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【編者按】目前，由“國企混合所有制改革”及其相應的“國有資產管理體制改革”雙層目標構成的國企產權制度改革正在積極推進中。作者在所著書稿《社會主義國有經濟理論的堅守與創新》關于“我國國有企業產權制度改革的探索與風險”一章中提出：第一，要實事求是地分析和認識我國國企產權制度改革的歷史軌跡和教益；第二，要客觀辯證把握國企混合所有制改革的探索意義及其規律性要求，防止因私有產權進入而改變全民產權性質；第三，要客觀辯證認識國有資產管理體制改革的探索意義和局限性，跳出政府行政權力收放的思維舊窠。其中，第一問題專文發表于今年2月20日本院微信公眾號（見【相關鏈接】）和昆侖策網，第二問題專文發表于今年3月21日本院微信公眾號（見【相關鏈接】）和昆侖策網；本文為第三問題，現經作者授權編發，以供參考。

國有資產管理體制是全民產權實現形式的重要環節，也是國企產權制度的上層設計。有什么樣的企業產權制度，就需要有什么樣的資產管理體制與之相適應。

國資管理體制改革的由來

建國以來，我國政府一直是代表全體人民，行使國有資產所有者職能。改革前，國企隸屬于行業主管部門管理，并執行其下達的各種指令性計劃。擴大企業自主權后，國企運行受計劃與市場雙重調節，指令性計劃逐步收縮，行業主管部門權力相應削弱。上世紀90年代末，政府為有效管理作為市場競爭主體的國有企業，曾一度采取多部門各司其職、共同管理的“九龍治水”體制，即財政部門管企業財務，計劃部門管投資，勞動部門管勞動工資，經貿委管企業生產及改革，監事會管企業財務及政策監督，等等。這種體制雖然可以發揮企業參與市場競爭的主動性，增強企業活力，但弊端是各管理主體職責不清，“婆婆”多了，企業解決問題難，出了問題又相互推諉，找不到真正的責任人。2002年10月，黨的十六大提出建立中央與地方分別履行出資人職責的國有資產監管體制。次年3月，國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委 )成立，作為特設機構對中央企業履行出資人職責，行使出資人權力，將原來的“九龍治水”變為國資委統籌負責。這種體制穩定運行了14年，取得了積極成效。這個期間，國有企業獲得了快速發展就是歷史證明。不過，國企這種快速發展，卻被一些自由派人士詬病為“政企不分”“壟斷”“與民爭利”之結果，讓國資委首當其沖，造成國企搞好搞不好都是罪過的輿論陷阱；而這期間國企改革暴露出的種種嚴重腐敗問題，則說明國資委原有的監管功能，已難以駕馭國企改制后的自主獨立趨向。

那么，國企混合所有制改革后，不僅實行了公司制改造，而且其產權制度打破了原先國資“一統天下”的資產結構狀況，大量非國有資本進入企業，出現了多種產權制度的企業并存局面。其中，國有獨資公司和全資公司是極少數，絕大多數是國資控股公司和國資參股公司。在這種情況下，如何有效管理和監督各種不同類型企業的國有資產運行？顯然，很難再延續原先國資委直接管理企業的方式。多元產權主體的混合企業中，各不同產權性質的股權資本，都必須有明確的持股人。十八屆三中全會提出，“組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”，就是授權作為國有股權持有人的新機構。這樣一來，原先國有資產監管體制中的國資委和國有企業兩個層次的主體，就變為國資委、國有資本運營（投資）公司、國家出資企業這樣三個層次的主體。

新體制的特點和探索性質

新的國有資產管理體制的一個鮮明特點，是由過去“管企業為主”變成“管資本為主”。按照十八屆三中全會決定提出的“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制”[1]的要求，中央國企改革《指導意見》具體明確了四項任務：以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變；以管資本為主改革國有資本授權經營體制；以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置；以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管。

從本質上說，目前以管資本為主、三層授權為特點的國有資產管理體制改革，是與國企“混改”相聯系、相配套的全民產權實現形式的新探索。其目的同樣是為了“更好體現和堅持公有制主體地位”，以利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，“做強做優做大”國有企業和國有資本。其主要作用：

一是國有資本投資運營公司介于國有資產監管機構和國家出資企業之間，把作為政府機構的國資委和作為市場競爭主體的企業隔開了，有利于推動政企分開、政資分開。國有資本投資運營公司是經由政府或國有資產監管機構依法授權、承擔國有資本投資和運營功能的專業平臺，其本身有獨立規范的市場主體地位，既可憑借其集團管控能力，對出資企業行使股東職責，也可對保障國有資本投資運營績效水平承擔責任。

二是依靠國資委的宏觀部署和國有資本投資運營公司的市場運作，可以更加有效地優化國有資本布局和推進國有經濟戰略性調整。一方面服務國家戰略，促進創新驅動，引領前瞻性、戰略性產業發展，將國有資本更多地投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。另一方面，充分利用多層次資本市場積極開展資本運作，加大企業并購重組力度和提高國有資產證券化水平，在化解過剩產能、處置落后企業等方面發揮積極作用。

三是國有資本投資運營公司和出資企業都是獨立的企業法人主體，兩者之間是以資本為紐帶的投資與被投資關系，國有資本投資運營公司可著眼提高國有資本配置效率和投資回報水平，靈活高效調整其在出資企業的國有股權比例。

不可忽視的局限性和風險性

但也要看到，這樣一種國有資產管理體制設計是存在著明顯的缺陷和局限性的。它仍然只是在政府給企業“放權”“授權”上做文章，并沒有真正解決全民所有權實現形式與全民所有者對接的問題。

社會主義國家所有制是全民所有制，這個“國有”是“全民所有”，和“政府所有”并不是一個概念。中華人民共和國的全體公民是國企的“集體股東”，他們的權利和意志應該由最高國家機器——全國人民代表大會來代表，而不是政府部門。改革以來，我們總是在政府所有代替全民所有的框架下，把所有權和經營權“兩權分離”當作以“一變應百變”的藥方，這就愈來愈擴大了馬克思所說的財產所有者在法律名義上享有“占有權”而實際上“這種權利對他毫無用處”[2]的分離狀態，非但在理論上站不住，在實踐中也始終走不出“一統就死、一放就亂”的怪圈。

在市場經濟中，所有權與經營權的分離只能是相對的。企業的主要股東，往往是企業經營決策的主要控制者，要求他對企業經營不管不問，不僅在事實上難以做到，而且法律上也不允許。而我國現在的狀況是，政府一方面仍然取代全民所有者的財產權；另一方面又不負責任，把“管資本為主”簡單理解為“只管資本，不管企業”，且層層授權，把全民產權交給新組建的國有資本投資運營公司，而后者并不具備全民所有權代表資格，勢必加重真正所有者的缺位，這就很難避免在政府放權失控的企業經營管理中，發生行政權綁架或侵吞全民財產權的危險后果。從國企承包經營到股份制、公司制改革以來，像這樣利用“兩權分離”空擋帶來的制度便利，讓某些人一手遮天把國企搞成私企的實例不勝枚舉！2018年發生的全國性互聯網民間融資平臺“暴雷”災難中，也暴露出不少國有資產管理公司當“傻冒”，對投資企業資產經營事項不管不問，而造成人民群眾受騙、國有資產受損的惡果。

更令人擔憂的是，現在對新組建的國資投資運營公司也在嘗試搞“混改”，引進私資外資參股，也就是說，政府授權作為國有資產股權持有人的“國有資本投資運營公司”變成了產權多元化的“混合資本投資運營公司”，原來意義上的“國有資產股權持有人”實際上也不存在了。今后，國有資本能不能投、怎么投、怎么運作，要受外資私資制約，需經他們的股權代表同意，這豈不荒唐！

真正的出路：變“授權”為“還權”

要真正解決政企不分、政資不分問題，就必須徹底跳出政府行政權力思維舊窠，變“授權”為“還權”。也就是說，要從全民產權制度上取消政府代理制度，把全民財產權還給全民所有者。

我曾撰文發表過建言[3]，可將全民所有者的財產權利，交由名正言順的法定代表機構即全國和地方人民代表大會代理；國有資產作為全民共有資產，股權不可瓜分，但所有者要享有看得見的知情權、監督權和收益分紅權；國資經營管理權要同政府脫鉤，向所有者負責，由人大設立專門的國資監管委員會及其下屬的經營管理機構履行相應職責；在社會公開選聘，建立全民股權代表任期履職制度，在此基礎上組成國企法人治理結構，報人大國資監管委員會批準，向全民所有者負責；由黨組織系統決定國企黨委和工會的主要領導人，落實黨對國企的核心領導責任；政府機構不再轄屬任何企業，也不得委派企業領導人，與國資經營、國企管理完全脫鉤；國企“混改”優先鼓勵國有經濟、集體經濟和勞動者個人之間的資本融合，發展公有制股份混合經濟體，等等。

總之，改革完善國有企業產權制度，只有把文章做在全民產權如何真正歸位上，讓全民所有權實現形式與全民所有者真正對接了，才會有老百姓真正認可的國資股權持有人和國企產權制度，國有企業的勞動者（包括管理者）行為也才會真正擁有內在的激勵動力和外部的監督壓力。

注 釋：

 [1]《江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》，中國共產黨新聞網：

http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526288.html

 [2]《習近平：關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》，中國新聞網-新華網：

http://www.chinanews.com/gn/2013/11-15/5509735.shtml

 [3]《習近平：決不允許把國有企業搞小了、搞垮了、搞沒了》，昆侖策網：

http://www.jqdstudio.net/xjpxjp/2018-02-02/122796.html

【相關鏈接】

宋方敏：我國國企產權制度改革的歷史軌跡和教益

宋方敏：客觀辯證把握國企混合所有制改革的探索意義

（作者系昆侖策研究院常務副院長、高級研究員，國務院國資委國企理論宣傳特約研究員；來源：昆侖策網【原創】）

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