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愛爾蘭國有企業(yè)私有化改革的經(jīng)驗教訓(xùn)

——在“國有企業(yè)深化改革與規(guī)范治理國際學(xué)術(shù)研討會”上的演講

特倫斯·麥克唐納 張智遠(yuǎn)譯

特倫斯·麥克唐納（1952－），愛爾蘭國立高威大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，21世紀(jì)世界政治經(jīng)濟(jì)學(xué)杰出成就獎獲得者，主要研究領(lǐng)域包括：全球化、美國與愛爾蘭經(jīng)濟(jì)史、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)思想史以及工人及其政黨的經(jīng)濟(jì)學(xué)教育問題。著有《當(dāng)代資本主義及其經(jīng)濟(jì)危機(jī)——21世紀(jì)積累的社會結(jié)構(gòu)理論》《愛爾蘭是殖民地么？19世紀(jì)愛爾蘭經(jīng)濟(jì)、政治、意識形態(tài)和文化》《關(guān)注你自己的權(quán)力：工人運動的權(quán)利教育》等作品，公開發(fā)表了《經(jīng)濟(jì)學(xué)家與告密者》《戈登的積聚經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：Stadial理論的最高階段》等學(xué)術(shù)文章。

首先，我非常感謝會議的主辦方能夠邀請我來參加這次關(guān)于國有企業(yè)改革發(fā)展的國際會議。事實上我是出生于美國，愛爾蘭算是我的第二故鄉(xiāng)，因為我已經(jīng)在那里生活了24年。我今天演講的主題主要是針對愛爾蘭的國有企業(yè)在發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其是這些經(jīng)驗教訓(xùn)對中國國有企業(yè)的未來發(fā)展和改革來講是非常有幫助的。為什么有一些人士大力支持國有企業(yè)的私有化或者是部分的私有化改革呢？我的報告將從這個問題開始。

支持國有企業(yè)私有化的這些人，他們?yōu)槭裁凑J(rèn)為國有企業(yè)是效率比較低的呢？歸納起來，主要是以下幾個方面的原因：第一個是政府的干預(yù)，第二個是軟約束支付方面的問題，第三個是缺乏有效的競爭。

與此息息相關(guān)的是在這個過程中，他們認(rèn)為對于消費者來講也是有好處的。這些好處主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一個是物價會降低，另一個是會提供一些更好的服務(wù)。

他們認(rèn)為在私有化的過程中，可以從以下幾個方面來改變國有企業(yè)的經(jīng)營方式：第一個就是能夠改變國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)，第二個就是改變國有企業(yè)的管理目標(biāo)，第三個就是同時還能夠提高國有企業(yè)的監(jiān)管機(jī)制、信息系統(tǒng)、激勵機(jī)制等幾個層面。

我們先從愛爾蘭的國有企業(yè)私有化的過程來看一下其是如何具體操作的，以及愛爾蘭國有企業(yè)私有化的過程中產(chǎn)生的問題是如何跟當(dāng)下中國的國有企業(yè)的改革有關(guān)的。愛爾蘭國有企業(yè)在私有化的過程中，可能有不同的目標(biāo)，不同的選擇。其中之一就是要提高國有企業(yè)的業(yè)績表現(xiàn)，由此產(chǎn)生的結(jié)果之一就是靜態(tài)的收益效率。尤其是大家要注意在并購之前，即私有化的前期過程中所產(chǎn)生的后果，這是非常重要的。愛爾蘭在這個過程之中，沒有達(dá)到一個可持續(xù)提高的效果，也沒有給顧客以及消費者帶來一些額外的收益。下面我們就用一些具體實例來展示一下愛爾蘭國有企業(yè)的私有化改革。

首先是愛爾蘭的人壽保險公司的私有化改革案例。在該公司私有化的前期，大概在5年左右的時間段中，該公司在新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中有10％的增長率，就業(yè)增長率增加了6％，在銷售效率這部分的提高超過了4％，收入增加了10％。然而，該公司在私有化之后，整個提高的過程也就止步不前了，收入明顯下降，效益非常低下。

愛爾蘭還有很多國家控股的銀行，其中比如說政府部長級所掌控的銀行，它們也受到了許多爭議。從愛爾蘭銀行業(yè)的實例來看，當(dāng)時沒有戰(zhàn)略性、政策性的理由能夠說明政府應(yīng)該繼續(xù)對于公有企業(yè)的干預(yù)。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，這些案例今天再回頭看起來可能有點諷刺的意味，或者甚至令人難以置信。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)過去之后，愛爾蘭政府被迫又重新把這些企業(yè)收歸國有，以期避免其業(yè)績繼續(xù)下滑。

但是這些企業(yè)在私有化之前的業(yè)績表現(xiàn)，恰恰正好跟私有化之后的結(jié)果形成了非常明顯的對比，私有化之前整個企業(yè)的業(yè)績提高得非?？?，私有化之后的運營業(yè)績就不值得我們參考了。很多私有化后的銀行最后都被其他的銀行吸收進(jìn)去了。

另 一個例子是愛爾蘭的糖業(yè)公司的私有化改革。該公司主要從事食品方面的經(jīng)營，公司的名字在私有化之后改成了綠色核心集團(tuán)。在公司私有化之前，該公司經(jīng)歷了一段比較長期的合理化發(fā)展階段。私有化之后，該公司的雇傭勞動力縮減了一半，利潤等各個方面都在不斷下滑。在私有化之前，公司已經(jīng)逐漸地轉(zhuǎn)向了具有一定的盈利能力。自從1980年之后該公司就進(jìn)入了一段持續(xù)的增長階段。在私有化之后，以上所有的這些指標(biāo)都向相反的方向發(fā)展了。銷售的業(yè)績也迅速下滑，盈利的能力也迅速下滑，之后就是資本的回報率在2000年之后出現(xiàn)了凈流失或者凈損失。

愛爾蘭的私有化過程中出現(xiàn)的一些案例，總結(jié)如下：1991年，愛爾蘭的糖業(yè)公司轉(zhuǎn)變成綠色核心公司，還有愛爾蘭的人壽保險公司私有化了。1999年的時候，愛爾蘭電信公司私有化了。2001年，又有了三個案例，即三個銀行的私有化改革出現(xiàn)了，其中ICC相當(dāng)于中國工商銀行，ACC相當(dāng)于中國農(nóng)業(yè)銀行，還有信托發(fā)展銀行。我想用接下來的時間詳細(xì)討論一下愛爾蘭電信公司的私有化改革過程。

我之所以花很多的時間在這個案例上，因為這個公司是目前愛爾蘭所有國有企業(yè)私有化當(dāng)中最大、最典型的一個案例。該案例對于其他國家涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施等部門的私有化會有許多的經(jīng)驗和教訓(xùn)可以借鑒和吸取。1983年之前，電信公司是由該國的行政服務(wù)部門來監(jiān)控和管理的。1984年之后，該公司就企業(yè)化了，變成了一個商業(yè)化的國有公司，當(dāng)時大部分股份被能源部所持有。1996年，該公司通過把一些股份出售給戰(zhàn)略合作伙伴的方式，想進(jìn)行私有化的改革。其實其最開始的目的不是想完全的私有化。其中20％的股份賣給了卡木資源（音）公司，該公司是歐洲的一家能源公司。反過來卡木資源這個公司，在按照原有協(xié)議持有了20％的股份之后，又在市場上自己收購了35％的股權(quán)。那么兩年之后，即1998年，該公司完全私有化的消息正式被公布出來了。緊接著，一年之后通過公開上市募集股本的方式，該公司完全地私有化了。

這里我們需要了解該公司在私有化之前的一些運營表現(xiàn)，還有私有化之后的表現(xiàn)，以便把這兩個階段做一個鮮明的對比。在私有化之前，即在國家控股的階段，通過一些合理化方式的發(fā)展，比如說精簡員工大概五分之一，提高了效率，同時其當(dāng)年的年資本回報率增長了6％左右，銷售額增長率也超過了之前的10％還多。這些業(yè)績的取得，都是出現(xiàn)在私有化改革之前的。在私有化改革之后，這個情景就截然不同了。2012年5月份，私有化的電信公司最后破產(chǎn)了。之后該公司連續(xù)換了五個所有者。其中有兩個私人的募集資金曾經(jīng)做過它的所有者。之后我們會進(jìn)一步探討這個問題。

另外，比如在這種前提條件下，不可持續(xù)的債務(wù)使得該公司的經(jīng)濟(jì)狀況每況愈下，變得越來越拮據(jù)，而且也破壞了該公司的金融業(yè)績，使得該公司投資的領(lǐng)域和范圍變得越來越狹窄，進(jìn)而破壞了該國以出口為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在該公司私有化之后的兩年之中，即1999年－2001年，該公司的盈利能力迅速下降了。資本回報率也在下降，相反地運營成本卻上漲了24％。在這種情況下，該公司開始進(jìn)行戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變包括從原來在國際上拓展一些國際業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)變到開始從一部分國際的或者是多媒體業(yè)務(wù)領(lǐng)域中撤出來了。之后該公司把一些相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)全部賣掉了，比如說把移動運營的部分賣給了別的公司，該筆交易僅僅獲得了其當(dāng)時市場價值的70％左右。

2001年開始的時候，又有兩家私人的股份募集公司開始對這個公司進(jìn)行收購，私有的股份公司通過20％的股權(quán)，80%的債務(wù)方式對該公司進(jìn)行并購。幾種情況下導(dǎo)致了該公司的凈債務(wù)由1億2400萬愛爾蘭元迅速擴(kuò)大到了17億9400萬。額外增加了大概是54.5億愛爾蘭元的新債務(wù)。2001年之后該公司又接連損失了大概是4億4600萬。后來迫不得已又把大概4億多特殊股紅分給了股東。在這個過程當(dāng)中，該公司的資金支出能力開始迅速下降，比如說，2000年的時候大概是5億6700萬左右，2002年左右縮減到了2億7100萬，2004年開始由于又有了新的股東加入，該公司重新上市。

圖1可以看到該公司的資金支出部分，從私有化之前的501位置，達(dá)到了702，私有化之后開始急劇下降，下降之后就再沒有回升到最初原點的業(yè)績。

2011年的時候，愛爾蘭這個方面的業(yè)績達(dá)到了最糟糕的地步。圖2標(biāo)注出來的就是愛爾蘭這個時期在整個歐洲寬帶業(yè)務(wù)聯(lián)盟這個組織內(nèi)部所處的位置，明顯是低于平均的水平。從這張圖可以看到歐洲的寬帶服務(wù)業(yè)務(wù)和人口之間的關(guān)系，即深色?；疑淼氖菒蹱柼m，也就是說愛爾蘭在這個方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐洲的發(fā)展水平。

2006年的時候，愛爾蘭電信公司經(jīng)歷了另外一個私有企業(yè)收購的過程。這個案例是由澳大利亞巴高克和布朗公司來完成的，也就是說并購之后，該公司的債務(wù)從2006年的24.7億迅速上升到了2007年的42.7億。2010年的時候，該公司又被賣給了新加坡科技電信傳媒公司，由此導(dǎo)致了巨大的損失。新加坡的這家公司，原來也是屬于典型的國有企業(yè)。該公司在2010年之后，出現(xiàn)嚴(yán)重的損失，一是因為公司內(nèi)部的問題，另一個是因為外部的投資非常奇缺。2012年該公司破產(chǎn)之后，就被股權(quán)人收購了。

總結(jié)一下，從愛爾蘭電信公司私有化的過程來看，我們并不能證明在所有制和該公司的業(yè)績表現(xiàn)之間存在某種確定的關(guān)系，尤其是在私有化之前5年當(dāng)中，雖然愛爾蘭的國有企業(yè)也出現(xiàn)了一些效率不高的情況。國有企業(yè)的這種低效率，通過改革之后，逐漸地會改善一些，但是這種境況還是應(yīng)該在國有控股的情況之下才可能完成的。

另外，我們需要考慮一下在這個過程當(dāng)中是否會對消費者有好處，消費者是否會有所得。也就是說對于消費者的好處這部分，仍然是人們當(dāng)下討論的一個熱點問題。私有化之后，我們看到的是比較糟糕的寬帶業(yè)務(wù)的滲透發(fā)展，而愛爾蘭的寬帶業(yè)務(wù)在整個歐洲當(dāng)中是效率最低的。與低效率恰恰相反的是該公司在這個過程當(dāng)中在整個歐洲的運營費用之中卻是最高的。從愛爾蘭的案例來看，這種效率完全不一定非得通過私有化達(dá)到。這個高效率的階段基本是在私有化之前所取得的，就是在國有控股的階段所產(chǎn)生的效率，等到私有化之后就完全喪失掉了。尤其典型的案例是愛爾蘭的糖業(yè)公司。當(dāng)然，電信公司的私有化改革也是其中之一了。

愛爾蘭政府在私有化之前會對公司的整體價值進(jìn)行一個評估。在愛爾蘭電信公司私有化的過程當(dāng)中，外國的競爭者也隨之而來。愛爾蘭剛剛完成對公司這個方面的研究或者調(diào)查，這種調(diào)查主要是在愛爾蘭完成的。而針對寬帶業(yè)務(wù)的調(diào)查，大概是在2016年完成。圖3里面的黑色部分，可能會持續(xù)到2016年。在這個圖黑色標(biāo)注的所有區(qū)域中，最典型的是愛爾蘭的首都都柏林，2016年之前的調(diào)查將圍繞這一區(qū)域進(jìn)行。到2016年之前，灰色的部分不會進(jìn)行同樣的調(diào)查。必須注意的是，這些地方大概占的比重應(yīng)該是40％左右。而且這個部分中的大部分將來需要市場去解決。

根據(jù)以上所講的灰色和黑藍(lán)色的調(diào)研，愛爾蘭政府在上周剛剛成立了名為“愛爾蘭國家寬帶計劃”的公司。愛爾蘭成立該公司的目的就是在這些領(lǐng)域提供寬帶服務(wù)的公司不都是私有企業(yè)，而是要由政府或者公有部門提供一定比例的相關(guān)服務(wù)。這個服務(wù)過程中，有很多的應(yīng)該是由政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)來參與提供的。通過對該案例的分析可以看出，愛爾蘭國有企業(yè)私有化的教訓(xùn)告訴我們，在一些企業(yè)經(jīng)營情況不好的時候，可能國有經(jīng)營的方式能夠為全國人民提供一些更好的寬帶方面的服務(wù)。四、愛爾蘭國有企業(yè)私有化的經(jīng)驗教訓(xùn)對中國的借鑒意義

關(guān)于愛爾蘭國有企業(yè)私有化的過程，有許多可供其他國家國有企業(yè)改革和發(fā)展所借鑒的，尤其是對中國來說意義重大。我們可以來總結(jié)一下。

首先，對中國而言，在國有企業(yè)朝私有化方向走的時候，要非常小心謹(jǐn)慎。從愛爾蘭最開始的案例我們可以看到一些國有企業(yè)很快從公有制轉(zhuǎn)變成私有制，但是效果非常不理想。中國有句諺語：欲速則不達(dá)。

在這個過程當(dāng)中，尤其重要的是對于那些非常重要的提供基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施類型的國有企業(yè)，需要更加謹(jǐn)慎。如果看一下中國目前所存在的大型的國有企業(yè)名單就可以知道，中國現(xiàn)有的大型國有企業(yè)，基本都是在公共基礎(chǔ)設(shè)施這個領(lǐng)域當(dāng)中?？梢灾v在公共服務(wù)這一領(lǐng)域，可能永遠(yuǎn)會經(jīng)常需要政府機(jī)構(gòu)的一些資助或者幫助。之所以這么說是因為基礎(chǔ)設(shè)施這個部分，并不是說只是為基礎(chǔ)設(shè)施的持有者帶來好處，而是能夠為整個社會，為更多的人帶來好處。這些經(jīng)驗，對于發(fā)展中國家來講尤為珍貴。從歷史上的公共服務(wù)和公共設(shè)施提供服務(wù)的發(fā)展來看，整個世界任何國家都有政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面提供服務(wù)的例子。政府提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的服務(wù)，至少可以通過兩個途徑來實施：一種是政府直接參與基礎(chǔ)公共設(shè)施的管理，另外一種是政府可以用提供資助的方式來運行。中國最近幾十年的發(fā)展，在提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面做得還可以。同時中國很多方面正在進(jìn)行市場化的改革，這也大大促進(jìn)了該領(lǐng)域的完善和發(fā)展。

本質(zhì)上來講，中國大多數(shù)現(xiàn)存的國有企業(yè)都屬于提供基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域的。這就意味著這些企業(yè)的市場化或者私有化在某個點上應(yīng)該停止了。問題是中國目前是否達(dá)到了應(yīng)該開始私有化的轉(zhuǎn)向階段了呢？對這個點的把握要恰到好處，這是關(guān)鍵所在。

注釋：A＝所有的工業(yè)企業(yè)（例如，至1997年之前的城鎮(zhèn)及以上獨立核算的工業(yè)企業(yè)，以及1998以來所有的國有企業(yè)加上具備一定規(guī)模的非國有工業(yè)企業(yè)），B＝國有工業(yè)企業(yè)（包括自1996年以來的國有工業(yè)企業(yè)），C＝大規(guī)模工業(yè)企業(yè)（由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計范圍的差異，2003年前后的數(shù)據(jù)是不具有可對比性的）。

從圖4可以看到，中國經(jīng)濟(jì)在從1978年－2006年的發(fā)展過程中，中間1998年達(dá)到了低點，后來又開始反彈。那么1998年之后，中國的國有企業(yè)和民營企業(yè)的盈利能力相比較而言，就有差異了。在公有制的前提條件下，從愛爾蘭私有化的一些表現(xiàn)來看，公有制體制內(nèi)部還有許多可以提升的空間。中國的國有企業(yè)正在經(jīng)歷著同樣的事情。