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賀雪峰：論農村土地集體所有制的優勢

點擊：  作者：賀雪峰    來源：南京農業大學學報  發布時間:2017-05-06 10:25:24

 

      【摘要】經過新民主主義革命和社會主義改造，形成了具有鮮明特色的中國農村土地集體所有制。中國農村土地集體所有制具有很強的適應性和發展性。人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的體制為中國順利實現工業化作出了貢獻。改革開放時期，通過分田到戶，土地所有權屬于集體，農戶擁有承包經營權，統分結合的雙層經營體制較好地發展了農業生產力。當前快速城市化背景下，農村集體土地的承包者與經營者發生分離，并因此造成農業的效率損失。解決問題的辦法是充分利用中國農村土地集體所有制的制度優勢，對農地產權進行重新設計。正是農村土地集體所有制使得中國具有克服土地私有制國家在農地使用上存在的種種弊病，提高農地使用效率的制度優勢。

 

      關鍵詞：土地制度；集體所有制；城市化用益物權；制度自信

 

 

      習近平總書記講四個自信，其中“制度自信”十分重要，而對制度的自信，顯然不只是在政治上表達態度，而需要對制度的深入分析。改革開放以來，中國現代化取得了突破性進展，經濟發展取得了舉世矚目的成就。中國經濟發展奇跡的創造表明，改革開放以來，中國的制度安排適應了經濟發展的需要，促進了生產力的發展。從改革開放以來的制度安排與新中國所建立制度的關系上看，邏輯上有兩種完全對立的說法；第一種說法，我們可以說，正是對已不適應生產力發展需要的生產關系的調整，以及對不適應生產關系要求的上層建筑的調整，改革開放以來的制度安排極大地促進了生產力的發展。改革開放以來取得的經濟發展成就來自對已不適應生產力的舊有生產關系和上層建筑的改革。改革就是否定，正是否定了不適應生產力發展的舊有生產關系和上層建筑，中國經濟才獲得了快速發展，才創造了舉世矚目的經濟發展奇跡。

 

      第二種說法，我們也可以說，中國之所以可以創造舉世矚目的經濟發展奇跡，是因為改革開放以來，中國充分利用了新中國建立的先進制度的制度紅利。新民主主義革命和社會主義改造徹底清除了封建制度，建立了一個適應現代化需要的社會結構、政治結構以及經濟結構，從而使新中國具備了其他發展中國家所沒有的發展經濟的巨大制度優勢。改革開放以來，新中國制度優勢充分發揮，制度紅利充分釋放，中國連續二十多年保持兩位數經濟增長。改革不過是充分利用了新中國奠基的各種制度，釋放出制度中的優勢，從而實現了偉大發展。改革開放不是對新中國的否定，而是繼承與完善。改革開放以來取得經濟發展奇跡的秘密不只在改革開放以來的制度，而且在新中國奠基的社會主義制度。改革開放后三十年的發展與改革開放前三十年的建設不是對立的關系而是前后相繼的兩個階段，是相互依存的。改革開放以來的制度安排是對改革開放前的社會主義制度的完善，是對之前制度潛力的發掘與釋放。

 

      以上兩種說法從邏輯上講都沒有錯誤。顯然，對中國改革開放前后兩個階段關系的討論不能停留在邏輯層面和哲學討論上，而必須真正深入到對具體制度的具體分析中。只有在對具體制度的分析中，我們才容易理解不同時期的制度之間的聯系，才可能進一步發掘制度潛力，釋放制度紅利，實現制度自信。

 

一、農村土地集體所有制是具有中國特色的制度

 

      中國社會主義實踐是當前制度安排的基礎。討論制度自信就必須討論中國社會主義制度安排。新中國先后進行了兩場革命，一場是資產階級性質的新民主主義革命，在土地制度上主要是進行了土改，平均了地權，將集中于地主階級的土地分給了廣大農民，實現了農民耕者有其田的夢想。土改不僅徹底改變了舊中國農村的經濟關系，平均了地權，釋放出農民極大的農業生產積極性，而且在社會結構和政治結構上建立了完全不同于舊中國的新的結構，其中最重要的有兩個方面：一是地主階級被消滅，二是地主鄉紳集團失去了農村社會政治文化上的領導權與主導權。第二場革命是在上個世紀五十年代進行的三大社會主義改造，農村最重要的是合作化運動，表現在土地制度上，就是土改分給農戶的土地入社，成為集體生產資料。隨著高級社和人民公社的建立，逐步形成了按勞分配的社會主義制度，土地等生產要素不再納入到農民分配之中，且生產資料公有化，土地私有制被消滅。到1962年“人民公社60條”出臺，人民公社實行“三級所有、隊為基礎”的制度。土地實行集體所有，土地集體所有制一直延續到現在，成為中國農村最基本的制度。

 

      經過新民主主義革命和社會主義改造所形成的當前農村土地集體所有制是一種十分具有中國特色的制度，這一制度是在中國革命與社會主義建設實踐中形成的，是中國共產黨將馬列主義理論與中國革命與建設實踐相結合而探索出來的，是與世界上其他國家的農村土地制度有很大差異的制度實踐。這個已經實踐了半個多世紀的農村集體土地制度已經形成了與之相適應的社會心理結構、利益分配結構，是進行土地制度改革的基礎。

 

      當前中國農村土地集體所有制既不同于未經歷資產階級性質革命的印度、拉美等國家以地主占有土地為主的私有制，也不同于經歷了資產階級革命的歐洲土地所有制，還不同于同樣經歷了資產階級性質土地改革的日、韓等東亞國家和中國臺灣地區的土地所有制，更是與殖民地國家的美國、加拿大、澳大利亞等國家的土地制度不同。總體來講，未經歷社會主義革命的國家，無論是否經歷了資產階級革命，土地尤其是農地都是以私有制為主，資產階級革命通過土改平均了地權，從而形成了占有土地比較平均的小規模農場主（小農），歐洲主要國家典型如法國，小規模農場主至今仍然是農業主力軍。日、韓和中國臺灣地區，占有小塊土地的小地主占有絕大多數農地，只不過因為東亞國家和地區人地關系比歐洲更為緊張，東亞地區土改所形成的地權比歐洲更為分散。殖民地國家，如美國、加拿大、澳大利亞，因為殖民者消滅了土著居民，占據了廣袤的土地，人地關系十分寬松，土地僅僅是生產資料，是生產要素，從而沒有形成村莊和故鄉，土地相對集中于少數農場主手中，從事高度現代化、商品化的農業生產。廣大的亞非拉國家，大部分未經歷真正意義上的資產階級革命，未能真正做到平均地權，農地因此主要集中在少數地主階級手中。

 

      簡單地說，從全世界看，無論是否經歷了比較徹底的資產階級革命性質土地改革的原住民國家，還是殖民地國家，都是以土地私有制為基礎的。其中的差異是，殖民地國家土地資源比較多，土地主要是生產要素，而不具有社會性和價值性，因此土地更容易進行市場性交易。而原住民國家，土地的主人是世世代代居住于其上的村莊中人，土地不只是生產要素，而且是這些土地上的主人們的生活場所，是他們的家鄉故園，土地不僅具有經濟性，而且具有社會性和價值性。這些原住民國家的差異在于，經歷了比較徹底土改的國家，所有農村居民都可以分到土地，土地權利因此會相對平均，未經歷土改的國家則仍然可能主要農地由地主階級占有，大部分農村居民沒有或只有很少的土地。

 

      經歷了新民主主義革命和社會主義改造的中國農村，農地屬于村社集體所有，農民不具有土地的所有權，但有土地的使用權，土地作為生產資料服務于農民的生產生活和國家的糧食安全。中國農村集體土地制度是世界上十分獨特的制度。正是因為中國農地制度的獨特性，從全世界其他國家來看，中國農地制度不同于其他國家，因此，有人認為中國農村土地集體所有制是怪胎。

 

      問題不在于特殊，不是道德判斷，而在于這樣一種已經實踐半個多世紀的農村集體土地制度本身的邏輯及其優勢與劣勢的具體分析。下面我們進行初步分析。

 

二、中國農地產權安排的邏輯

 

      當前中國農村土地集體所有制的形成有一個過程。土改之后，較之前土地不平均占有的情況大為改變，所有農民都分到了土地，耕者有其田，依靠地租生活的地主階級被消滅了。土改之后，為了更好地發展農業生產力，也為了更加有效地從農村抽取資源進行工業化的原始資本積累，國家在一些地方自發出現的農業互助組基礎上引導農民建立初級農業合作社，再逐步過渡到高級合作社和人民公社。高級社與初級社有本質不同，因為高級社土地要入社且不再按入社土地進行分配，土地成為集體所有的生產資料，不再是屬于私人所有的生產資料。高級社和人民公社的建立意味著社會主義農業改造基本完成，中國農村進入到生產資料公有的社會主義階段。

 

      人民公社建立之初，因為進行社會主義建設的經驗不足，一些地方片面理解生產關系的重要性，出現了片面追求人民公社“一大二公”、生產和分配單位越大越好的情況，并因此加劇了三年困難時期的農業形勢的惡化。1962年開始進行調整，并由“人民公社60條”規范，將人民公社確定為“三級所有、隊為基礎”的體制，生產隊這樣一個自然村熟人社會范圍的基層組織成為農民共同生產與分配的單位，從而在調動農民積極性與組織農民進行超出一家一戶公共工程建設之間形成了均衡。自然村內熟人社會的監督約束在一定限度內可以防止社員出工不出力的搭便車行為，而以生產隊為基礎的人民公社體制具有極強的調配資源的組織能力，這樣一種強大的組織能力集中表現在水利建設等一家一戶無法完成的大型工程建設上面。人民公社體制強大的動員能力極大地改善了幾千年來的農業生產條件。

 

      人民公社體制也存在大鍋飯的問題，根本原因是，在集體生產中普遍存在出工不出力、干多干少一個樣的問題。尤其是到了人民公社后期，“抓革命、促生產”，因為政治運動太多，出現了政治運動效能下降的問題。各種生產責任制都很難調動農民勞動生產積極性。安徽小崗村“大包干”，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，村社集體分田到戶，實行“大包干”，讓農戶重新獲得了土地剩余索取權，從而極大地調動了農戶投入生產的積極性，在很短時期內就獲得了農業的大發展。小崗村“大包干”經驗很快被推廣，以家庭承包為基礎的農業經營體制改革在短短一兩年時間即在全國普及。分田到戶，土地所有權歸集體、使用權歸農戶，農戶土地產出除上繳以外剩余全為自己所得，農戶就有了投入農業生產的積極性。農業就得到了發展，巨大的農業生產力被釋放出來。

 

      分田到戶之初，中國農村人多地少，且農民缺少土地以外的獲利機會。為了保證村社范圍內所有農戶經濟平等，以生產隊為單位的村社集體所有的土地使用權按公平原則進行分配。一般先將所有集體土地分成不同等級，再按不同等級進行均分（一般按人口，少數地方按勞力），這樣，農戶從集體分配到的具有使用權的土地就十分細碎分散，往往一戶有十畝地卻可能分布在村莊不同方向七八塊。在農村勞動力有剩余、農業機械化水平不高，且人民公社時期建立的水利設施依然完善的情況下，地塊細碎分散對農業生產的效率影響不大，而且在農戶主要收入來自土地的情況下，所有農戶都會要求土地使用權的公平分配，土地分等分級再按人均分，滿足了農戶平等占有土地的要求。

 

      村社集體所有的土地使用權分配到農戶，農戶就要在土地上進行投入，包括地力培肥，基礎設施建設。如果一年一調整土地，農民就可能掠奪性使用土地。為了讓農民對土地有更大預期，以及愿意在土地上投入，以提高土地生產能力，就要給農戶相對穩定的土地使用權，因此很快就有了將之前沒有承包期限的第一輪土地承包經營期限定為15年不變。15年不變既有承包責任制不變的含義，又有具體承包地塊不變的意思。不同地區實踐基本上各取所需，有的地方依然不斷地調整土地，主要目的是為了“增人增地、減人減地”，還有一些地方自土地承包以來就沒有調整過土地。進入1990年，第一輪15年承包期即將到期，國家為了進一步調動農民進行農業投入的積極性，提出“賦予農民長期而穩定的土地使用權”，并很快就提出第二輪土地延包30年，只是第二輪土地延包的1998年前后，因為農民負擔太重，糧價太低，農民缺乏進行農業生產的積極性，普遍出現了棄田拋荒的現象。直到2001年開始進行農村稅費改革試點，2006年徹底取消農業稅和附著在農業上的各種收費，土地承包經營權的價值顯現出來，從而在全國普遍出現了農民爭奪土地承包經營權的矛盾，以致于全國相當一部分省區在2004年前后進行了完善第二輪土地延包的改革。

 

      第一輪土地承包到期之前，國家的普遍認識是，給農民越穩定的土地承包經營權，農民就越是會在土地上增加投入，從而就越是可以發展農業生產，釋放農業生產力。貴州湄潭1987年進行的“增人不增地、減人不減地”改革很快就被相關政策乃至修改的法律吸收，并且2006年出臺的《物權法》將農民土地承包經營權界定為一種特殊的“用益物權”，承包經營權實體化、物權化了。

 

      也就在第一輪土地承包到期前后，新中國工業化發展的成果開始顯現，城市二三產業的發展為農民提供了大量的就業機會，大量農村勞動力開始離開農村進入城市二三產業就業。農民家庭收入來源就改變了過去單純依靠土地的情況而出現了收入的多元化，而且，城市二三產業收入很快就超過農戶家庭的農業收入，農村出現了大量不再依靠農業收入的農民家庭。也是在世紀之交，隨著大量農村年輕人進城務工經商，農業生產中開始了快速的機械化，機耕、機種、機收代替了過去的肩挑人扛。

 

      同時，在農業領域也出現了諸多新的情況，其中最明顯的有兩個，一是到了世紀之交，人民公社時期修建的水利設施開始老化失修，農村水利條件惡化。而取消農業稅的同時取消了農業共同生產費，導致村社集體退出農業共同生產環節，一家一戶小農生產與之前的大中型水利設施對接出現了嚴重困難，很多地區尤其是南方丘陵水稻種植區，農戶不得不通過打井和挖堰來應對干旱，之前人民公社時期旱澇保收的大中型水利設施要么被破壞要么無法使用，農戶進行農業生產的條件惡化。

 

      在以上因素的綜合作用下，即大量青壯年農民進城、農民家庭收入多元化、大中型水利的解體、農業人口老齡化、農業機械化以及承包戶與經營戶的分離，就使得之前為了公平而分得十分細碎分散的土地使用權需要整合起來。表現出來的就是一戶十幾塊地若集中為一塊，連成一片，農業投入可以減少三分之一以上，勞動投入可以降低一半以上。農民就有強烈地解決農地細碎化問題的動力。可以說，進入21世紀，農地細碎化成為阻礙農民進行農業生產、釋放農業生產力的嚴重障礙。

 

      因為中國農地是集體所有制，村社集體擁有土地所有權，之所以在1980年代之初將土地使用權給到農戶，是為了調動農民進行農業生產的積極性，釋放農業生產力。21世紀，農業生產力發生了重大變化，過去為調動農民進行農業生產積極性而賦予農民長期而穩定的分散而細碎的農地使用權，變成了影響農業生產力和農民投入積極性的主要因素。依據分田到戶的邏輯，國家土地產權安排就應當有所調整，具體就是允許村莊集體按照生產便利將仍然種田農戶的土地調整為一塊地，以減少農業投入和勞動投入，增加農業產出，釋放農業生產力，發展農業生產。問題恰在于，當前農村土地已經確權，已經被界定為用益物權的農戶分散細碎的每塊承包地的承包經營權都被國家確權為用益物權。用益物權不可侵犯，即使村社集體是土地的所有者也不能隨便侵犯土地的承包經營權，既不能調整土地，更不能收回土地。也就是說，分田到戶時，因為給農戶更大土地權利就可以調動農戶更大投入農業積極性，釋放出更大農業生產力的邏輯。進入21世紀后，由于農業生產力的巨大變化，變成了農戶過大的分散細碎地塊上的權利嚴重阻礙農業生產力的釋放。按1980年代分田到戶的邏輯，當然就應當減少農戶承包經營權，以為進行農業生產農戶提供生產便利，發展農業生產。現在的問題是，依據《物權法》的規定和當前各項關于農村土地承包經營權的法律政策規定，土地承包經營權是農戶的用益物權，帶有財產性質，這個權利是村社集體不能隨便收回的。

 

      如此一來，中國農村土地集體所有制就遭到嚴重侵蝕，而陷入了土地私有化國家所普遍存在的農業困境。

 

三、農地私有化之弊端

 

      土地私有化的日、韓等東亞國家和中國臺灣地區，經過土地改革平均地權后，農戶都獲得了小塊土地的所有權。與中國大陸不同，日、韓和中國臺灣地區沒有經歷農業的社會主義改造，農地一直是私有化的。

 

      日、韓和中國臺灣地區在上個世紀五六十年代迅速工業化，大量分配了土地的農戶進城，農業份額越來越小，農戶人數越來越少。在大量農民進城過程中，農戶幾乎都不會將土地所有權轉讓出去。剛開始時，農戶通過兼業來同時獲得農業和城市二三產業收入。隨著越來越多農戶家庭整體進城，進城農戶逐漸不再兼營農業，而將農地租給仍然留村種地農戶。幾乎沒有進城農戶會賣掉自己的土地，因為對于日、韓和中國臺灣地區這樣的原住民國家和地區來說，土地不只是生產要素，而且還是村莊社會成員的基礎，是家鄉故園，祖祖輩輩生活的地方。而且，土地資源是有限的，貨幣超發是普遍的，進城獲利的收入存在銀行就會貶值，以土地形態存在就可以保值。因此，在日、韓和中國臺灣地區農村人口快速城市化背景下，農村土地買賣卻很不活躍，大量進城農戶保留了在農村的土地所有權，農村土地分散在大量進城“小地主”手中。

 

      進城“小地主”有土地所有權，這些土地流轉給仍然留村種地的種植戶，種植戶要種好地，就需要對地塊進行調整，對土地進行基礎設施建設，但進城小地主一般不同意種植戶（佃農）動地，何況租地佃戶的土地租金不可能太高。也就是說，在農業生產力快速發展的情況下，土地產權分散在城市小地主手中，造成了農業生產力的巨大損失，農村種植戶不僅存在難以擴大種植規模，以形成適度規模經營的難題，而且存在土地產權整合難所導致的嚴重的生產不便利問題。日、韓和中國臺灣地區政府為了發展農業生產力加大對農業的投入，但受制于城居小地主的土地所有制，農村土地細碎化問題難以解決，農業效率較低，農業生產力不足。中國臺灣地區自本世紀初以來一直強力推進“小地主大佃農”的政策，十多年過去了，收效甚微。日、韓和中國臺灣地區都通過縱向的綜合農協來形成壟斷性的農產品供給體系，以提高農產品價格，保護農民利益，維護農業生產力，并且為農業提供了大量補貼，但仍然相當不成功，典型的表現就是糧食自給率普遍只占需求的1/3左右，農產品價格遠高于國際市場，農民人數只占總人口的10%左右，在大量國家農業補貼下農民家庭收入卻仍然普遍低于城市。

 

      日、韓和中國臺灣地區是在20世紀進入到現代化的極少數國家和地區，卻因其農地私有制，至今無法解決農業效率問題。亞非拉其他發展中國家則更是嚴重受制于農業土地私有制之害，地主階級的剝削，佃農在農村日漸無立錐之地而進入城市，卻缺少在城市化就業與收入機會，從而落入到城市貧民窟中。

 

      簡單地說，在土地私有制條件下，隨著大量農民進城，這些進城“小地主”對土地的所有權會極大地影響土地經營者（佃農）的生產便利。這些影響大體包括以下幾個方面：一是難以擴大經營規模；二是難以整合租入的細碎土地；三是很難在租入土地上進行基礎設施建設；四是難以克服較小規模土地上過多土地權利所帶來的“反公地悲劇”；五是土地流轉中遇到釘子戶而不得不支付高額租金，從而讓農業經營陷入更大的風險之中。在城居小地主保留土地所有權且農地十分細碎分散的情況下，租入土地耕種的佃農的農業生產就一定是高投入而低產出的，農業生產力嚴重受制于土地私有制這一生產關系的制約。

 

四、農地集體所有制的優勢

 

      經過資產階級性質平均地權改革的日、韓和中國臺灣地區農業困境與其農戶均分的小塊土地所有權有關。在大量小地主進城的情況下，留村種地的佃農無法有效率地耕種土地。中國大陸農村分田到戶所形成的地權較日、韓和中國臺灣地區更為細碎分散，如果指望通過對農戶土地承包經營權物權化基礎上的確權，再通過三權分置，流轉土地經營權，形成適度規模的有效率的農業經營可能性不大。也就是說，試圖通過將村社集體土地的權利分解為所有權、承包權、經營權，不能解決當前農業生產中因為生產力巨大變化所帶來的農業不經濟無效率的問題。我們因此回歸到中國農村土地集體所有制本身中來。

 

      土地集體所有制的核心是土地集體所有，這個集體是村社所有成員。土地集體所有不同于土地私有。集體所有之所以要分解出越來越穩定的承包經營權，是為了調動農戶從事農業生產的積極性，釋放農業生產力。現在的問題是，越來越多農民全家進城去了，他們不再種地，但他們仍然擁有分給自己具體地塊土地的承包經營權，他們是城居小地主，不關心農業收入，更不關心農業生產，但他們要享受具體土地的權利，要保持屬于自己的長久不變的具有承包經營權地塊的穩定。他們可能從這些具體地塊中獲得租金，寄托鄉愁，甚至可能進城失敗了再返回家鄉種地。所以這些具體地塊就變成了城居地主的保障、心理安全感、價值性與社會性的來源。還有農地賣不出好價錢，而貨幣超發是必然的，貶值是必然的，不可再生的土地是財富最好的儲存手段。隨著越來越多農戶全家進城變成城居地主，這些城居地主擁有物權化了的具體地塊的承包經營權，就越是無法隨著農村生產力的變化進行適應性調整，也就越是無法對細碎分散的農地產權進行便利生產的整合，由此導致種植戶不得不面對嚴重阻礙生產力釋放的土地產權關系，不得不多流汗與淚。農業生產關系首先是土地產權安排嚴重制約了農業生產力的發展。

 

      這時候，我們也許可以回到中國農村土地集體所有制。之所以賦予農民長期而穩定的土地使用權，以及將農民土地承包經營界定為用益物權，是為了調動農民生產積極性釋放農業生產力，既然當前在農民進城背景下，農民更大的土地權利反而阻礙了農業生產力的釋放，我們就應當對農村土地集體所有權的內涵進行重新設定。

 

      當前村社土地集體所有制中，土地對農民來講，大體有兩種權利：一是在土地上進行生產的權利，這是由土地是生產資料及土地屬于村莊集體所有的性質決定的。所有村社集體成員都有分配到土地，并在土地上進行生產以獲得勞動收入的權利；二是一定程度的土地收益權，即村社集體將集體土地出租的租金應當分配給村社集體成員。如果農戶進城了，不再需要在土地上進行生產，這樣的農戶就不應當再獲得耕地。如果進城農民回到村莊，需要土地耕種，則村社集體有責任按份分配土地給需要土地的農戶（村社成員）耕種。不種地就不再有土地使用權，但可以獲得土地一定比例的經營收益。若如此，在當前農戶大量進城、承包戶與經營戶分離背景下，村社集體土地所有制就可能有效地解決當前制約農業生產力發展的諸種困難。

 

      或者說，農村土地集體所有制可以依保護農民的土地勞動權利、土地收益權利、土地保障權利和便利農業生產的目標出發進行重新設計。這個設計的要點是為愿意留村務農的成員提供便利農業生產的地權制度安排，凡是不再種地的進城農戶雖然可以獲得作為村社成員所應得的土地租金，卻不再有土地使用權包括轉讓、轉包土地的權利。只有當進城農民回到村莊，自己種地，才可以向集體申請土地耕種。這樣就形成了一個新的土地集體所有制的雙層設計：第一層，村莊成員是村社集體土地的共同所有者，并因此有從土地上獲取收益的權利；第二層，只有當農戶家庭自己種地時，農戶家庭才能申請具體土地的使用權。進城不再種地農戶的土地使用權要退回村社集體，村社集體將收回土地使用權分給仍然留村種地農戶，以形成適度規模經營。隨著越來越多農村人口進城，就有越來越多土地使用權集中到仍然留村從事農業生產的農戶，留村從事農業生產的農戶不僅可以擴大經營規模，而且可以從便利生產角度進行土地連片耕種及建設農業基礎設施。

 

      以上兩層設計完全符合土地集體所有制性質。村社集體土地是最基本最重要的農業生產資料，不是農民的個人財產，村社集體成員只有在土地上投入勞動才能占有土地產出的勞動成果。進城務工經商不再從事農業生產，就不應當占有土地使用權。而進城農民退出土地使用權，使村社集體可以依據農業生產本身需要將收回土地使用權重新發包出去。發包土地收獲租金一方面用于補償退出土地使用權農戶的土地收益權，一方面用于農業基礎設施建設。

 

      當前中國正處在史無前例的快速城市化時期，大量農民進城務工經營，不再從事農業生產，但他們的進城又不穩定。可能在遇到經濟周期或家庭特殊情況或年老失去城市收入機會時，再回到農村從事農業生產，他們因此普遍會在進城時保留土地承包經營權，傾向于低租金的無固定合同期限的在村莊親朋鄰里之間流轉，以便于隨時回來要地自種。因此，一方面，有越來越多農民進城務工經商不再種地，就有越來越多農地轉移到仍然留村務農的農戶耕種，從而可以擴大農業戶的經營規模；另一方面，總有少數農戶可能進城失敗，還要返回農村種地，因此造成進城農戶不愿意將土地長期租出，而保留土地可以隨時收回自種的權利。對于仍然留村務農的農戶，隨著越來越多農戶進城不再種地，留村農戶可以擴大經營規模。不過，留村務農農戶所流轉進來的無固定合同期限的具體地塊的耕地，一方面地塊十分細碎分散，幾十畝地可能分割成幾十塊，耕種起來極為不便。同時，因為流入具體地塊土地承包經營權是屬于進城務工經商農戶的，在這些地塊上搞建設是不可能被允許的，由此導致農業效率的極大損失。

 

      若按農村土地集體所有制的本質進行土地集體所有制的新的兩層設計，一方面所有村社集體成員都有獲得土地自種的權利，以及從集體土地上獲得收益的權利，則進城不再種地的農戶就退出承包的土地，所有村社集體土地由仍然留村務農的種地農民來經營。進城農戶越多，留村務農農戶就越少，這些留村務農農戶就可以分到更大規模的土地進行適度規模經營，從而就可以提高農業收入水平。并且，村社集體可以每隔三五年對留村務農農戶的土地進行調整，以便于按戶連片、集中耕種，以解決土地細碎分散的問題。且當有進城農戶返回村莊時也可以調地讓返鄉農戶耕種。另一方面，進城不再種地農戶不再享有具體地塊的土地使用權，以及具體地塊土地使用權的轉包收益權，但具有作為村社成員對村社集體土地租金的收益分享權。

 

      這樣一來，在當前快速城市化和農業機械化背景下，就可以發生以下效應：

 

      第一，因為進城農戶在進城失敗時回村可以隨時要回土地自種，且他們進城后可以獲得土地收益，他們進城時就愿意將具體承包地塊的土地讓出來，以讓留村務農農戶耕種。

 

      第二，進城農戶越多，留下的土地就越多，較多的土地和仍然留村務農的較少農戶就可以從農業生產便利的角度來分配土地進行耕種。一個較好的辦法是每三年將村社（村或組）土地調整一次，所有需要種地農戶都可以申請土地，村社集體收取一定土地租金用于土地基礎設施建設，以減少土地基礎設施差異，保證種地農戶的土地按戶連片。農村農戶大量進城、不斷進城，留村務農農戶可以耕種的土地就越多。通過三年一次的土地調整不僅可以保證土地連片，而且可以依據農戶實際需要進行土地使用權的重新分配。

 

      第三，城市有更多的就業與獲利機會時，就有更多農戶進城。城市化是時代大趨勢，農業份額越來越少，更多人的就業與收入要來自城市。農村大量人口進城獲得就業與收入，農村人口不斷在城市獲取利益。而大量農村人口進城，他們將土地留給仍然留村務農人口，留村農戶就可以擴大經營規模，加之可以通過土地調整來克服土地細碎分散問題，從而可以提高他們從農業中獲得的收入，更高的農業收入也為一部分農戶留村務農提供了可能。由此，農戶宜工則工，宜農則農。有能力進城農戶就安心進城獲取就業與收入機會，進城失敗還可以順利返回農村。因為種種原因（不能或不愿）仍然留村的農戶可以通過擴大農業經營規模，借助按戶連片的土地作業便利，以較少投入獲得較多農業產出，從而安心務農。

 

      第四，因為將農村集體所有土地回歸到生產資料這一社會主義的本質，徹底改變了土地屬于農戶財產的性質，就順利解決了東亞國家農業現代化過程中普遍出現的土地所有權與經營權的矛盾，以及土地細碎化的弊病。

 

      第五，因為進城農民可以隨時返回農村，中國城市就有了強大的應對各種經濟周期的能力。

 

      第六，進城農民年老也完全可以回鄉退養，一方面，他們的宅基地還保留著，可以在房前屋后搞庭院經濟，另一方面也完全可以從村社集體要到一小塊土地從事農業生產。在機械化背景下，低齡老年人種田就成為了一種休閑，正是勞動使他們的生命具有了與農業季節相一致的節奏感。

 

五、結論

 

      以上所述，在當前中國正在發生史無前例的城市化和農業機械化背景下，村社集體土地所有制具有較大的進行適應性調整，以適應新形勢需要發展農業滿足農民需要的能力。正是農村土地集體所有制使中國可以克服日、韓和中國臺灣地區農業現代化進程所陷入的困境，可以有效適應農村人口城市化的需要，可以解決土地細碎化的弊病。

 

      農村集體土地所有制不是怪胎，而是我們進行制度設計的基礎，是進行改革的憑借，是中國大陸走出東亞小農經濟困境的制度優勢。

 

      中國大陸農地制度不是學習日、韓和中國臺灣地區經驗，而是要充分理解中國農地集體所有制的性質，將土地集體所有制的內在優勢發揮出來。

 

      （作者簡介：賀雪峰，華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任，博士生導師，長江學者特聘教授。來源：南京農業大學學報（社會科學版）2017年第3期   ）