【歷史周期率研究之二】
前不久，筆者題為《從腐敗的橫行肆虐看黨在長期執政條件下繼續革命的重要性》的文章在昆侖策研究院平臺發表后，引起了許多朋友的關注。其中，有的朋友留言指出：“提出問題固然重要，但關鍵是要解決問題，提出切實可行、卓有成效的措施和手段”。也有的朋友質疑筆者是不是想為“文革”招魂？其實，這些問題，筆者在那篇文章中已經基本表達清楚。筆者撰寫該文的目的，主要是想從反腐敗角度指出“繼續革命”的正確性和重要性，并非否認而是旨在更好接受文革的歷史教訓；筆者并不主張用“文革”這種極端大民主的形式來解決監督不力的問題，但有必要再認識群眾監督的偉大作用及意義，并通過機制體制制度改革，建立起一套有序有效的、科學的群眾監督機制。至于朋友提出的實現“繼續革命”“自我革命”的路徑問題，筆者也有著長期的理性思考及工作實踐的初步體會。本篇將作為上一篇文章的姊妹篇，重點談談怎么樣從體制機制制度上，建立起一套強有力的、有序有效的群眾監督機制，以推進黨的自我革命。
“有序有效的群眾監督機制”的最初立意，是在充分相信和依靠群眾的基礎上，利用群眾對領導干部和各單位工作作風接觸面大，知情面廣，容易看到本質真相的優勢，通過一定的制度和機制設計，使群眾監督作用得到有效發揮，以對權力行使及領導干部的言行形成一種較為強力的約束。這一機制的前提是有序性，以防止“文革”式的混亂，關鍵是有效性，防止讓群眾監督流于形式。這一概念的最初提出及實踐，源于筆者在紀檢監察部門任職期間，并于2000年7月30日在中紀委北戴河培訓中心參會時，與時任中央政治局常委、中紀委書記尉健行同志座談中進行了工作體會匯報及理性論證，受到尉健行同志的高度肯定。尉健行同志在會議中途的唯一插話，就是圍繞此話題講了十多分鐘，并勉勵大家“監督機制改革只有在實踐中不斷地大膽探索，才能不斷與時俱進”。此后，筆者在工作實踐中進一步探索，在當時的體制和政策范圍內和自身權力職能范圍內，進行過一些制度設計和改革，推行后取得較為良好的效果。如在呂梁全市推行的“三重一大”上實行會議審定、聯合簽字、民主評議（簡稱會審、聯簽、民評）“三項制度”，至今二十余年有的地方和單位仍在執行。還有農村黨風廉政建設中的“民主活動周”制度（利用清明、中秋農民回村相對集中的機會，對村事進行集中審議評議）；在黨風廉政建設年度考核中的“兩極評價辦法”（即設置“最優”、“最差”干部和單位欄目，限定名額，讓參加測評者自主填寫）以及“廉政指數評價體系”、“政績積累指數評價體系”等。經過實踐，這些制度都對領導干部的權力行使和行為規范起到了較強的約束作用，同時，通過分析綜合群眾評價，可以比較準確地對干部做出客觀的評價，也可以在一定程度上識別一些善于偽裝的干部的真實面目，了解其真正情況，便于有針對性地對干部進行警示、告誡、廉政鑒定等方面的監督管理。二、新時代建立有序有效的群眾監督機制必須堅守的政治原則筆者提出“有序有效的群眾監督機制”，當然不僅限于上述狹義范圍內的群眾監督，而是對新時代國家在重大制度和機制體制上進行改革的思考。作為重大改革，其必須堅守的政治原則：二是堅持在現有體制架構（黨委、人大、政府、政協、紀檢監察）不變的前提下，更大程度地增加民主監督的成分，并使之形成一套強有力的循環制約機制；三是在強化群眾監督機制的同時，要進一步改革和強化中國共產黨領導下多黨合作、民主黨派參政議政和監督制度，謹防跌入西方多黨競選輪流執政的資產階級民主化陷阱。黨的自我革命絕不是排斥他者的監督，而是必須不但從態度上，更從法規和機制體制制度上，保證民主黨派、人民團體、人民代表和人民群眾的監督。本文所要論述的改革側重點，主要集中在改革人民代表公開競爭選拔制度（包括政協委員推薦時的公開競爭選拔）、地市以下政府主官的競爭選拔及其地方人民代表大會職責改革以及黨的領導的改革等，以切實逐步健全促使和保證黨的各級領導干部不能蛻化變質走邪路的機制體制。
三、從選擇民意代表做起，在嚴格資格審查的基礎上，真正實行各級人民代表公開報名及公開競爭制（包括政協委員公開競選推薦制）
在我國現有體制下，民意表達最強大、最集中、最有力的平臺就是各級人民代表大會制度。建立有序有效的群眾監督機制，必須從選擇人民群眾代言人這一基礎筑起。要真正實行各級人民代表（包括組織推薦的代表）公開報名、公開競爭選拔制和政協委員公開競爭推薦制。競爭前提是實行擬競爭對象公開報名，在此基礎上，首先要由各級黨委審查把關，以使黨管干部原則得到更好的體現。只要本人符合選舉身份，沒有違法違紀記錄及直系親屬沒有違法犯罪記錄等，原則上應該通過。其次，要嚴格各種身份的名額限制，第一線的普通群眾必須占到相當比例，嚴禁讓老板、領導干部等占用一線普通群眾的名額。再次，所有參加競爭者，都必須要向選民做出承諾：競爭成功后，準備為選民呼吁哪些重大問題，怎么樣履行一個代表或委員的職責等。再其次，對不認真履行承諾和不正確履行職責的代表或委員，從制度上規定一定數量的選民提議，可以啟動罷免程序，以促進人民代表充分履責；罷免程序啟動后，允許被罷免對象在罷免會議上進行申辯，以保障代表權益。只有這樣從基礎筑起，才能真正做到人民代表代表人民，也為民意表達找到了一條積極穩妥的路徑。
四、堅持官權民授，在嚴格限制條件的基礎上，實行地市以下政府班子成員公開競爭和真正的差額選舉制
實踐證明，權力來源于哪里，就對哪里負責。對于我們這樣一個大國而言，推進民主政治建設及其強化民主意識的逐步提高，只有從基層做起才不會導致大局的紊亂。在我國現行體制下，黨管干部的原則固然不能變，但并不等于民選的官員黨委就管不到、管不了，要防止權力濫用，就必須真正發揮群眾監督的力量，做到黨委管理和民眾選擇的有機結合。這就要求我們在筑牢人大代表體現真正民意這一基礎的同時，使對地市以下政府官員的選擇更多地體現人民代表的意向。只有這部分基層官員在體制和制度約束下，逐步養成對黨負責和對人民負責高度統一的慣性，即使他們以后進一步提升到高位也同樣受制于這樣的約束，才能最大限度地避免干部隊伍整體上嚴重脫離群眾（當然，最根本的還是要按照毛主席關于接班人的五項條件來培養干部）。具體辦法是：首先要讓擬參與地市以下各級政府領導班子成員的競爭對象公開報名（包括上級黨委推薦的對象），報名對象必須有嚴格的政治身份限制和任職資格限制，政府正職必須是中共黨員，以保證共產黨執政地位的鞏固；對非黨或民主黨派在班子中所占名額，要予以限制；要對競選人的任職資格條件要進行嚴格限制，如競選地市一級班子成員，必須要有在正縣級崗位或副廳級崗位上任職若干年的履歷。報名結束后，由黨委對報名對象進行嚴格的資格條件審查，凡符合條件的對象，黨委不得隨意取消或勸阻。要實行真正的而不是形式上的差額選舉，差額比例至少要占到擬任班子成員總數的三分之一以上。不得內定陪選人，更不得在選舉預備會議或有關會議上指定必須的被選舉對象。要允許競選者通過電視、報紙、視頻等形式，發表自己的競選綱領。對地市以下地方黨委及其他班子成員的選舉，也可以考慮參照此種方式。
五、改革地方現行的人大常委會組成人員結構，讓更多的普通群眾代表加入到人大常委會中來
要使群眾意志真正得以體現，必須要有適當的表達平臺和一定的權威性。省級以下人大常委會，必須改變目前主要由公職人員和所謂“精英”組成的結構，讓更多的普通工農兵代表、老干部代表和敢于為社會發聲的知識界代表加入進來。各級人大常委會中，這些來自第一線的代表，每一類至少應在5人左右，以使其不受孤立，并形成一定的話語權氛圍。人大各專門委員會，也必須有一定數量的第一線代表。只有這樣，才能使權力機構更多地表達群眾的心聲。六、各級人大常委會設立公開的民意征集平臺和聯絡員制度，既使黨和國家的方針政策更符合民心，更構筑起權力監督的天羅地網人民代表大會，就必須真正體現人民的聲音，為此必須建立公開的民意征集平臺。這一平臺的要點在于“公開”，而不是選擇性屏蔽。要制定嚴格的平臺意見建議及問題反映征集規則，對于建設性意見和建議，可以實行匿名制，由專人來整理收集，定期不定期地反饋地方有關黨委政府或有關部門，對于群眾反映集中的問題，黨委政府或有關部門必須通過平臺來公開回應，直到民眾滿意為止。對于舉報性問題，提倡實名制或“代名制”，預留聯系方式；群眾也可以選擇不公開平臺舉報。人大一經接收反映，必須責成有關部門徹查，并將查出結果通過平臺公開反饋本人或社會。對于“惡意誣告”的舉報，要有相應的認定標準和懲戒措施。在此基礎上，建議各級人大建立各個層面的、不公開形式的社會聯絡員制度，將在各條戰線上那些有見識、敢發聲的人，發展為人大專門聯絡員，定期不定期地向人大反映民間議論的熱點和焦點，以補充人大代表視野上或其他方面導致的不足。只有如此，才能讓權力產生畏懼感，讓腐敗得到一定程度的遏制。
七、嚴格選舉和競爭紀律，讓不遵守規則的人受到嚴厲懲治
為了保證人大代表及其各級班子成員選舉競爭的公平性，必須制定嚴格的選舉競爭紀律，對于暗地里拉幫結派，搞小動作，賄選等行為的所有參與者（不僅僅是競選者），都要列入黑名單，不僅本人要終身禁選，而且其子女及直系親屬也要終身受到影響。屬于公職人員的，要開除出公職人員隊伍。只有如此，那可能讓一些抱有僥幸心理的人，面對規則不敢越雷池。
八、提高地方各級人大常委會的政治地位，改革監督體制管理渠道，真正使權力受到有效制約
按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”，但在現階段的實踐中，許多地方的各級人民代表大會，只是按規定履行一下必要的程序而已，很難體現出“國家權力機關”的特征。有的人甚至將此種情況比喻為“橡皮圖章”。要使人民代表大會真正代表人民意志，必須改善這一狀況。建議在法律上，將“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”改為“地方各級人民代表大會是地方最高國家權力機關”。應該嚴格防止由于地方黨委書記兼任地方人大常委會主任而導致決策權和監督權混淆。政府的一切重大經濟發展事務，必須經過人大審議批準并授權，而不只是在每年的人代會上做一個籠統的“社會經濟發展報告”。對于地方每一項重大經濟發展規劃，必須提前提交人大，組織專門人員充分進行充分的可行性論證，并要實行論證專家和負責人簽字責任制。規劃一經審議通過，不得因人事變更而終止執行，以防止新官不理舊事，換一任黨政主官就鋪開一攤子新項目等大量勞民傷財等情況再現。要強化人大的監督權力和監督手段，即除現有權力外，將包括行政監督（建議現行的“監察委員會”改為“人民監察委員會”）、經濟監督（統計）、審計監督、法律監督等監督部門，全部收歸人大直管。所有監督機構，只對人民代表大會及其常務委員會負責，而不是對政府負責，使行政權和監督權完全切割。只有這些改革到位，才能形成對權力有效監督制約的體制和機制。
九、充分發揮黨委的高位監督作用，在加強黨委自身建設的同時，建立黨委重在管人和管程序的機制，形成權力互相制約的良性循環
無可否認，十八大后揭露出的許多腐敗問題，不少都源于用人腐敗，也源于黨委部門對干部的監督管理不到位。但上級黨委對下級黨委主要領導的考核任用，似乎更多地偏重于地方社會經濟的發展。如黨的十八大后，有的地方發生塌方式的腐敗，同級各套班子成員和下級班子成員多人落馬，但黨委主要領導卻沒有受到絲毫的責任追究，有的甚至還被提拔重用。從嚴治黨必須落實黨要管黨的責任，黨委書記是當然的第一責任人。現階段黨委的主要職責中，加強黨的政治、思想、組織領導，黨委緊抓不放的最大權力就是“用人權”和對重大問題的“最終決定權”，其他方面或多或少地都有所忽視和松懈。因此，為了切實加強黨的領導，鑒于目前情況，必須對這種情況予以改革。在用人方面，首先要建立一套科學嚴格的干部考核評價機制（有興趣的可索取筆者獲山西省黨建研究重點課題一等獎論文《推動干部擔當作為 防止和糾正干部亂作為研究——關于“政績積累指數評價體系”推行的實踐思考》）；其次，干部任用規則需經黨代會或黨委集體討論通過，不能因“一把手”的好惡和擬任用對象的不同而隨意改變；再次要盡量細化各種程序的每一環節，不給“一把手”或有關部門表面走程序、暗地搞操作的機會。打鐵先須本身硬，只有黨委首先加強自身建設，才能理直氣壯地對其他人員進行管理。在干部監督方面，黨委要把對“事”的監督轉變到對“人”和“程序”的監督上來，即主要是看本級和下級各班子成員的“人”是否有問題，“程序”是否按規定嚴格履行。要從制度上嚴格禁止地方黨委班子成員特別是“一把手”直接插手和參與經濟建設項目，以既防止增加黨政“一把手”產生矛盾的幾率，又防止黨委書記由于“至高無上”的權力而導致腐敗。只有如此，才能發揮好黨委居高臨下更高位的監督作用，對各種權力形成互相制約的良性循環機制。總之，筆者的上述建議及設想，是基于我國人民民主專政的國家制度體制，以及充分正視在市場經濟特別是私有化泛濫條件下必然導致大量干部的自私貪婪惡性膨脹這一客觀現狀而提出的。其基本機理是，為了真正遏制干部權力濫用，必須用強大的人民民主權力約束干部權力。其目的就在于通過制度體制改革，真正建立起一套有序有效的群眾監督機制，與時俱進地推進黨的自我革命，使習近平總書記提出的“必須依靠強化黨的自我監督和人民監督推進黨的自我革命”得到更好落實。但任何制度和機制體制建設都不是萬能的，更不是孤立的，這一機制建設必須與黨的思想、組織、作風、體制等方面的建設結合起來；必須與進一步強化黨內民主和加強黨內監督等結合起來；必須與系統的思想道德體系建設和法制建設等結合起來......只有這樣，才能既“把權力關進制度的籠子”，又把權力置于嚴密的監督之下，以防止權力的濫用和腐敗的橫行。應該相信，只要堅持標本兼治，內外發力，我國在民主監督制度促進下的黨內自我革命，一定能迎來更加光輝燦爛的明天。
（作者系昆侖策研究院特約研究員，山西省呂梁市黨建研究會常務理事、特邀研究員；來源：昆侖策網【原創】修訂稿，作者授權首發）
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