共的立場和行動，尤其是其農村組織工作帶來的廣泛影響。】
注釋：
[1] Andre，“菲律賓糧食危機的根源”;苦勞網。鏈接：http://www.coolloud.org.tw/node/18794
參考文獻：
毛鋮，菲律賓土地私有制與農業規模化變遷啟示. 《亞太經濟》，2015年第5期，84-88
附：本期讀書會全部閱讀材料
Brian Fegan. (1989). The Philippines: Agrarian Stagnation under Decaying Regime, in Hart, Turton, White eds. Agrarian Transformations: Local Processes and the State in Southeast Asia, Berkeley: University of California Press, pp. 125-143.
James Putzel. (1995). Managing the ‘Main Force’: the Communist Party and the Peasantry in the Philippines, The Journal of Peasant Studies, 22:4, 645-671.
Eduardo C. Tadem (2012) The Peasantry as a Class in the Philippine Context, Philippine Social Science Review, 64:1, 67-98.
責任編輯：紅星
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