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      當前進行的三項土地改革是分別操作、封閉運行的。農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市有兩個不同的目標，基本目標是要解決歷史上形成的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地如何使用的遺留問題。具體地說，就是在《土地管理法》頒行前及頒行之初執(zhí)行不嚴格，鄉(xiāng)村組織未經(jīng)過土地征收手續(xù)即將農(nóng)業(yè)用地直接用于建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從而形成了當前大約3000萬畝的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。

      一

      當前正在全國33個縣市進行的三項農(nóng)村土地制度改革，分別是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革。按中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地地改革試點的意見》(中辦發(fā)[2014]71號)，全國共有15個縣市進行集體經(jīng)營性建設用地入市的改革試點，15個縣市進行農(nóng)村宅基地制度改革試點，3個縣市進行農(nóng)村土地征收改革試點。之所以只有3個縣市進行征地制度改革試點，是因為地方政府沒有進行征地制度改革的積極性，不愿意進行征地制度改革試點。

      當前進行的三項土地改革是分別操作、封閉運行的。農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市有兩個不同的目標，基本目標是要解決歷史上形成的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地如何使用的遺留問題。具體地說，就是在《土地管理法》頒行前及頒行之初執(zhí)行不嚴格，鄉(xiāng)村組織未經(jīng)過土地征收手續(xù)即將農(nóng)業(yè)用地直接用于建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從而形成了當前大約3000萬畝的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，農(nóng)村集體土地用作經(jīng)營性建設用地是不合法的。問題是，當前已經(jīng)形成的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是在《土地管理法》頒行前就已形成，不合現(xiàn)在的《土地管理法》，卻并非就不合理。尤其是目前一些農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地上面的企業(yè)已經(jīng)關停倒閉，集體經(jīng)營性建設用地如何使用存在著法律障礙，由此可能造成土地資源的浪費和帶來效率損失。集體經(jīng)營性建設用地入市改革的目的就是要解決歷史遺留問題，盤活這些合理不合法的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的資源存量。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的另外一個目標則是試圖建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，國家期待通過市場手段盤活土地資源，一方面提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，一方面為城市建設提供更多的建設用地供給。

      不過，集體經(jīng)營性建設用地入市改革的第二個目標實施起來有很大的風險，一是土地不可移動，具有開發(fā)條件的集體經(jīng)營性建設用地可以直接入市，不符合規(guī)劃和不具有區(qū)位優(yōu)勢的地塊無法直接入市;二是集體經(jīng)營性建設用地數(shù)量有限，分散，且相對集中在沿海地區(qū)，依靠有限的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場; ，并將產(chǎn)生一個巨大的土地食利階層，這樣一來的結果是當前支持中國崛起的土地制度優(yōu)勢將消失殆盡。

      二

      農(nóng)村宅基地制度改革的重點有三，一是讓農(nóng)民“戶有所居”，二是探索宅基地用益物權的實現(xiàn)，三是探索宅基地退出方式，集約節(jié)約利用宅基地。當前中國正處在史無前例的快速城市化進程中，大量農(nóng)民進城去了。農(nóng)民進城，農(nóng)民的宅基地怎么辦就成了問題。有調(diào)查說，當前中國城市化過程中，不僅城市建設用地在增加，農(nóng)村建設用地也是不減反增，其中關鍵是進城農(nóng)民不愿退出宅基地。農(nóng)民不愿退出宅基地有兩個原因，一是對于絕大多數(shù)農(nóng)戶來講，宅基地還很重要，他們還要使用。農(nóng)民進城往往是年輕人進城了，老年父母仍然留村;平時進城，年節(jié)回村;年輕時進城，年老回村;成功時進城，失敗時回村。無論如何，對于絕大多數(shù)農(nóng)戶來講，農(nóng)村宅基地要么正被使用要么可能還會用，農(nóng)村宅基地為進城農(nóng)民提供了退路和心理上的安全底線。所以對農(nóng)戶來講，宅基地很重要，他們不愿退出。二是即使農(nóng)戶愿意退出宅基地，如何補償農(nóng)戶也缺少基本的辦法，由此造成了農(nóng)戶該退出宅基地卻沒有退出的情況。

      不過，當前中國城市化過程中農(nóng)村宅基地未減反增，即使略有增加，也可以理解。之所以宅基地沒有大幅度減少，原因是讓進城農(nóng)民保留農(nóng)村宅基地可以防止進城失敗農(nóng)民無路可退。隨著中國進一步的發(fā)展，城市可以為更多進城農(nóng)戶提供就業(yè)機會和社會保障，再讓農(nóng)戶退出宅基地不遲。在當前階段，在宅基地留下一定資源冗余以作為進城農(nóng)民的社會保障，為社會提供緩沖，是完全合理的。

這個意義上講，我以為，未來很長一個時期，農(nóng)村宅基地制度改革的重點都是要保證農(nóng)民“戶有所居”的權利，包括雖然進城了卻可能進城失敗還要返回農(nóng)村的農(nóng)戶，他們的宅基地即使空在那里，也不要急著退出，而應當留有資源冗余，從而為所有進城的農(nóng)戶提供“進可攻、退可守”的城鄉(xiāng)自由往返空間。

      現(xiàn)在實踐中的農(nóng)村宅基地改革重點卻發(fā)生了重大改變，即幾乎所有進行宅基地改革試點的縣市都將宅基地改革的重點變成了讓農(nóng)民騰退出宅基地，以減少農(nóng)村宅基地面積，集約節(jié)約土地。要讓農(nóng)民騰退出宅基地就需要給農(nóng)民補償，補償經(jīng)費來哪里?各個地方都期待通過盤活農(nóng)民退出宅基地及所謂宅基地指標來獲得資金，以此來給農(nóng)民補償。

      現(xiàn)在的問題是，即使農(nóng)民騰退出來了宅基地，農(nóng)民過去不過是在坡地、旱地、荒地等等條件相對不好的土地上建了房子，現(xiàn)在退出宅基地復墾種糧食，的確是減少了農(nóng)村建設用地，問題是復墾種糧的宅基地利益相當有限，根本就不可能補償那些不愿退出宅基地的農(nóng)戶。而那些已經(jīng)進城不再需要宅基地的農(nóng)戶，他們農(nóng)村的住房早就倒掉了，宅基地也已經(jīng)復墾種樹種草種菜種糧食了，根本就不用政府要操心騰退宅基地。

      現(xiàn)在地方政府介入到農(nóng)村宅基地退出中來，是因為地方政府將宅基地看作了一種十分特殊的土地，這個特殊就特殊在，宅基地是建設用地，建設用地就可以用于建設，就可以用于非農(nóng)的目的，就可以在上面發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從而可以實現(xiàn)遠高于農(nóng)地的價值。一句話就是，是土地的性質(zhì)決定了土地的價值。宅基地是建設用地，所以宅基地里面就有真金白銀，就可以通過一定手段來顯化出其中的價值。

      如果宅基地退出后的地塊可以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，這塊土地又正好在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)且具有基礎設施的優(yōu)勢，則這塊建設用地就可以具有遠比一般農(nóng)地高得多的價值。在城鄉(xiāng)結合部和在沿海發(fā)達城市帶地區(qū)，一畝建設用地價值一百萬元是很正常的。北京大興區(qū)和廣東南南區(qū)都是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點縣市，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的招拍掛價格大多都輕松達到了幾百萬元/畝。如果將農(nóng)民的宅基地騰退出來，變成可以上市的集體經(jīng)營性建設用地，以每戶退出0.5畝計算，每戶可以得到數(shù)十萬乃至上百萬元的變現(xiàn)利益。這該是多么巨大的財產(chǎn)性收益啊。

      現(xiàn)在的問題是，之所以退出宅基地形成建設用地入市可以有百萬元/畝的收益，關鍵是區(qū)位。同樣面積的建設用地入市價值相差何止百倍?問題恰恰是，全國絕大多數(shù)農(nóng)村宅基地都位于不具有任何區(qū)位優(yōu)勢的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，這些地區(qū)騰退出來的宅基地作為建設用地入市根本就沒有人要。也就不可能變成真金白銀，地方政府鼓勵農(nóng)民拆房子騰出宅基地，這個騰退出來的宅基地無法變成資金，也就無法補償農(nóng)戶的利益，結果就是，地方政府無事找事，費力不討好，既破壞了農(nóng)民返鄉(xiāng)的可能，又造成巨大的財政補償壓力。

      三

      當前地方政府進行集體經(jīng)營性建設用地改革和宅基地制度改革試點中，最為關心的是通過建設用地入市來獲得巨額收益，并且正是指望這個巨額收益來支付改革成本、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入乃至讓農(nóng)民增收。不過，我們一定要搞清楚，建設用地入市到底是顯化了價值還是轉移了價值;是產(chǎn)生了利益還是再分配。若是前者，這樣的改革就創(chuàng)造出了一筆巨大財富，就是增量利益分配，這就比較容易做。若是后者，這樣的改革就只是轉移了利益，就是存量利益分配，做起來恐怕就會比較困難。

      我以為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地和農(nóng)民騰退宅基地入市顯然是一種再分配，沒有也不可能創(chuàng)造出財富來。下面討論。當然，再分配也并非都是壞事，尤其是這種再分配的受益群體主要是農(nóng)民時，這樣的再分配就可能合理。不過，因為建設用地入市價值與區(qū)位和基礎設施有著極為密切的關系，有區(qū)位優(yōu)勢和良好設施建設用地的價值十倍百倍于缺少區(qū)位優(yōu)勢和良好基礎設施的建設用地。也是因此，看起來所有農(nóng)戶都有宅基地，都可以退出宅基地并獲得由宅基地變成建設用地入市的收益，這個收益的差距卻極大，而且，越是經(jīng)濟條件好獲利多的城鄉(xiāng)結合部和沿海發(fā)達城市帶地區(qū)，以及越是農(nóng)民富裕的地區(qū)，退出宅基地可以獲得的收益越大，而一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村退出宅基地根本獲得不了收益。簡單地說，通過集體經(jīng)營性建設用地和宅基地退出形成建設用地入市的再分配，進一步加劇了農(nóng)民的分化，少數(shù)富者越富，多數(shù)一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)本來還要依托宅基地的農(nóng)戶卻獲利很少，戶有所居的保障又失掉了。

      而之所以說宅基地及集體經(jīng)營性建設用地入市沒有產(chǎn)生價值而只是分配了價值，是因為，建設用地上附著的價值是城市建設和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要所附著上去的。按現(xiàn)行中國土地制度，城市建設和經(jīng)濟發(fā)展需要建設用地，只能申請國有土地，國家通過征地制度將農(nóng)地征收為國有建設用地，國家以土地原有用途補償農(nóng)民及農(nóng)村集體，而以建設用地市場價值供地，從而將因為經(jīng)濟發(fā)展和城市擴展所附著在土地上的增值收益以土地財政的形式留歸國有，目前主要是用于地方政府進行基礎設施建設，從而做到了地利共享和“漲價歸公”。現(xiàn)在的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，以及農(nóng)民退出宅基地直接用于建設，就將本來由國家壟斷獲得的建設用地價值轉移到了特定區(qū)位上的農(nóng)民手中。一般來講，在特定經(jīng)濟發(fā)展階段，城市建設所需要新增建設用地是有限的，更多的集體建設用地的供給必然是更少的對國有土地需求，這些農(nóng)民獲得了之前不曾獲得的利益。農(nóng)民所獲正是國家所失。

      四

      相對于農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市改革試點和宅基地制度改革試點，地方政府對農(nóng)村土地征收改革的積極性比較差。農(nóng)村土地征收改革有兩個重點，一是“縮小征地范圍”，二是合理補償農(nóng)戶。合理補償農(nóng)戶又包括兩個重點，一是提高對農(nóng)民的征地補償標準，二是建立多元保障體系。縮小征地范圍主要是征地只征收公共利益目的建設用地，建設項目不屬于公共利益的不得動用土地征收權，從而逐步縮小土地征收規(guī)模。

      征地制度改革試點明顯是要將地方政府用于城市基礎設施建設的土地財政“釜底抽薪”，地方政府當然沒有積極性了。在當前中國正處在城市化最快發(fā)展的時期，人口城市化必然有一個同樣快速的且大規(guī)模的土地城市化。城市化只可能平面推進，因此，在城市快速平面推進過程中，城郊大量土地就由農(nóng)地變成了建設用地，建設用地上就附著了遠超過農(nóng)地的由于經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張所附著上去的巨額價值。縮小征地范圍其實就是將本來按現(xiàn)行土地制度應當“漲價歸公”并主要用于城市基礎設施建設的地利共享的地方政府土地財政留給了正好居住在城郊地區(qū)的農(nóng)民，這個城郊農(nóng)民借城市擴張將農(nóng)地變成建設用地而獲利巨大。

換句話說，“縮小征地范圍”的征地制度改革的結果必是：將本來“漲價歸公”的農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益變成了城郊農(nóng)民的利益。城市發(fā)展所附著在土地上的利益不再能通過土地財政的形式回到城市公共事業(yè)建設中，“地利”無法“共享”，而在城郊卻形成了一個龐大的土地暴富群體，土地食利階級。

      五

      城郊農(nóng)民如何變成土地食利階段?一方面，征地制度改革要縮小征地范圍，只征收用于公共利益的土地，一方面，城市建設只可能平面推進，在城市平面推進面上的土地就一定要建設，且這些用于建設的大部分土地不是通過國家征收，只可能由村社集體的農(nóng)戶來供給了。

      問題是，按現(xiàn)行制度，城郊農(nóng)民不可能將農(nóng)地變成建設用地，以獲取城市化進程中農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益。城郊農(nóng)民最多可以借集體經(jīng)營性建設用地入市改革和宅基地制度改革，通過農(nóng)村建設用地入市來獲得巨額收益，卻無法將農(nóng)地也變成建設用地以獲得收益。

      這樣一來，三項土地制度改革就留下了一個巨大的空檔：一方面縮小征地范圍，一方面城市快速平面擴張，城郊農(nóng)地卻無法變成建設用地來填補國家縮小征地范圍所留下的城市建設用地缺口。

      這個時候，就有人要站出來出主意，當前中國農(nóng)村不是還有2億畝宅基地嗎?中國完成城市化最多只需要1億畝城市新增建設用地，我們?yōu)槭裁床豢梢宰屧黾拥某鞘薪ㄔO用地落到農(nóng)民可以騰退出來的農(nóng)村建設用地上呢?城市需要建設用地，農(nóng)民正好退出宅基地，城市建設用地價值很高，如此之高的城市建設用地價值來補償農(nóng)民騰退農(nóng)村宅基地，這個補償對農(nóng)民吸引力極大，且這個利益就不只是城郊農(nóng)民所得，而是全國所有愿意騰退宅基地農(nóng)民都可得。

      現(xiàn)在的問題是，城市需要的建設用地只可能在城郊，而不可能分散到廣大的農(nóng)村，而農(nóng)民騰退出來宅基地則分散出各個地方，根本無法為城市有效使用。

      也就是說，農(nóng)民騰退的宅基地和農(nóng)村經(jīng)營性建設用地絕大多數(shù)都不符合規(guī)劃，不具有區(qū)域優(yōu)勢，無法通過直接入市來彌補國家縮小征地范圍所留下的建設用地缺口。因此，幾乎唯一的辦法就是讓農(nóng)民騰退出來宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設性地用“異地入市”。

      所謂“異地入市”，因為土地不可異動，不可能將農(nóng)民退出宅基地搬到城市郊區(qū)去，而只能通過將農(nóng)民宅基地和經(jīng)營性建設用地復墾，形成城市建設用地指標，再將此指標落到城郊需要變成建設用地的農(nóng)地上面，從而入市。這就是通常所講城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度。

      現(xiàn)在的問題是，增減掛鉤，農(nóng)村減少建設用地，城市增加建設用地指標，指標落地還是要通過國家征收。現(xiàn)在不再征收土地，就只能讓正好位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)地在有了建設用地指標后變成農(nóng)村建設用地，直接入市，這樣就實現(xiàn)了農(nóng)村建設用地的異地入市，從而讓所有農(nóng)村不分地區(qū)都可以獲得異地入市的巨大利益。

      不過且漫，不同區(qū)位的建設用地具有巨大的價值差異，異地入市，將指標放在什么區(qū)位就極為關鍵。所有異地入市都希望放在最具有利益的區(qū)位，結果是，具有利益的區(qū)位的村社集體和農(nóng)民可以以最低價值買來建設用地指標，而將超額收益都留到自己手中。比如北京市郊農(nóng)地變建設用地，價值1000萬/畝，他們買將農(nóng)地變成農(nóng)村建設用地的指標費可能只要30萬元甚至3萬元，因為其他地方的農(nóng)民都竟相向北京市郊競賣指標。這樣一來，國家縮小征地范圍所留巨大土地增值收益，90%都到了極少數(shù)城郊農(nóng)民手中，而絕大多數(shù)農(nóng)民退出宅基地卻收益有限。

      也就是說，打通三項土地的制度改革，除了在城郊形成一個巨大的食利者階級以外，其他任何良好目的都達不到。