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▍解決形式主義，還得先改變“頂格管理”

問：《通知》里明確要求“少開會、開短會，開管用的會。……不再層層開會……”請問以往為什么這么多會？吐槽會多的聲音一直未斷，為什么之前都難以改過來？

房寧：形式主義什么時候都是存在的，但如果發展到比較嚴重、普遍的狀況，恐怕就有一些深層次的管理以及理念上的問題了。

近一時期，我們也做了一些有關這方面問題的調研。的確，現實中特別是在基層，所謂“形式主義”的情況是比較普遍存在的，而且大有愈演愈烈之勢。所以，我想這就是中央發專門文件的原因。

當前形式主義問題的出現和發展有多方面原因，不能一一贅述。我是理論工作者，還是從專業角度談談看法吧。從公共管理學的角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關。所謂頂格管理，簡單說來，就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，也就是追求經濟學講的“最優化”。

然而，實行頂格管理，追求最優化，是要有前提的。首先，需要最優條件；其次，要付出最高代價與成本。而在實際生活中，這種最優化的前提條件和成本支付都難以實現。如果強行這么要求，就會造成包括形式主義在內的很多問題。

頂格管理，一是會推高了管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策的適應性，以致各種工作就難以真正落實。明明做不到，又強制要求，于是現實中就只好應付，形式主義就這樣出來了。或者按下面干部的說法，形式主義是官僚主義逼出來的。你現在到處去走走，“比比劃劃假作為”隨處可見。

問：能否具體分析一下頂格管理是如何帶來形式主義？

房寧：先說“最全事項”。

做任何事情永遠是要有重點的，不能把所有事一股腦兒都干了。但現在事情的確太多了，一來就是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”、“上面千把錘，底下一根釘”。

說到國家與社會治理，治理也好、管理也罷，在上面就是一個想法，到下面就是一大片事情。現在基層以及管理界面上的工作任務實在是太多了，這也要管，那也要做，結果事情往往是越做越多。因為社會適應性反應，一個問題的解決往往會引發新的更多的問題。比如，查堵漏洞的措施往往會成為新的鉆空子機會。就像廣東人說的，“多只香爐多只鬼”。

其次， “最高標準”。

標準高，意味著投入的成本要多，最高標準就要有最大投入。但現在哪來的最大投入呢？！至少在基層現在普遍缺乏資源，缺少經費。

我剛到東南沿海某市調研，這市里有個工業強鎮，經濟非常發達。2018年該鎮工業產值達360億，上繳各項稅費31億。但因為現在一些地方——特別是東南沿海經濟發達的省份——實行鄉財縣管，市撥給它這個鎮年度經費4000萬。基層的經費開銷主要分三塊，俗話說就是：養人、辦公和做事。這鎮的財政供養人員，包括公務員、老師等，每年就至少需要8000萬，再加上辦公、做事，去年實際支出達1.1億。中間缺口7000萬，這些都得自己去籌措。

還有個例子。上頭說要搞鄉村振興，市要修一條路，得花1000萬，但只給鎮里300萬，另外700萬靠“自籌”。一個鄉鎮政府哪里去自籌那700萬？

為什么現在地方債務問題突出？提那么高的要求，定那么高的指標，但又沒給夠錢，結果根本就做不到嘛！沒辦法，基層政府就靠賣地和借債。現在主要就靠這兩招兒籌措經費。

第三，“最嚴要求”。

現在上邊布置的任務非常具體，包括路線圖、時間表、各項標準，有的干脆就是下發一個大表格，要求不折不扣地執行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲學上講“一般”和“特殊”，“白馬非馬”嘛！上級下達的所有政策都是“一般”，而到了基層都是“特殊”。馬列主義還得結合中國革命實際呢，底下情況千差萬別，不可能和上面政策一一對應，但現在上頭下達任務時配張表，說必須得嚴絲合縫、一一對應——這不就是用主觀裁剪客觀了嗎？！

現在很多政策缺乏靈活性，要求不折不扣，可實際上不可能有任何一個工作是可以被“不折不扣”地執行的，具體做工作一定要有自由裁量的空間。我愛用踢足球來比喻。足球賽要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所謂的規則來執行，一碰就犯規，一跑就越位，那這球還踢不踢了？那就甭看球了，光聽裁判吹哨了。所以，如何政策都要留有一定游隙（Windage），也就是說，各種政策執行時，要留有一定余地，要給一定靈活性，要給執行者一定的自由裁量權。否則任何政策都無法真正得到執行和落實，還會助長形式主義。

當然，現在強調從嚴治黨，靈活性不能太大，但是不大不是沒有，如果是不折不扣的頂格管理，底下實際上就什么也執行不了，或執行不合理。現在基層出現很多奇葩現象，都和這有關系。比如老兩口種莊稼，折成收入，按標準就是貧困戶，但他們兒子在外頭打工，經常寄錢回來，老兩口實際生活水平不困難。然而，由于后者難以統計，按標準就得給錢。而有的家里頭有欠債等負擔，但看著有些收入，這樣即使真的貧困也不能給，給了就不符合規定了。

最后，就是“最快速度”問題。

我們國家很大，層級很多，一項工作布置下來，中間要有時間成本。拿我來說，有一次我接到一個任務，要求那個月18號前完成，但我接到任務時候已經是20號了。后來一查，這項政策半年前上級部門就制定了，但這傳達路上就走了半年。可是任務一到了下面就急如星火，事情那么急也只能是膚皮潦草地應付過去。

任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助長。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時間成本，必須把時間留出來。現在底下搞很多形式主義是因為他們根本連干的時間都沒有。星期一布置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，沒時間去真正地開展工作。工作時間是有限的，一天不吃不睡也就24小時，上頭不斷來檢查、督辦，要報告進度、做階段性總結匯報，上面來人還要接待，結果工作時間變的少了，有的只能應付檢查，坐屋里填表。

這種情況多了以后，底下也會糊弄上頭。我們調研也發現所謂“擊鼓傳花”現象，大家不斷地把上面的東西傳下去，把下面的東西傳上來。其實大家并不都那么認真，因為，很明顯這么多的事情、這么多頭緒，上報的那么多表格或報告，最后究竟有沒有人認真去看還是個問題呢！

問：《通知》里還給了具體的指標，“確保發給縣級以下的文件、召開的會議減少30%－50%。”請問您認為這要求可行嗎？

房寧：我覺得不大可行，布置工作關鍵是看有沒解決實際問題。說要減少30%-50%，這是主觀意愿，缺乏根據——過去加了那么多的工作，根據何在？現在減，根據又何在？難道以前這些會是各個層級有意制造的？不是的，那是因為頂格管理的必然要求。

如果還是頂格管理，如果還是什么都要管，即使一件事情開一個會，但事多，會議和文件還是減不下來。管理不是主觀地規定一個數字，是要真正解決問題。我認為，還是得針對形式主義產生的原因來治理，還得改變管理的理念和操作模式。

問：那怎么改變？

房寧：第一，減少管理事項。不是管得越多越好，過了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的沖動。

第二， 降格以求。就像體育比賽，我們盡量去爭冠軍，但不能說不是第一名，就什么都不是。還是要從實際出發，盡力而為就是了。

第三， 量入為出。一定要有成本觀念，現在更大的問題不是開多少會，而是要給多少錢辦多少事。上頭可以提要求，但一定要配給相應的資源，支付相應的成本。底下辦事要人手、要花錢，上頭提供足夠的人員和經費，那再多的事也可以辦，再多的會也可以開。

第四， 留有游隙。要賦予政策一定的靈活性，給底下一定的自由裁量空間。實際上，基層干部很反感那些一筆一劃的規定，認為是對他們的一種不信任，進而產生消極抵觸情緒。應該要信任基層，畢竟事情要由人家去辦，既然要讓他們辦事就要基本的信任，就要給基層一定的自由裁量權，讓下面干部能夠結合實際，靈活有效地執行政策。

最后，留出時間。像前年所謂的“環保大躍進”。要煤改氣、煤改電，本來是好事，可是都到秋天了，西北風都刮起來了，突然說不能夠燒煤，要改燒天然氣或用電。可那天然氣在哪兒呢？管道在哪兒呢？電在哪兒呢？做事情不僅要問對不對，更要看行不行得通；在事情不具備條件的時候就不能做，要先創造條件才能做。連時間都不留，到下面可不就荒唐了？！

管理要講究科學，而頂格管理是不科學的。一般來說，我們不能追求最優方案，而是要選次用，降格管理實際上就是一種科學管理。

▍如何科學衡量基層工作

問：《通知》中也提到，“堅決糾正機械式做法，不得隨意要求基層填表報數、層層報材料，不得簡單將有沒有領導批示、開會發文、臺賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實的標準，不得以微信工作群、政務APP上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對實際工作評價。”請問去掉這些以后，要如何更科學地衡量基層公務員或整個基層的工作成果？

房寧：如何考核，這一直是管理學上最復雜的一個問題。說說現在的傾向性問題吧。

第一個傾向性問題是細碎化。這和我剛才說的是一樣的，如果過于具體，反而無法操作了。因為各地情況不一樣，無法用一個標準去衡量和評判千差萬別的對象。

第二個，就是考核中的“一票否決”。一票否決當然有一定的合理性，因為它可以突出一些重點，但現在的問題是一票否決太多了。

我曾在西南地區的一個市做調查，統計過考核市里工作的一票否決，其中比較明確的事項就有近20項。拿我自己的單位說吧，我統計過上面比較明確的一票否決就有11項。一票否決多了，下面無法做到；做不到了，作假的問題就容易出現。

再有，一票否決的缺點是容易產生以偏概全問題。工作再努力再好，出問題也是難免的。我十項都做好了，一項由于種種主客觀原因沒做好，就一票否決了，結果整個工作不合格，其他工作做再好也沒用。這樣就會導致一種適應性反應——以后別的事我都不管了，就針對這可能產生一票否決的工作。這么一來，也造成了因考核導向形成的行政短期化行為和功利化行為。

所以，一票否決不能濫用，要防止一票否決過多的現象。

第三，現在主要的問題還是考核過嚴了。佛說世界，非真世界乃名世界也；西方哲學也講，“不能兩次踏入同一條河流”。一年的時間里很多情況都變了，年初定下的考核目標到年底填表時往往早已經對不上號了。考核要有一定的靈活性，不能過于刻板。比如年初立下軍令狀，但年底沒完成，如果能說出合理的原因，上頭也認可，就不應該扣分了。

第四，還有個問題是短期考核太密。現在一般是年度考核，而缺乏中長期考核。很多工作可能短期內看不出來，但到年底要考核，所以資源有限的情況下，那些慢功夫、真功夫的就不做了。所謂“為官一任，造福一方”，功績就得立竿見影，“包子有肉要在褶上”。

考核期短的問題，還與現在干部流動過于頻密有密切關系，現在一個市委書記常常是干不滿一個任期，干上兩年就張羅著晉升了。一把手在一個位子上呆時間長了，就擋了后面同志的道兒，不快點走影響下級積極性不說，自己也尷尬也難受。

考核導向是指揮棒，如果注重中長期，立足長遠，“功成不必在我”，那就可能慢工出細活；如果考核標準注重短期政績，那干部的行為一定也是急功近利。

總之，考核問題非常復雜，這是政府管理中古今中外都難以解決的問題。

▍政府和社會都要“正確對待被問責的干部”

問：《通知》里也提到，“要正確對待被問責的干部”。您怎么看待這一要求？

房寧：這是針對現在我們問責制中很多問題的。十年前我在黨校學習，我們小組負責一個調研項目是關于問責制的。我是項目的執筆人，那是我第一次比較系統地接觸問責制問題。大家都贊同問責制，但實際上問責是個非常復雜的專業性很強的問題。

首先，責任要明確，是誰的責任就是誰的責任，不能模糊；第二，責任一定是事先確定的，要先立下軍令狀。也就是說，必須事先明確責任，而且這個責任要讓執行人知道，這樣才能事后追究他的責任。這一點實際上很難做到，因為出現的問題是復雜的，而制定的規則是籠統的，這中間解釋的空間就很大。

現在，許多問責執行中實際上變成了“追責”，也就是出了事必須得有人負責。其實，如果責任體系不完善的話，出了事很多情況下是追不到個人責任的。但是現在許多情況下不管怎樣，一定要有人負責！必須要有人被揪出來平息民意。所以現在很多干部被問責后不服。我們之前調研，一些干部說心里很委屈，但出于黨性也就自認倒霉擔責，但其實心里還是不服。

國家治理體系現代化，問責制是當中一個重要的組成部分。建立一個完善的問責制不是那么簡單的，不是一下子就能形成的，它需要大量實踐，反復試錯。我很贊同文件上的觀點，我們國家在建立形成問責制的過程中仍有很多不完善的地方，只要不是主觀故意，只是工作有失誤而被問責的干部，還是要給他們戴罪立功的機會。

國家培養一個干部要付出巨大代價和成本，就和培養一個醫生一樣。一個醫生要治錯多少病才能成為好醫生。所以對干部也要很珍惜。這些干部吸取經驗教訓，將來也才能更好地工作。

問：有一些被問責的干部，異地升遷引來群眾的不滿。您剛提到民意，那這里的民意該如何平息？

房寧：一方面，要做說明。首先問責要謹慎，要適當，不能還沒調查，第一時間先撤干部，這不合適。犯罪嫌疑人被抓到，還要有一個很長的審判過程才能定罪；第一時間把干部免了，這不就是定罪了嗎？！把握好處理時機很重要。

另一方面，社會要適應，不能干部一被撤職，就再無出頭之日，不然就沒人敢做事了。就跟開汽車似的，出了事故，還得看事故是主觀故意還是失誤或有客觀原因，而不是直接吊銷駕照了。小時候，聽我爺爺就說過，越是有名的醫生看錯、治錯的病就越多，沒治好的病人就越多。干部和醫生、科學家是一樣的，都要通過不斷實踐、不斷犯錯，不斷付出代價，獲得成長進步。對于犯錯被問責的干部，社會應有一個理性的態度。