王今朝：也論土地財政

點擊：作者：王今朝來源：昆侖策網【原創】發布時間:2024-02-09 08:38:58

2024年2月7日“小草學社”公眾號發布路乾副教授《 “土地財政”是中國的偉大創新嗎？——兼與趙燕菁商榷》的文章。路乾副教授的文章把趙燕菁教授的一些觀點給歸納出來了，反對把土地財政作為中國的偉大創新的觀點和關于趙燕菁教授顛倒了土地增值與城市快速發展的因果關系的觀點等等都非常正確，但還有些問題沒有闡述清楚，而有些觀點也存在一些問題。由于受制于寫作時間，筆者僅僅把趙燕菁教授一些主要的邏輯問題勾勒出來，其中涉及到某些具體情況沒有做詳細核對，從而可能有不準不確之處。本文所直接引用的趙燕菁教授的話語也來自路乾副教授的文章（可以相信路乾副教授不會編造燕菁教授的話語），但筆者努力保證整篇文章對于中國的財經人士是具有啟發性的。

一、土地財政應該被否定，不可能是偉大創新，更不能作為中國的偉大創新

有學者已經指出，土地財政是在分稅制改革的背景下出現的。實施了分稅制改革，地方政府缺乏收入，于是，先是在東部的某個城市找到了一種政府賣地得錢的辦法，然后迅速在中國推廣了。還有學者指出，土地財政的模式與香港政府賣地取錢的模式很像。由于時間關系，我們在這里無需去考察土地財政在中國形成的具體過程（究竟是內地自己產生的，還是學習香港模式？究竟是哪些人在其中發揮了什么作用？先被哪個地方政府采納？又是先被哪個地方政府“完善”的？等等），而只需要關心這種財政制度的性質。

無論中國土地財政怎么來的，它的性質是什么呢？它的性質是在改革開放的背景下，加上分稅制改革使得地方政府缺少了財源，先是中國某個或某些地方政府找到后來被諸多地方政府采用的一種最多是次次優的財政辦法。為什么是次次優呢？

第一，由于在改革開放中，中國許多地方政府不再重視國有企業和集體企業發展，有的看似重視，但是方法不對，從而使得諸多地方政府失去了來自國有企業和集體企業的財源了。如果中國的地方政府在改革開放中依然重視國有企業和集體企業發展，他們本來是可以保有這種財源，從而就可能不必依賴土地財政的。

第二，在改革開放中，許多地方政府沒有來得及發展起強大的民營經濟，無法從民營經濟中得到充足的財源，從而也就迫使地方政府不是從生產中得到稅收，而是從賣資產中得到資產收入了。作為一個社會主義國家，其企業結構應該是以公有制為主體的。既然以公有制為主體，那么，政府的財源應該主要來自于公有制企業。把這點否定了，財政制度必然就次優了。而在次優之后，連從民營經濟得到收入都不可能，就只能是次次優了。

第三，既然許多地方政府不是去發展公有制企業，既然許多地方政府在“以經濟建設為中心”指導下必須有所作為，加上有大量的人員需要供養，再加上某些地方政府官員的政績思維，于是，找到或接受賣地取錢的辦法就很自然的了。

這就是趙燕菁教授所謂的“偉大創新”。——我記得看過趙教授在另一篇文章里，又否定了土地財政，認為中國的賣地取錢的辦法不應該叫作土地財政，而應該叫作土地金融。換一個詞匯，也是趙教授的創新。這種創新好像是要把財政部門從這件事中摘出來似的。叫它做土地金融，也是有道理的。因為所謂金融，在許多人的理解里，就是無中生有，一本萬利。

大家都知道，無論是土地賣錢也好，還是金融也好，本身都不創造價值。當政府一方從賣地中得錢時，這種錢只能是從老百姓到政府的“轉移支付”。也就是說，中國的地方政府找到了一種辦法，把錢從老百姓的口袋里拿出來歸自己使用。而且，中國的不少地方政府還盡力通過提高房價的辦法把老百姓的口袋榨干。老實說，既然實質是這樣了，你還不如明火執仗地搶。因為這樣一來，老百姓就知道政府你是在干什么了。政府在搶錢，還不讓老百姓造反，這大概就是趙教授稱之為偉大創新的原因之一吧。——值得指出的是，政府從中搶錢的老百姓，不僅有買房者，而且有銀行儲戶。當銀行持有了大量房貸資產，而房價下降時，銀行不就有了危機嗎？儲戶不就要為此買單嗎？當銀行系統出現穩定性問題后，中央政府不就信譽受損嗎？這是偉大創新嗎？這是中國人應該做的偉大創新嗎？

地方政府拿了錢干什么了呢？在改革開放的偏向市場而去計劃化的政策的指導下，政府沒有把拿來的錢用來主要發展公有制企業，而是拿它來在城市鋪攤子，搞基礎建設和推進城市化了，有的錢用來招商引資了，招了許多外資企業和民營企業。馬克思主義認為，人民群眾是歷史的創造者。而當我們的政府拿錢是鋪攤子，搞城市美化，推進城市化和招商引資的時候，人民群眾的地位怎樣了呢？人民群眾是否降低到政府給飯吃的地步了呢？至少人民群眾不再像計劃經濟年代里感受到是國家的主人翁了。如果你不信，看看暴露出來的腐敗官員貪污多少億應該就知道，人民群眾在他們眼里是怎樣的人了。——我們這里不是說，地方政府就沒有為人民負責的政府官員。但我們可以說，哪里的土地財政圈錢越厲害，哪個城市的政府領導為人民負責的精神就越少。這大致是不錯的。

當房價越來越高，房地產市場越來越邪乎的時候，地方政府的一個財源就斷了。這時，地方政府財政就陷入困境了。據說，一些地方連發工資都困難了。一些地方在土地財政提供不了多少資金或提供資金不夠的情況下，又想出了設立地方融資平臺等辦法，把政府的債務企業化，避免政府破產。地方融資平臺的資金如果與得自土地財政的資金的用途差不多，用于建立什么工業園區或者搞城市美化之類的，它也是不經濟的，是難以還本付息的，因此，當它規模做大之后，也是會引起還款危機的。

還要注意到一點，雖然某些基礎設施建設是必要的，是不用過于考慮經濟收益的，但如果政府的大量財政資金都用于修路、修橋、平整土地、補貼退稅什么的，而不是如計劃經濟時期那樣支持國有企業發展時，財政資金的經濟收益是很低的。很顯然，你修的路是不能作為商品賣的。比如，假如財政資金、地方融資平臺資金用于支持如華為這樣的企業，你會破產嗎？不會的。中國計劃經濟時期，財政非常困難，但我們有哪個大型國有企業破產了呢？哪個地方政府面臨破產危機呢？反而是，我們企業破產是大量發生在改革開放后的1990年代。究竟為什么呢？——這里，我還要提出一個很少有人思考更沒有人回答的問題：1980年代初，中國國企為什么經營出現困難了？

總而言之，按照馬克思主義的觀點，土地財政根本稱不上是偉大創新。就連美國這種典型的資本主義國家似乎也沒有哪個地方政府用賣地的方法來取得大比例的財政收入的（這可以參見路乾副教授文章的第二部分）。

二、城市經濟學等經濟學分支本質和基礎是政治經濟學

改革開放以來，中國出現了各種各樣的分支經濟學——城市經濟學、區域經濟學、發展經濟學、公共經濟學、國際經濟學、勞動經濟學、健康經濟學、人口經濟學、環境經濟學等等。研究城市經濟、區域經濟、公共經濟、勞動、健康、人口、環境等等都是可以的，但陷入到脫離政治經濟學從而必然狹隘的封閉系統，看不到經濟需要政治引領，看不到政治的本質是為老百姓謀根本性、長遠性福利就不可取了。

改革開放后，中國確立了以經濟建設為中心的主題。然而，各個地方政府究竟怎樣理解經濟建設呢？我看到，中國一些縣級市、地級市的一任又一任的領導反復強調，要工業立市，不要搞什么虛頭八腦的東西。這些干部是非常具有真知灼見的。凡是有這樣的領導的地方，長期以來，都沒有讓房地產過度發展，房價控制得都比較好。可是，也有不少地方，政府領導并沒有花大力氣抓工業，而是抓城市建設，把城市基礎設施建設作為了經濟建設的抓手。這些領導的思維或許是，把城市基礎設施搞好了，就是筑巢引鳳，自然就有投資了。中國不知何時起提出了“要想富，先修路”。路修好了，就富起來了嗎？這種思維絕對是錯誤的。廣東改革開放時，有多好的基礎設施呢？還不是發展起來了。反過來，一些城市基礎設施看起來搞得很好，工業有多少發展呢？中國計劃經濟時期，基礎設施建設有多好呢？中國“兩彈一星”工程，有多好的公路、住房支持呢？沒有。所以，這里有一個基本問題，就是基礎設施建設與工業發展的先后關系問題。抓住了工業，就抓住了發展的牛鼻子，就抓住了主要矛盾；而抓基礎設施建設，是很容易，但它沒有抓工業更能適應以經濟建設為中心的要求。——當然，抓工業也涉及到許多問題。比如，該抓什么工業？該怎樣抓工業？政府要不要撥款設立新的企業？是否非要企業搞銀行貸款？是否非要企業自負盈虧？據了解，當年，如果不是國家支持，如果讓華為真的自負盈虧，可能就沒有今天的華為了。中國一些著名企業不是得到了外資注資嗎？很顯然，它們也不是自負盈虧。

為什么在改革開放后中國許多地方政府沒有科學處理這些問題？在我看來，很大原因是，中國人對計劃的功能太忽視了。計劃不是萬能的，但離開計劃是萬萬不能的。好的計劃確實能夠幫助中國實現又好又快的發展。好的計劃需要一些條件。比如，毛主席決策搞原子彈，如果沒有錢學森等人回國，如果沒有廣大指戰員的參與，如果沒有中央的全面協調，等等，原子彈就搞不出來。但如果你連搞原子彈的決策都沒有，就談不上協調搞原子彈的各種資源了。如果你用市場機制的辦法——國家招標，看誰能搞原子彈，給予一定的支持——原子彈就一定搞不出來。連美國也不是用市場機制搞原子彈的。改革開放后的中國各地經濟建設，在性質上就相當于搞原子彈。現在，可以看得很清楚，一個城市如果沒有很厲害的企業，這個地方在國內的地位就有限。據說，現在合肥發展得不錯，是因為合肥市政府抓對了項目，催生了許多高科技企業。這幾乎就是搞原子彈的搞法。當中國的一些城市發展起來之后，其他城市發展的機會就少了很多了。如果中國真搞統一大市場，這些發達城市很快就會有資本流入不發達城市，攫取不發達城市的資源、勞動力、資金和市場，不發達城市就會更難以發展起來。——這樣看，中國搞統一大市場，一定要有一個中央的協調，促使各地均衡發展。

另一方面，中國也不能過于發展城市。中國14億人，絕大部分都到城市生活好呢，還是發展一些發達的城鎮好呢？溫鐵軍教授指出，廣大農村為中國提供了一種穩定機制。由此看，在可預見的未來，以人口遷移的辦法來消滅農村是不可取的。正確的提法依然是消除城鄉差異，而不是片面地強調城市化，把現有的城市搞得過大。現在，中央提出了鄉村振興。鄉村振興的任務不應該僅僅是吸引一些人回鄉，而應該是實現鄉村城市化。美國許多州的首府根本沒有什么高樓大廈，僅從城市外貌看，連中國的許多地級市都不如。為什么美國還那么發達呢？除去美國發達的一些虛構的成分之外，美國真正科學的一些機制還是值得我們許多城市學習的。實際上，華為就是在任正非的帶領下學習了西方許多有效的機制。當然，美國有許多是不能學習的。比如，我國的鄉村振興不應該主要依賴所謂民營企業，而應該主要依賴集體企業和國有企業。中國現在有不少集體經濟發展得很好的鄉村。為什么各級政府不去研究推廣它們的經驗呢？為什么農業農村部不去大力推動集體經濟發展呢？現行的一些模式難道不是產生了一系列問題嗎？試問，如果發展了集體經濟，中國許多鄉村還會出現村民存入合作社的錢被卷跑的事嗎？中國的廣大農民還會是各自為戰嗎？當中國基礎設施建設終于降速之后，中國的農民工靠什么來生活呢？靠單打獨斗的方式還能生活嗎？不是就被別人分而治之了嗎？因此，中國農村、農民的唯一出路還是要組織起來。

這里所考慮的問題是趙燕菁教授這樣的學者所沒有考慮的，而這些問題是無法回避的。這說明，中國許多學者太缺乏最基本的政治經濟學常識了。中國現在在意識形態領域最主要的問題是要補馬克思主義政治經濟學的課。只有補好了這門課，我們才能真正搞懂什么叫經濟建設，怎樣進行經濟建設。各級政府干部只有學好了政治經濟學，才能說是專業化的人才，也是又紅又專的人才，德才兼備的人才。這里，我們建議，中國在考察干部、決定干部升遷時要考察干部的政治經濟學水平。

三、趙燕菁教授的一些理論觀點存在的理論問題

趙燕菁教授看起來對經濟問題有很多的思考，可是，趙燕菁教授缺乏政治經濟學的基本功，因此，許多表述不是實事求是，而是嘩眾取寵。網上資料顯示，趙燕菁教授是英國加迪夫威爾士大學城市與區域規劃系博士，曾任廈門市規劃局局長、廈門市規劃委員會主任、中國城市規劃設計研究院副總規劃師等等職務。因此，缺乏政治經濟學的基本功是很可以理解的。但以博士的身份，敢于在自己并不熟悉的領域夸夸其談是不應該的。

趙燕菁教授認為，“計劃經濟”在本質上是“通過自我輸血，強行完成原始資本積累的一種模式”。我認為，計劃經濟決不是完成原始資本積累的一種模式，而是一種經濟發展和運行模式，而且這種模式本身還可以細分，可以發展。老子《道德經》第一句話說“名可名，非常名”。計劃經濟這個詞在不同時代可以有很不同的現實對應物。在我看來，既然建立社會主義市場經濟本身就是中央的決策，因此，它就是一種計劃。也就是說，中國社會主義市場經濟本身是在計劃的控制之下發展的。——這里先不談這種計劃有無問題。美國說它是市場經濟，但美國對中國發動貿易戰、美國人策劃了許多事情，美國就沒有計劃經濟的成分嗎？計劃經濟的成分在美國小嗎？人家資本主義發展了幾百年，就做不出一些計劃嗎？《新華字典》把計劃解釋為“工作或行動以前預先擬訂的方案”。按照這一定義，我們可以說，計劃經濟就是具有預先擬定的方案的經濟。中國現在都有十四五規劃了。如果我們把規劃也看作是預先擬定的方案，盡管是非常粗略的方案，我們難道不可以說，改革開放以來中國所形成的社會主義市場經濟本質上也是一種計劃經濟嗎？請問，歐美日本政府不預先擬定方案嗎？如果歐美日本政府預先擬定方案，難道它們的經濟不可以稱為計劃經濟嗎？難道歐美日的經濟現在還處于一種原始資本積累時代嗎？這樣來看，趙燕菁教授不就是片面理解計劃經濟了嗎？他難道不是片面理解計劃經濟，然后給計劃經濟污名化嗎？中國許多名人都采取了這種辦法給計劃經濟污名化。他們根本沒有懂得老子的“名可名，非常名”的道理。他們可能受西方市場經濟理論的影響太過了。他們否定計劃經濟，不就是虛無中國計劃經濟時代嗎？希特勒制定巴巴羅薩計劃，閃電戰攻擊蘇聯。假如斯大林在斯大林格勒保衛戰中用市場機制配置資源——誰有錢誰就能得到面包，請問，斯大林格勒保衛戰還用打嗎？戰士們沒有錢買面包，就無法生存下去，希特勒只要許諾面包，就可以攻占斯大林格勒了。中國人能夠在市場上買到美國的先進技術嗎？難道我們的先進技術不是主要依靠計劃來獨立自主地獲得嗎？

如果趙燕菁教授在計劃、計劃經濟這樣的基本詞匯上都犯了錯誤，我們就可以推斷他在經濟上的學識水平了。他還說，“在計劃經濟條件下，經濟被分為農業和工業兩大部類，國家通過工農業產品的剪刀差，不斷將農業的積累轉移到工業部門。”經濟不是只在計劃經濟條件下被分為農業和工業兩大部類。資本主義的工業革命就開啟了農業國變成工業國的過程，就必然有了農業和工業的兩大部類。馬克思在《資本論》中就區分了生產生活資料的部類和生產生產資料的部類。工農業的分割哪里是計劃經濟條件下出現的呢？——這里，應該指出，路乾副教授看起來認可趙燕菁教授計劃經濟失敗的觀點，只是不同意他計劃經濟失敗的原因的觀點。在我看來，既然人類有史以來就有計劃——黃帝戰勝蚩尤也需要有計劃，因此，計劃經濟從來就沒有在整體上完全失敗過。人類經濟發展的歷史就是計劃經濟的歷史。袁世凱稱帝也是有計劃的。進而，我認為，中國1953-1976年時期的計劃經濟根本就沒有失敗，而是非常地成功。這種成功是用市場經濟根本無法取得的。也就是說，如果中國1953-1976年時期采用了市場經濟機制，就必然是完全的失敗。沒有毛主席的領導，恐怕只能是失敗。這樣就可以理解，他們否定計劃經濟，就是否定毛澤東思想，就是否定毛澤東時代，就是搞理論和歷史的虛無主義。中國不把這種理論駁倒，就無法清除理論和歷史的虛無主義。至于他們這種理論和歷史的虛無主義為什么在中國這么流行，也是值得思考的。有一些人是由于對于歷史和實踐缺乏理解，人云亦云；有一些人本身就是壞家伙的可能性是不能被排除的。

路乾副教授引用的林毅夫（1994）的觀點，認為計劃經濟時期“大量的投資不但沒有帶來剩余，反而帶來了貧窮、債務，以及收入不平等”，這就是完全錯誤了。中國1949-1976年時期的貧窮不是計劃經濟帶來的，而是封建主義、帝國主義帶來的。這個時期的中國的收入是相當平等的，中國是世界上最平等的國家之一是得到舉世公認的。1969年4月1日《中國共產黨第九次全國代表大會上的報告》中說：“到一九六八年底，我們全部還清了公債。我國已經成為一個既無內債，又無外債的社會主義國家”。

趙燕菁教授說，“中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’。可以說，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話”。這里的“信用”是什么呢？在日常生活中，一個人有沒有信用，是指一個人有沒有可信度。在經濟金融中，信用是指不需要提供物資保證，不立即支付現金，而憑信任所進行的交易（如貸款）。土地作為信用基礎是什么意思呢？土地作為憑借信任貸款的基礎嗎？開發商得到貸款一般要以土地等資產為抵押。中國那些白手起家的開發商沒有什么資產，所以好像都是拿到土地，再以土地為抵押到銀行貸款。所以，就這種貸款過程看，不是土地作為信用基礎，而是土地作為貸款基礎。而且，既然是開發商貸款，這種制度就與老百姓沒有直接關系。這種制度是讓開發商無本萬利的制度，是損害人民利益的制度，是造成兩極分化的制度，也是誘導許多開發商破產的制度，從而必然是損害中國社會主義國家性質的制度。這叫偉大創新嗎？誠然，中國在這一并不偉大的制度下推進了城市化，但正如本文前面所論證的，這是好的城市化嗎？這是中國唯一的、最好的城市化道路嗎？不是的。城市化的道路有很多條。僅僅是因為中國用了這條道路，推動了并不是很好的城市化，就稱之為中國特色的城市化道路嗎？如路乾副教授所說，華為、騰訊、中興、大疆、順豐等在深圳的崛起，推動了深圳的城市化，并不是因為土地財政提供了基礎設施。而路乾副教授沒有指出的是，深圳的城市化實際上得益于整個國家的支持。我想，中國改革開放之后想要打造一個城市發展的樣板，這種說法應該是不為過吧？而整個國家的支持不是計劃又是什么呢？一些企業家所謂的政策紅利實際上就是計劃紅利。

四、什么是中國財政收入的可靠來源

土地財政、城市化、產權等等都涉及到中國的財政來源問題，而這個來源問題在根本上又與中國的社會制度密不可分。現在看，土地財政不可持續、應被否定，已經成為中國社會共識；中國財政收入制度需要改革，也正成為或已經成為共識。那么，什么是中國財政收入的可靠來源呢？

財政收入當然要來自于經濟活動。經濟活動增強了，財政收入就增加了。這是一條基本原理。然而，不同社會制度的國家財政收入來自于經濟活動的方式是不同的，即使是同一社會制度下的國家財政收入得自于經濟活動的方式也可能是不同的。比如，計劃經濟時期，中國搞了公社化，中國得自農村的財政收入就可以由集體而不是個人來直接承擔。這就是對集體征稅，而不是對個人征稅。中國現行的企業事業單位的代扣代繳實際上也具有對集體征稅的成分（雖然并不完全，因為不同人收入不同，所納稅收不同）。——可以想見，即使在信息技術發達的今天，對集體征稅也比對個人征稅容易。在資本主義國家，主要的財富藏在私人那里，即使有發達的信息技術，也很難對富有的私人征稅。這反映了什么？這反映了信息技術對于稅收收入的影響是微小的。而社會制度對于稅收收入的影響是極大的。

有人提出要為民營經濟正名。請問，如果為民營經濟徹底正名了，中國是否能夠對富裕的私人征稅呢？我看是很難的。這也就意味著，如果聽從了他們的打算，未來中國必然是財政赤字越來越高的國家。這是不可持續的。

真正能夠為國家提供財政收入的是誰呢？只能是包括國有企業和集體企業在內的公有企業。因為國有企業不存在剩余價值私人占有的局限，所以，利潤交給國家沒有什么阻礙，向國家交稅也沒有阻礙。反過來，國家也要盡力扶持公有制企業。公有制企業為你提供收入，你不扶持它，不是自尋死路嗎？這意味著什么呢？這意味著中國的“兩個毫不動搖”是要有所區分的。因此，什么是中國真正的制度建設？真正的制度建設就是大力發展包括集體所有制在內的公有制企業。為此，中國要從過去的改革的許多思想中解放出來。

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