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發生在湖南長沙坍塌事故令人感到沮喪。希望這是最后一次呼吁盡快修改《中華人民共和國建筑法》。盼望立法機關盡快修改這部法律。

 

 

一、問題出在建筑法上

 

山西襄汾縣房屋坍塌事故，導致29人遇難，7人重傷，21人輕傷。2020年8月29日，國務院安全委員會掛牌督辦該案件，8月30日，山西人民政府成立襄汾縣重大事故調查組，有關責任人已經被采取刑事拘留措施。然而，鮮活的生命已經失去，痛定思痛，應當檢討此類事故發生的深層次原因。

 

2008年四川發生大地震之后，筆者接受記者采訪明確表示，之所以在我國廣大山區受災嚴重，農民住房倒塌造成死亡人數相對較多，根本原因就在于，我國建筑法出現了問題。

 

建筑法規定，“農民自建低層住宅的建筑活動，不適用于本法”。這就意味著在我國農村農民建房，不需要遵守我國建筑法所規定的行為規范，無論是建筑工程規劃許可還是建筑工程施工許可，無論是工程的發包與承包還是建筑工程監理，無論是建筑安全管理還是建筑工程質量管理，都處于無法可依的狀態。

 

一些農民建設住宅，自己設計，自己施工，施工材料沒有經過質量檢驗，施工隊伍缺乏專業知識，農民自己建設的住房充滿隱患。更令人擔憂的是，一些農民為了增加使用面積，在批準的宅基地上，修建違章建筑，從而導致住房安全根本沒有保障。此次發生在山西襄汾縣的倒塌事故，是一起典型的違章建筑倒塌事故。由于使用不合格的建筑材料，在沒有施工條件的情況下，增加所謂的“宴會廳”，結果導致樓頂坍塌，人身財產遭受重大損失。

 

解決我國農村建筑存在的問題，筆者曾經提出三點建議：

 

第一，應當由當地建筑管理部門，特別是城鄉住房建設管理部門免費提供圖紙，幫助農民建設標準化住宅或者安全可靠的住宅；

第二，政府除了提供免費施工圖紙之外，還應該派出工作人員，免費幫助鄉村居民建設住宅。如果鄉村居民建設住宅存在安全隱患，或者使用的材料不合格，應當要求建設單位或者鄉村居民立即改正，因為只有這樣才能消除隱患；

第三，政府應當組織免費驗收。對于鄉村居民建設的住宅是否符合安全質量要求，政府應當提供免費的驗收服務。驗收過程中不得設置更高的條件，但是，也不能降低安全質量標準，而應該根據當地的實際情況，幫助鄉村居民解決住宅建設中存在的問題。如果屬于商業用房，應當定期進行消防、電力安全檢查，防止出現事故隱患，造成重大損失。

 

山西襄汾縣的“宴會廳”樓板倒塌事件充分說明，如果對鄉村居民的建筑物不進行有效管理，允許其從事商業經營活動，那么，有可能會釀成重大安全事故。筆者建議全國人大常委會盡快修改建筑法，把為鄉村居民提供免費的建筑服務，作為地方政府的一項法定義務。地方政府住房建設管理部門或者城鄉管理執法部門應當及時了解本轄區鄉村居民建筑情況，幫助鄉村居民合理規劃，提供免費的施工圖紙，并且免費提供建筑材料質量檢驗，對參與施工人員的技術水平進行必要的監督，對建筑工程進行竣工驗收，因為只有這樣，才能防止鄉村居民自己建設住房出現安全隱患。

 

令人感到遺憾的是，四川大地震過去之后，筆者提出的建議無聲無息。這一方面可能是在市場經濟條件下，地方政府特別是縣級政府為鄉村居民修建住房提供免費服務，不符合市場經濟的交換原則，地方政府不愿意提供一系列的免費服務；另一方面也可能是因為，一些地方鄉村居民的違章建筑相對較多，如果地方政府參與其中，對違章建筑進行整改，有可能會激化矛盾，甚至產生大量的法律糾紛。

 

中部地區某地級市的城鄉結合部，存在大量的違章建筑。當地城市管理部門工作人員視而不見，等到創建文明城市、上級部門檢查的時候，城市管理部門雷厲風行，拆除城鄉結合部的違章建筑，結果導致鄉村居民巨額投入“打水漂”。一些鄉村居民為了減少損失，軟磨硬扛，甚至通過走后門的方式，試圖把自己的違章建筑變成合法建筑。所有這些都充分說明，如果不重視鄉村住房建設問題，對違章建筑不及時加以整改，那么，不僅會導致城鄉規劃法難以貫徹落實，而且更主要的是，有可能會釀成慘劇。

 

筆者再次重申，全國人大常委會可以考慮為我國農民住宅建設制定明確的法律規范，農村居民修建住宅應當由地方政府提供免費服務，包括規劃、施工圖紙服務，也包括材料檢查和建筑安裝施工監督服務。工程竣工之后，住房建設部門還應該竣工驗收，一旦發現安全隱患，立即提出改正意見。對于家庭困難的鄉村居民，政府應當提供必要的住房加固設施，確保住房不會出現安全隱患。如果鄉村居民將自己的住房用于商業經營活動，那么，消防電力安全部門應當及時進行檢查，排除各種隱患，防止出現人為事故災難。

 

建筑法不可能面面俱到。地方住房建設部門為鄉村居民住房建設提供免費服務，可能會引起一些爭議，不能排除一些地方住房建設部門工作人員借此機會牟利。但是，人命關天，涉及居民的生命安全問題，不能掉以輕心。如果不采取切實有效的措施，盡快將農民自己建設住宅納入建筑法調整范圍，由政府提供免費的服務，那么，發生自然災害之后，損失最嚴重的仍然是鄉村地區。重視鄉村居民的住房安全質量問題，既是我國城鄉一體化發展的其中應有之義，同時也是社會主義新農村建設的重要內容。相信中央會統一部署，立法機關會著手解決我國鄉村居民住房建設中存在的問題，通過完善建筑法，建立一整套免費為鄉村居民住房建設提供服務的法律規范。

 

2020年8月31日，星期一

 

二、真有必要盡快修改建筑法

 

發生在四川阿壩州茂縣的地質災害，導致整個村莊被掩埋。現在人們不禁要問，為什么要在地質災害頻發的地方修建居民點，為什么在地質災害如此嚴重地區沒有采取防范措施？《中華人民共和國建筑法》明確規定，“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”（第83條）

 

首先，我國農村住宅建設并沒有整體的規劃，雖然按照城鄉規劃法的規定，農村宅基地和農村規劃應當納入國家城鄉一體化規劃范圍，但是，對于那些居住分散或者居住時間較長的居民點，城鄉規劃法根本沒有顧及。

 

雖然中央政府一再強調必須高度重視地質災害，對少數地質災害頻發的地區進行地質災害的普遍調查，并在此基礎上做好農村居民點的搬遷和安置工作。但是，從目前的情況來看，對于那些長期居住在深山老林、交通不便的居民點，要想進行整體搬遷幾乎是不可能的。此次發生地質災害事故的四川阿壩州茂縣是一個著名的旅游風景區，當地農村開設了許多客棧，這就使得地質災害發生不僅會讓當地村民受到嚴重威脅，也可能會讓來自其他地方的旅游者受到損害。所以，修改《中華人民共和國建筑法》，增加農村地質災害調查工作，提高建筑的標準，是避免類似悲劇發生的唯一正確方法。換句話說，對于那些歷史上形成的居民點，按照城鄉規劃法的規定，可能無法進行整體搬遷，唯一的辦法就是對居民點周圍的地質災害進行普遍調查，并在此基礎上做好地質災害的防治工作，并且通過加固居民住宅，盡可能地抵御地質災害。

 

其次，當前我國農村住房幾乎屬于“私搭亂建”。

 

根據建筑法的規定，農民建設的住宅不需要申請領取建筑施工許可證，也不需要專業的施工隊伍，因此，農民自己建設的住房很難抵御地質災害。現在農村住房經不起風吹雨打，經不起泥石流的沖擊，這樣的住房很容易在地質災害到來時給居民帶來巨大的損害。解決這個問題的唯一出路就在于，由政府統一制定住宅建設標準，由政府對農村居民住宅質量狀況進行全面檢驗，并在此基礎上防患于未然?，F在一些省市雖然開展農村居民住宅調查工作，對農民居住危房進行強制拆遷，不過，從目前的情況來看，農村住房建設標準較低現象依然普遍存在。政府應當下大力氣盡快解決農村住房建設不達標的問題，通過制定統一的農村住房建設標準，幫助農民解決住房建設中的困難，為農民提供統一的施工圖紙，幫助農民改善居住條件。

 

部分學者認為，按照“破窗理論”，重大地質災害發生之后，可以帶動當地經濟增長。筆者認為這是一種極端缺乏人性的荒謬邏輯。地質災害發生導致大量人員死亡，無論如何，都不能依靠這種方式來解決農村改造問題。建設社會主義新農村是執政黨的既定目標。在新農村建設過程中必須堅持以人為本，優先考慮農村居民的實際需要。現在農村居民住房標準之所以相對較低，根本無法抵御自然災害，重要原因就在于，農民收入相對較低，單獨依靠農民力量無法消除住房隱患問題。政府應當在統一規劃的基礎上，充分考慮農民的實際需求，一方面充分照顧到農民自身的愿望，盡可能地做到就地安置，另一方面應當提高住房建筑標準，尤其是地質災害頻發地區的住房建筑標準。如果屬于古老的村落，那么，可以通過地質普查，解決居民點附近的地質災害問題。如果古老村落的居民不愿意搬遷，那么，可以建立地質災害預警系統，如果地質災害可能發生，應當及時通知當地的居民進行疏散，因為只有這樣，才能防止出現大規模的人員傷亡悲劇。

 

中國改革千頭萬緒，只有堅持人民主體地位，在改革過程中強調以人為本，才能克服各種困難。發生在四川茂縣的地質災害，又一次提醒人們，如果在社會主義新農村建設過程中，沒有考慮到地質災害因素，沒有考慮到建筑質量，沒有進行合理的規劃，沒有建立安全預警機制，那么，要想實現共同富裕幾乎是不可能的。相信在中央和各級政府的關懷下，四川茂縣地質災害的受災群眾會得到妥善的安置，當地居民的生活會很快恢復正常。但是，如果不未雨綢繆，那么，類似的悲劇很難避免。

 

從甘肅省泥石流災害到四川茂縣泥石流災害，說明中國特殊地貌需要建立中國特有的地質災害防范體系。中國整體上自西而東形成由高而低趨勢，在水電資源開發以及地質災害防治過程中，必須充分考慮到中國地質特點。中國西部地區蘊含著巨大的資源和能量，同時也是地質災害頻發地區。在資源開發利用的過程中，必須充分考慮到可能出現的各種災難，必須采取切實有效的措施，一勞永逸地解決我國地質災害問題。少數學者認為，中國四川和西藏正處在斷裂帶，因此，地質災害難以避免。這種看法消極悲觀。雖然無法從根本上防治地質災害發生，但是，應當學會因勢利導，根據中國地質條件制定綜合性的防范體系，并且充分利用中國地質特點進行資源和能源開發，因為只有這樣，才能把不利的條件變為有利的條件，也只有這樣才能在開發利用地質資源的同時，逐漸地改變中國的山川地貌。

 

2017年6月25日

 

三、減少次生災害必須修改建筑法

 

最近一段時間，由于洪澇和泥石流災害而引發的次生性災害日益增多，人民群眾的生命財產遭受重大損失。部分學者認為，之所以會出現這種現象是因為中國的自然災害相對頻繁，自然災害所引發的房屋倒塌等災害現象比較嚴重。也有一些學者認為，當前我國次生災害頻發，與我國的建筑質量有關，只有完善城鄉規劃，提高建筑質量，才能有效地解決次生災害所造成的人員財產損失。

 

筆者認為后一種觀點是正確的。中國的自然災害相對較多這是客觀事實。但是，自然災害并不必然引發次生災害。當前我國一些地方臺風、泥石流所造成的房屋倒塌災害事故主要還是對城鄉規劃和建筑質量重視不夠所造成的。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，城鄉規劃應該充分考慮到自然災害問題。根據《中華人民共和國建筑法》規定，如果屬于農民自建低層住宅，那么，不適用該法的審批程序。換句話說，《中華人民共和國建筑法》有關建筑施工許可的有關規定，在農村住宅建設過程中不能有效地發揮作用，農民興建低層住宅的時候并不需要考慮現有的建筑規劃，也不考慮施工企業和個人的能力問題，這就導致農村建筑在自然災害面前不堪一擊。無論是發生在四川的地震災害還是發生在浙江溫州等地的泥石流房屋倒塌事件，都充分說明，如果不高度重視農村住宅建設的質量問題，把農民低層住宅的建筑活動納入法律調整的范圍，那么，要想解決我國自然損害所帶來的次生災害幾乎是不可能的。

 

筆者的觀點是，農村住宅建筑質量標準相對較低，在建筑施工過程中缺乏質量保證，是導致自然災害所帶來的次生災害的主要原因。解決這個問題的根本出路不是增加農民的建筑成本，而是應該充分發揮政府的作用，由政府提供免費的服務。筆者曾經提出建議，如果農民建設住宅，那么，政府住房監督管理部門應當提供免費的設計圖紙，必要的時候應當提供免費的建筑工程咨詢，對于農民建設住宅過程中所面臨的質量問題和技術問題，政府住房建設保障部門應當及時地加以過問，必要的時候應當為農民提供技術上的幫助。如果屬于貧困地區農民建設鄉村住宅，那么，應當按照中國政府制定的政策，及時向農民提供相應的資金補助，確保農民建設的住宅符合質量要求。換句話說，在農村住宅建設管理的過程中，政府應當發揮更大的作用。不能因為農村住宅不適用于建筑法的規定，不需要履行建筑施工和建筑施工機構批準手續，就對農村住宅建設采取放任自流的態度。政府應當對農村住宅進行質量把關，但前提條件是，政府必須提供免費服務。如果政府在提供服務特別是設計圖紙服務和建筑施工服務過程中以權謀私，損害農民的權利，那么，應當承擔刑事責任。

 

值得人們關注的是，當前我國城鄉建設中最容易出現問題的是城鄉結合部和一些“城中村”的建筑。這些地方的建筑都屬于農民自己興建的建筑，建筑質量沒有保證，建筑物不符合安全要求。解決這個問題的根本出路就在于，一方面政府必須根據城鄉規劃，加快城鄉建筑改造的步伐，另一方面必須針對“城中村”存在的危險建筑進行不間斷地跟蹤檢測，如果建筑存在質量隱患，那么，政府應當提供過渡住房，確保農民人身財產權利不受損害。部分學者主張，對于住房倒塌所造成的人身財產傷害，政府應當給予賠償?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》對突發事件造成的災害作出明確規定，如果突發事件造成重大人員傷亡，那么，政府承擔救助責任，如果由于自然災害造成財產損失，那么，政府應當設立專項基金，依法實施政府救助。當然，如果受害人購買商業保險，保險公司也應當承擔保險責任。不過，這些都屬于事后補救措施，要想防患于未然，徹底解決自然災害所造成的次生災害問題，必須從完善城鄉規劃、提高建筑質量入手，確保居民財產或人身權利不受損害。

 

筆者的建議是：

 

第一，應當盡快將農村住宅特別是“城中村”住房納入《中華人民共和國建筑法》管轄范圍。今后農民建設住房必須依法辦事。修改后的《中華人民共和國建筑法》應當明確規定農民建設住房，政府應當提供免費的建設圖紙，應當提供免費的施工指導意見，應當為農民建設住房是否符合質量標準進行免費驗收，因為只有這樣，才能確保農村住房符合安全需要，也只有這樣才能避免自然災害帶來巨大的次生災害。

 

第二，政府應當對自然災害進行全面普查，并在此基礎上調整城鄉規劃。正如人們所看到的那樣，發生在浙江等地的次生災害都是由于政府已經意識到當地存在自然災害的危險，要求當地居民搬遷過程中發生的次生災害。這說明地方政府已經意識到城鄉規劃的重要性，已經采取措施解決自然災害可能帶來的危險，但是，由于工作遲緩，當地居民不予配合，從而才導致災難性事件發生。政府應當加大對自然災害普查和評估的力度，應當對自然災害可能產生的次生災害進行專項調查，并在此基礎上建立更加完善的預警機制，一旦出現自然災害，立即撤離危險地區的人員，因為只有這樣，才能防止自然災害帶來大面積的次生災害，從而使人員和財產遭受巨大損失。

 

第三，解決次生災害問題必須與社會主義新農村建設有機地結合在一起，必須與我國的城鎮化結合在一起，絕對不能頭痛醫頭腳痛醫腳。部分地區在搬遷移民解決貧困問題的過程中，在河道或者地勢平緩地區修建大量的居民點，這樣做有利于解決貧困問題，但是，也會帶來潛在的危險。一些河道或者平緩地區很容易發生自然災害，如果突發洪水或者大規模的泥石流，那么，有可能會導致整個居民點遭到滅頂之災。解決這個問題的根本出路就在于，在搬遷移民扶貧的過程中，高度重視自然災害的潛在危險，高度重視科學規劃的作用，在興建居民點的過程中提高質量標準，從而防止出現大規模次生災害現象。

 

自然災害所帶來的次生災害損失應當由所有權人承擔，這是各國的通例，也是中國法律所確立的原則。但是，中國是一個社會主義國家，在自然災害所引發的次生災害面前，政府主動伸出援助之手，以政府補貼的方式，解決居民的住房困難，減少居民因為次生災害所造成的損失，不僅有利于充分發揮社會主義制度的優越性，而且有利于盡快恢復生產，解決居民的生活困難。相信隨著《中華人民共和國突發事件應對法》不斷完善，我國在應對自然災害和次生災害過程中會有更加科學系統的解決方案。

 

2016年10月11日

 

 

四、修改建筑法抵御自然災害

 

發生在江蘇射陽等地冰雹龍卷風災害令人觸目驚心。人們注意到，絕大多數傷亡事件都發生在農村。之所以會出現這種現象，是因為我國農村住房建造成本較低，抵御自然災害的能力很差，一旦發生自然災害，農民無處可躲，只能聽天由命。

 

根據《中華人民共和國建筑法》第83條規定，農民自建低層住宅的建筑活動不適用這部法律。換句話說，農民建設住宅，既不需要建筑工程施工許可，同時也不需要遵守建筑工程發包與承包的規定，當然更沒有建筑工程監理。國家建筑安全生產管理部門和建筑工程質量監督管理部門不會對農民自行建造住宅是否符合安全標準和工程質量標準進行監督檢查，因此，當龍卷風冰雹自然災害襲來的時候，農民遭受重大損失。

 

因為農村建筑標準較低而無法抵御自然災害的現象，在四川大地震中就已經表現出來。數以千計的農村社區，農民自己建設的住宅是否符合建筑規范，是否能抵御自然災害，這一切似乎只有在自然災害來臨時，才會被人們想起。

 

筆者曾經呼吁，應當盡快修改《中華人民共和國建筑法》，或者頒布專門的農村住宅法，明確規定國家建筑安全生產管理部門和建筑工程質量監督管理部門免費為農民建設住宅提供工程安全質量服務。如果農民建造住宅，政府可以提供建筑工程圖紙，可以提供建筑安全指導意見，可以提供建筑工程質量監督服務，如果建設的住宅達不到抵御自然災害的標準，那么，政府應當及時要求農民調整設計方案，增加有關安全設施，或者在政府的指導下建設合格的住宅。

 

江蘇射陽等地的龍卷風和冰雹災害再一次敲響警鐘。如果在社會主義新農村建設的過程中，只重視形式主義的東西，而沒有扎扎實實地保護農民的利益，沒有提高他們抵御自然災害的能力，那么，建設社會主義新農村就會成為畫餅充饑。

 

筆者的建議是：

 

首先，國務院應當派出專門的調查組，對全國廣大鄉村農民住宅的建筑質量安全進行全面檢查，凡是存在建筑質量隱患，或者無法抵御自然災害的，應當采取強制性措施，要求農民盡快搬遷，政府提供相應的安置住房。如果農民生活困難，依靠自己力量無法建設安全住宅，那么，政府應當提供必要的補助，應當在降低成本的基礎上，統一規劃，盡快讓農村居民住上安全的房屋。

 

其次，全國人大常委會應當盡快啟動《中華人民共和國建筑法》修改程序，明確規定農民自建住房必須符合建筑質量安全標準，政府免費提供建設圖紙，免費提供工程監理，免費提供安全服務，免費提供工程質量監督服務，因為只有這樣，才能在不增加農村居民負擔的基礎上，為農民建設安全可靠的住宅。

 

第三，在集中安置的基礎上，應當妥善解決居民生產與生活的矛盾，確保農民利益不受損害。現在一些地方鄉鎮為了減少農村住房建設成本，節約用地，實行集中安置措施，讓農民搬遷到指定的地區。這種做法有利于提高建筑質量。但是，這種解決問題的方案很可能給農村居民帶來極大的不便。在住宅建設的過程中，既要考慮到安全性，考慮到土地的集約利用，同時也要考慮到農民生活便利和生產的需要。假如把農民搬遷到幾十公里之外集中居住，那么，有可能會導致他們的生產成本大幅度增加。解決這個問題的根本出路就在于，嚴格依照城鄉規劃法對農村土地進行合理規劃，并在此基礎上確定農村居民的居住點，在相對集中居住的地方，按照統一的規劃建設安全住宅。如果居民住宅相對分散，那么，政府應當因地制宜，根據當地居民的實際需要提供建筑圖紙，并且在住宅施工期間提供必要的技術服務，住宅建設竣工之后，政府應當免費提供工程質量檢查服務，因為只有這樣，才能確保農民的利益不受損害。

 

第四，在確保農民宅基地使用權不受損害的基礎上，應當為農民提供地質測量服務。一些地方地質結構相對復雜，農民在建設住房的時候，無法對地質狀況進行測量檢查。政府相關部門應當幫助農民勘探地質結構，建議農民在相對安全的地方建設住宅，因為只有這樣，才能防止自然災害到來時農民利益受到嚴重損害。

 

第五，對歷史上曾經發生過龍卷風等自然災害的地區，在規劃建設住宅過程中應當采取必要的防范措施，加固樓頂，安裝必要的防護設施，因為只有這樣，才能提高農民抵御自然災害的能力。氣象監測部門應當及時發布有關信息，幫助農民做好準備，盡可能減少自然災害造成的損失。

 

總而言之，政府不僅要按照《中華人民共和國突發事件應對法》加強對突發事件的防范工作，而且要盡快啟動《中華人民共和國建筑法》修改程序，把農村自建住宅納入法律調整的范圍，明確要求各級地方政府必須為農民建設住宅提供免費的服務。全國人大常委會可以在《中華人民共和國建筑法》修正案中明確規定，農民獲得宅基地使用權，并決定自建住宅的，當地政府必須提供建筑圖紙，必須提供施工指導，必須在施工現場做好工程質量監督工作，必須對施工安全和建筑安全負責，因為只有這樣，才能防患于未然，也只有這樣才能避免出現更大規模的災難。發生在江蘇射陽的龍卷風冰雹自然災害致人死亡現象充分說明，在保護農民切身利益方面，政府還有許多工作要做。

 

2016年6月25日

 

五、建筑法應該成為農民的保護傘

 

發生在云南魯甸的地震災害已經造成600多人死亡，數以萬計的民房倒塌。據當地記者朋友介紹，之所以造成如此嚴重的死亡事故，是因為當地民房普遍屬于土坯房，不具有任何抗震性，那些沒有走出民房的農村居民，絕大多數都被掩埋在廢墟之下。由于地處偏僻，路途遙遠，等到抗震救災人員趕到之后，已經出現了大面積的死亡。

 

可以這樣說，地震災害帶來的直接死亡率并不高，但是，由于地震災害導致房屋倒塌，從而引起的死亡案件卻很多。這就不能不促使人們考慮這樣一個問題，為什么在農村住宅建設過程中，沒有考慮到地震災害可能帶來的風險呢？

 

《建筑法》第83條規定，“農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”。換句話說，我國農村自建住宅，可以不受我國《建筑法》關于建筑施工許可、建筑工程發包與承包規定，在建設過程中也不需要建筑工程監理人員，當然，更不會納入建筑安全生產管理和建筑工程質量管理的范疇。這就使得我國農村居民許多自建房屋都成了“豆腐渣”，即使不發生強烈地震，如果出現特大冰雹風雪災害，也會造成房屋倒塌，導致人員傷亡。所以，農村自建住宅質量太差，是導致地震災害人員死傷慘重的根本原因。

 

我國正在加快社會主義新農村建設，分散的住宅建設正在被成片集中住宅建設所替代，一些農村在集中連片住宅建設的過程中仍然采用傳統的方法，建造“低層住宅”。這樣做可以巧妙地規避我國《建筑法》的有關規定，但由此帶來更大的隱患。如果人員居住集中，地震災害到來之時，沒有躲避的場所或者必要的防護措施，那么，很可能會造成更大規模的人員傷亡。因此，地方政府在農村住宅建設的過程中，應當把建筑工程納入《建筑法》的調整范疇，通過提高農村住宅的建設質量，確保農村居民在地震災害到來之時不會造成人為的傷亡。

 

我國《城鄉規劃法》已經對城鄉規劃作出了非常明確的規定，農村住宅建設不僅要符合規劃的要求，取得規劃許可證，而且要在建筑工程施工之前取得建筑工程施工許可證。在我國《建筑法》沒有修改之前，各級政府應當嚴格依照《城鄉規劃法》的規定，對農村宅基地規劃進行全面摸底，并在此基礎上選擇適合建設住房的宅基地。對農民自建低層住宅，當地規劃部門和建設工程管理部門應當給予現場技術指導，條件許可的情況下，應當派出質量監督管理和建筑工程監理人員，幫助農民把好質量關。

 

當然，最好的選擇是，由全國人大常委會盡快修改《建筑法》，將農民自建低層住宅的建筑活動納入《建筑法》的調整范疇。對全國人大常委會來說，這只是“一句話”的事情，但是，對于數以萬計的農民來說，則是人命關天。

 

《建筑法》修改之后，縣級以上人民政府的建設管理部門應當對農村住宅進行全面排查，凡是不符合《建筑法》規范要求的，必須立即停止使用，由地方政府提供臨時居住場所。今后農民自建低層住宅，可以向縣級以上人民政府建筑管理部門申請標準化圖紙，可以要求建筑管理部門提供必要的安全生產指導意見?？h級以上建筑管理部門應當對建筑工程的質量進行全面核查，必要的時候應當通過監理人員監督農民按照《建筑法》的規定嚴格施工?？h級以上人民政府的建設管理部門不得向農民收取任何費用，但是，必須對農民自建住宅質量負責。如果農民的住宅不符合《建筑法》規定的質量要求，或者在地震中由于抗震能力較差而造成倒塌事故，那么，縣級以上建筑質量管理部門負責人應當承擔法律上的責任。只有這樣才能確?？h級以上建筑工程質量管理部門恪盡職守，維護農民的合法利益。

 

為了解決偏遠山區農村居民的住房問題，縣級以上人民政府可以提供集中安置點，必要的時候可以提供臨時性的野戰帳篷，幫助農民解決住房困難。今后發生地震災害再也不能讓農民被掩埋在廢墟之中?！督ㄖā窇敵蔀檗r民的保護傘。

 

筆者完全能夠理解《建筑法》立法者的意圖，擔心把所有的建筑工程都納入法律的調整范圍會增加農民的負擔。但是現在看來，在農民的生命安全與社會監管成本之間，應當重新作出選擇。政府應當承擔建筑工程施工許可、建筑工程發包承包、建筑工程監理、建筑工程安全生產管理和建筑工程質量管理方面的責任，應當免費為農民提供相應的服務，因為只有這樣才能減輕他們的負擔，也只有這樣才能讓建筑工程管理部門對建筑工程質量負責?；蛟S在有些人看來，農民修建一個雞窩或者豬圈，不應該麻煩建筑工程管理部門工作人員。但是在筆者看來，由于規?；B殖，即使農民修建雞窩和豬圈，也應該加強建筑工程生產管理，如果這些生產設施屬于“豆腐渣”工程，那么，地震有可能會給農民帶來巨大的經濟損失。所以，縣級以上建筑工程管理部門應當為農民提供更好的服務，讓他們生活在安全的環境之中。全國人大常委會應當強化縣級以上建筑工程管理部門的責任，督促他們經常開展建筑質量檢查活動，防止地震災害給農民帶來滅頂之災。建筑工程管理部門為農民建設住宅提供服務，并不意味著增加農民的負擔。建設工程管理部門可以借鑒其他國家的經驗，由建筑工程管理部門提供標準化的圖紙和施工方案，這樣做不僅可以解決農民自建住房的后顧之憂，而且更主要的是可以提高質量安全標準，抗擊地震災害。痛定思痛，全國人大常委會應當立即啟動《建筑法》的修改程序，應當以最快的速度修改這部法律，讓《建筑法》在抗震救災的過程中發揮應有的作用。

 

2014年8月9日

 

六、修改建筑法刻不容緩

 

發生在浙江奉化的樓房倒塌事件，讓人們不得不關注建筑質量安全問題。部分學者認為，應當強化質量監督檢查，特別要強化住房竣工驗收環節，充分發揮各地住房和建設保障部門建筑質量監管站的作用，防止出現類似的垮塌事故。坦率地說，這樣的思路非但不利于解決建筑質量安全問題，反而會出現更多的腐敗案件?！督ㄖā芬呀浢鞔_規定政府在住房竣工驗收過程中的法律責任，但是事實證明，這種依賴政府提高住房建筑質量的做法，根本解決不了我國建筑安全問題。

 

《建筑法》是典型的行政主導的法律文件。這部法律一方面強調政府在建筑施工安全方面的責任，另一方面又賦予了政府對建筑質量的行政管理責任，這就意味著如果出現建筑質量問題，政府可以搖身一變成為執法主體。在政府執法的過程中，政府監管的責任會被虛化，政府在竣工驗收環節的各項擔保義務就會被有意地淡化，建筑工程施工單位的負責人或者項目負責人就會成為推卸責任的犧牲品。事實上，全國各地發生建筑質量事故之后，很少追究當地政府的行政監管責任。政府建筑質量監管部門不是責任主體而是執法主體，他們在執法的過程中為了平息社會各界的憤怒情緒，一定會追究少數施工單位負責人的法律責任，但等到風頭過后，他們一定會通過各種方式為施工單位負責人開脫罪責。

 

行政主導的立法不可能解決建筑質量問題，除非修改《建筑法》，強化政府建筑工程監管部門負責人的法律責任，否則，政府的執法權力越大，所產生的社會危害性也就越大。在現實生活中出現建筑施工安全事故責任之后，政府建筑安全監管部門通常會召開專家會議，對建筑安全事故進行評估，而這樣的會議通常會轉移公眾視線、掩蓋事實的真相。部分學者認為應當建立終身責任制度，要求施工單位及其負責人終身對建筑質量承擔責任。但是，正如人們所看到的那樣，一旦發生建筑安全事故，往往會造成巨大的損失，施工單位早已不復存在，施工單位的負責人根本無法承擔所有的法律責任。正因為如此，要想解決我國建筑工程質量問題，必須徹底改變目前行政主導的安全責任追究制度，建立具有競爭性的竣工驗收制度。

 

筆者的觀點是，住房和建設部門應當徹底取消各級政府住房和建設單位的質量監管工作站，應當把它們變成施工現場監理單位。住房和建設部在全國范圍內建立透明的建筑工程信息公開制度，讓每一棟建筑物的信息都公之于眾（涉及國防和外交等國家機密的建筑物除外）。這樣做不僅可以促使施工單位保質保量地完成施工任務，而且可以防止政府施工監理部門在施工監理的過程中玩忽職守。

 

今后政府不能設立行政性質的建筑工程監督管理機構，不能組織政府驗收，而應當由施工單位和開發商共同對建筑物的質量負責。建筑物的所有信息都必須通過公開的方式昭告天下，如果施工單位和開發商在建筑物信息公開方面弄虛作假，那么，政府應當承擔追究虛假信息的法律責任。對于施工單位和開發商依法對外公布的信息，任何公民和組織機構都有權進行查閱，必要的時候可以要求政府對信息是否真實進行調查。政府應當將調查的結果公之于眾，因為只有這樣才能確保建筑施工單位和開發商不敢對外公開虛假信息。

 

簡單地說，今后住房和建設主管部門應當督促施工單位和開發商承擔信息披露的義務，對于施工單位和開發商披露的信息，政府住房和建設主管部門應當承擔審查的義務。如果發現施工單位和開發商披露的信息不真實，或者不符合建筑規范的要求，那么，政府主管部門應當將處理的結果公布，從而接受社會的檢驗。今后政府不再組織竣工驗收，不再對施工單位的施工資質進行審核。政府唯一的責任就是要建立公平競爭的建筑施工市場，讓所有的機構和組織通過公開競爭的方式獲得施工機會。對于施工單位和開發商披露的信息，應當進行調查，凡是沒有及時披露信息的，一律不得參與競標；凡是信息披露不真實的，一律吊銷營業執照。

 

當前政府住房和建設主管部門在建筑市場扮演的角色非常尷尬。住房和建設主管部門試圖建立嚴格的市場準入機制，解決我國建筑市場混亂的問題，但是，由于在建筑市場出現了大量的掛靠和承包現象，因此，住房和建設主管部門建立的市場準入機制形同虛設。住房和建設主管部門試圖通過強化竣工驗收環節，確保建筑物的質量，但是事實證明，由于住房和建設主管部門的質量檢查機關成為利益的相關者，因此，在竣工驗收的過程中出現大量的尋租行為，腐敗現象非常嚴重。解決這個問題的辦法是，在我國的建筑市場徹底“簡政放權”，徹底取消住房和建設主管部門市場準入審核行政權力，徹底取消住房和建筑主管部門的建筑質量監管機構竣工驗收的行政權力，形成一種自由競爭的建筑市場秩序，讓施工單位和開發商通過政府設立的信息平臺自由地選擇合作伙伴，并且通過信息公開解決施工單位和開發商在建筑施工過程中存在的違法問題。今后住房和建設主管部門的唯一職能就是要強化施工單位和開發商的建筑施工信息披露義務，要求施工單位和開發商必須按照法律規定及時披露建筑施工的所有信息，對于建筑施工中存在的偷工減料問題，可以通過信息的核查和上下游的調查及時加以糾正，對于建筑施工中違反建筑圖紙造成重大危害的行為，應當及時提交司法機關立案偵查。當前我國住房和建設主管部門的建筑質量監管機關權力過大，腐敗現象過于嚴重。國務院在行政機構改革的過程中應當通過減少行政權力，解決建筑質量安全監管中存在的問題。

 

筆者建議是，全國人大常委會應當盡快修改《建筑法》，取消建筑施工環節的各項行政許可，增加住房和建設主管部門的信息披露義務，要求建筑施工單位和開發商必須及時全面地披露有關建筑的各項信息，以便社會各界及時跟蹤調查。如果發現在信息披露的過程中存在違法的問題，那么，住房和建設主管部門應當立案調查。情節嚴重的可以請求司法機關追究施工單位和開發商及其負責人的刑事責任。住房和建設主管部門再也不能既是建筑物的竣工驗收主體，同時又是建筑施工安全監管的執法主體。只有徹底理順我國建筑行業的法律關系，才能防止出現大規模住房倒塌悲劇。據一些權威人士披露，我國建筑普遍存在安全問題，設計使用壽命50年左右，但是，平均使用壽命只有30年左右。決策者不能等閑視之，應當盡快提請全國人大常委會修改《建筑法》，改變我國建筑行業的現狀，提高建筑物的質量。

 

2014年4月7日

 

（作者系中南財經政法大學教授、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“喬新生”微信公眾號；圖片來自網絡，侵刪） 

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