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愛爾蘭國有企業私有化改革的經驗教訓

——在“國有企業深化改革與規范治理國際學術研討會”上的演講

特倫斯·麥克唐納 張智遠譯

特倫斯·麥克唐納（1952－），愛爾蘭國立高威大學經濟學教授，21世紀世界政治經濟學杰出成就獎獲得者，主要研究領域包括：全球化、美國與愛爾蘭經濟史、政治經濟學、經濟思想史以及工人及其政黨的經濟學教育問題。著有《當代資本主義及其經濟危機——21世紀積累的社會結構理論》《愛爾蘭是殖民地么？19世紀愛爾蘭經濟、政治、意識形態和文化》《關注你自己的權力：工人運動的權利教育》等作品，公開發表了《經濟學家與告密者》《戈登的積聚經濟學理論：Stadial理論的最高階段》等學術文章。

首先，我非常感謝會議的主辦方能夠邀請我來參加這次關于國有企業改革發展的國際會議。事實上我是出生于美國，愛爾蘭算是我的第二故鄉，因為我已經在那里生活了24年。我今天演講的主題主要是針對愛爾蘭的國有企業在發展過程中的經驗教訓，尤其是這些經驗教訓對中國國有企業的未來發展和改革來講是非常有幫助的。為什么有一些人士大力支持國有企業的私有化或者是部分的私有化改革呢？我的報告將從這個問題開始。

支持國有企業私有化的這些人，他們為什么認為國有企業是效率比較低的呢？歸納起來，主要是以下幾個方面的原因：第一個是政府的干預，第二個是軟約束支付方面的問題，第三個是缺乏有效的競爭。

與此息息相關的是在這個過程中，他們認為對于消費者來講也是有好處的。這些好處主要體現在以下兩個方面：一個是物價會降低，另一個是會提供一些更好的服務。

他們認為在私有化的過程中，可以從以下幾個方面來改變國有企業的經營方式：第一個就是能夠改變國有企業的結構，第二個就是改變國有企業的管理目標，第三個就是同時還能夠提高國有企業的監管機制、信息系統、激勵機制等幾個層面。

我們先從愛爾蘭的國有企業私有化的過程來看一下其是如何具體操作的，以及愛爾蘭國有企業私有化的過程中產生的問題是如何跟當下中國的國有企業的改革有關的。愛爾蘭國有企業在私有化的過程中，可能有不同的目標，不同的選擇。其中之一就是要提高國有企業的業績表現，由此產生的結果之一就是靜態的收益效率。尤其是大家要注意在并購之前，即私有化的前期過程中所產生的后果，這是非常重要的。愛爾蘭在這個過程之中，沒有達到一個可持續提高的效果，也沒有給顧客以及消費者帶來一些額外的收益。下面我們就用一些具體實例來展示一下愛爾蘭國有企業的私有化改革。

首先是愛爾蘭的人壽保險公司的私有化改革案例。在該公司私有化的前期，大概在5年左右的時間段中，該公司在新的業務領域當中有10％的增長率，就業增長率增加了6％，在銷售效率這部分的提高超過了4％，收入增加了10％。然而，該公司在私有化之后，整個提高的過程也就止步不前了，收入明顯下降，效益非常低下。

愛爾蘭還有很多國家控股的銀行，其中比如說政府部長級所掌控的銀行，它們也受到了許多爭議。從愛爾蘭銀行業的實例來看，當時沒有戰略性、政策性的理由能夠說明政府應該繼續對于公有企業的干預。在經濟危機之后，這些案例今天再回頭看起來可能有點諷刺的意味，或者甚至令人難以置信。在經濟危機過去之后，愛爾蘭政府被迫又重新把這些企業收歸國有，以期避免其業績繼續下滑。

但是這些企業在私有化之前的業績表現，恰恰正好跟私有化之后的結果形成了非常明顯的對比，私有化之前整個企業的業績提高得非常快，私有化之后的運營業績就不值得我們參考了。很多私有化后的銀行最后都被其他的銀行吸收進去了。

另 一個例子是愛爾蘭的糖業公司的私有化改革。該公司主要從事食品方面的經營，公司的名字在私有化之后改成了綠色核心集團。在公司私有化之前，該公司經歷了一段比較長期的合理化發展階段。私有化之后，該公司的雇傭勞動力縮減了一半，利潤等各個方面都在不斷下滑。在私有化之前，公司已經逐漸地轉向了具有一定的盈利能力。自從1980年之后該公司就進入了一段持續的增長階段。在私有化之后，以上所有的這些指標都向相反的方向發展了。銷售的業績也迅速下滑，盈利的能力也迅速下滑，之后就是資本的回報率在2000年之后出現了凈流失或者凈損失。

愛爾蘭的私有化過程中出現的一些案例，總結如下：1991年，愛爾蘭的糖業公司轉變成綠色核心公司，還有愛爾蘭的人壽保險公司私有化了。1999年的時候，愛爾蘭電信公司私有化了。2001年，又有了三個案例，即三個銀行的私有化改革出現了，其中ICC相當于中國工商銀行，ACC相當于中國農業銀行，還有信托發展銀行。我想用接下來的時間詳細討論一下愛爾蘭電信公司的私有化改革過程。

我之所以花很多的時間在這個案例上，因為這個公司是目前愛爾蘭所有國有企業私有化當中最大、最典型的一個案例。該案例對于其他國家涉及公共基礎設施等部門的私有化會有許多的經驗和教訓可以借鑒和吸取。1983年之前，電信公司是由該國的行政服務部門來監控和管理的。1984年之后，該公司就企業化了，變成了一個商業化的國有公司，當時大部分股份被能源部所持有。1996年，該公司通過把一些股份出售給戰略合作伙伴的方式，想進行私有化的改革。其實其最開始的目的不是想完全的私有化。其中20％的股份賣給了卡木資源（音）公司，該公司是歐洲的一家能源公司。反過來卡木資源這個公司，在按照原有協議持有了20％的股份之后，又在市場上自己收購了35％的股權。那么兩年之后，即1998年，該公司完全私有化的消息正式被公布出來了。緊接著，一年之后通過公開上市募集股本的方式，該公司完全地私有化了。

這里我們需要了解該公司在私有化之前的一些運營表現，還有私有化之后的表現，以便把這兩個階段做一個鮮明的對比。在私有化之前，即在國家控股的階段，通過一些合理化方式的發展，比如說精簡員工大概五分之一，提高了效率，同時其當年的年資本回報率增長了6％左右，銷售額增長率也超過了之前的10％還多。這些業績的取得，都是出現在私有化改革之前的。在私有化改革之后，這個情景就截然不同了。2012年5月份，私有化的電信公司最后破產了。之后該公司連續換了五個所有者。其中有兩個私人的募集資金曾經做過它的所有者。之后我們會進一步探討這個問題。

另外，比如在這種前提條件下，不可持續的債務使得該公司的經濟狀況每況愈下，變得越來越拮據，而且也破壞了該公司的金融業績，使得該公司投資的領域和范圍變得越來越狹窄，進而破壞了該國以出口為導向的經濟發展模式。在該公司私有化之后的兩年之中，即1999年－2001年，該公司的盈利能力迅速下降了。資本回報率也在下降，相反地運營成本卻上漲了24％。在這種情況下，該公司開始進行戰略性的轉變，這個轉變包括從原來在國際上拓展一些國際業務，轉變到開始從一部分國際的或者是多媒體業務領域中撤出來了。之后該公司把一些相關領域的業務全部賣掉了，比如說把移動運營的部分賣給了別的公司，該筆交易僅僅獲得了其當時市場價值的70％左右。

2001年開始的時候，又有兩家私人的股份募集公司開始對這個公司進行收購，私有的股份公司通過20％的股權，80%的債務方式對該公司進行并購。幾種情況下導致了該公司的凈債務由1億2400萬愛爾蘭元迅速擴大到了17億9400萬。額外增加了大概是54.5億愛爾蘭元的新債務。2001年之后該公司又接連損失了大概是4億4600萬。后來迫不得已又把大概4億多特殊股紅分給了股東。在這個過程當中，該公司的資金支出能力開始迅速下降，比如說，2000年的時候大概是5億6700萬左右，2002年左右縮減到了2億7100萬，2004年開始由于又有了新的股東加入，該公司重新上市。

圖1可以看到該公司的資金支出部分，從私有化之前的501位置，達到了702，私有化之后開始急劇下降，下降之后就再沒有回升到最初原點的業績。

2011年的時候，愛爾蘭這個方面的業績達到了最糟糕的地步。圖2標注出來的就是愛爾蘭這個時期在整個歐洲寬帶業務聯盟這個組織內部所處的位置，明顯是低于平均的水平。從這張圖可以看到歐洲的寬帶服務業務和人口之間的關系，即深色。灰色代表的是愛爾蘭，也就是說愛爾蘭在這個方面遠遠落后于歐洲的發展水平。

2006年的時候，愛爾蘭電信公司經歷了另外一個私有企業收購的過程。這個案例是由澳大利亞巴高克和布朗公司來完成的，也就是說并購之后，該公司的債務從2006年的24.7億迅速上升到了2007年的42.7億。2010年的時候，該公司又被賣給了新加坡科技電信傳媒公司，由此導致了巨大的損失。新加坡的這家公司，原來也是屬于典型的國有企業。該公司在2010年之后，出現嚴重的損失，一是因為公司內部的問題，另一個是因為外部的投資非常奇缺。2012年該公司破產之后，就被股權人收購了。

總結一下，從愛爾蘭電信公司私有化的過程來看，我們并不能證明在所有制和該公司的業績表現之間存在某種確定的關系，尤其是在私有化之前5年當中，雖然愛爾蘭的國有企業也出現了一些效率不高的情況。國有企業的這種低效率，通過改革之后，逐漸地會改善一些，但是這種境況還是應該在國有控股的情況之下才可能完成的。

另外，我們需要考慮一下在這個過程當中是否會對消費者有好處，消費者是否會有所得。也就是說對于消費者的好處這部分，仍然是人們當下討論的一個熱點問題。私有化之后，我們看到的是比較糟糕的寬帶業務的滲透發展，而愛爾蘭的寬帶業務在整個歐洲當中是效率最低的。與低效率恰恰相反的是該公司在這個過程當中在整個歐洲的運營費用之中卻是最高的。從愛爾蘭的案例來看，這種效率完全不一定非得通過私有化達到。這個高效率的階段基本是在私有化之前所取得的，就是在國有控股的階段所產生的效率，等到私有化之后就完全喪失掉了。尤其典型的案例是愛爾蘭的糖業公司。當然，電信公司的私有化改革也是其中之一了。

愛爾蘭政府在私有化之前會對公司的整體價值進行一個評估。在愛爾蘭電信公司私有化的過程當中，外國的競爭者也隨之而來。愛爾蘭剛剛完成對公司這個方面的研究或者調查，這種調查主要是在愛爾蘭完成的。而針對寬帶業務的調查，大概是在2016年完成。圖3里面的黑色部分，可能會持續到2016年。在這個圖黑色標注的所有區域中，最典型的是愛爾蘭的首都都柏林，2016年之前的調查將圍繞這一區域進行。到2016年之前，灰色的部分不會進行同樣的調查。必須注意的是，這些地方大概占的比重應該是40％左右。而且這個部分中的大部分將來需要市場去解決。

根據以上所講的灰色和黑藍色的調研，愛爾蘭政府在上周剛剛成立了名為“愛爾蘭國家寬帶計劃”的公司。愛爾蘭成立該公司的目的就是在這些領域提供寬帶服務的公司不都是私有企業，而是要由政府或者公有部門提供一定比例的相關服務。這個服務過程中，有很多的應該是由政府的相關機構來參與提供的。通過對該案例的分析可以看出，愛爾蘭國有企業私有化的教訓告訴我們，在一些企業經營情況不好的時候，可能國有經營的方式能夠為全國人民提供一些更好的寬帶方面的服務。四、愛爾蘭國有企業私有化的經驗教訓對中國的借鑒意義

關于愛爾蘭國有企業私有化的過程，有許多可供其他國家國有企業改革和發展所借鑒的，尤其是對中國來說意義重大。我們可以來總結一下。

首先，對中國而言，在國有企業朝私有化方向走的時候，要非常小心謹慎。從愛爾蘭最開始的案例我們可以看到一些國有企業很快從公有制轉變成私有制，但是效果非常不理想。中國有句諺語：欲速則不達。

在這個過程當中，尤其重要的是對于那些非常重要的提供基礎公共服務設施類型的國有企業，需要更加謹慎。如果看一下中國目前所存在的大型的國有企業名單就可以知道，中國現有的大型國有企業，基本都是在公共基礎設施這個領域當中。可以講在公共服務這一領域，可能永遠會經常需要政府機構的一些資助或者幫助。之所以這么說是因為基礎設施這個部分，并不是說只是為基礎設施的持有者帶來好處，而是能夠為整個社會，為更多的人帶來好處。這些經驗，對于發展中國家來講尤為珍貴。從歷史上的公共服務和公共設施提供服務的發展來看，整個世界任何國家都有政府在公共基礎設施方面提供服務的例子。政府提供基礎設施方面的服務，至少可以通過兩個途徑來實施：一種是政府直接參與基礎公共設施的管理，另外一種是政府可以用提供資助的方式來運行。中國最近幾十年的發展，在提供基礎設施服務方面做得還可以。同時中國很多方面正在進行市場化的改革，這也大大促進了該領域的完善和發展。

本質上來講，中國大多數現存的國有企業都屬于提供基礎服務設施領域的。這就意味著這些企業的市場化或者私有化在某個點上應該停止了。問題是中國目前是否達到了應該開始私有化的轉向階段了呢？對這個點的把握要恰到好處，這是關鍵所在。

注釋：A＝所有的工業企業（例如，至1997年之前的城鎮及以上獨立核算的工業企業，以及1998以來所有的國有企業加上具備一定規模的非國有工業企業），B＝國有工業企業（包括自1996年以來的國有工業企業），C＝大規模工業企業（由于數據統計范圍的差異，2003年前后的數據是不具有可對比性的）。

從圖4可以看到，中國經濟在從1978年－2006年的發展過程中，中間1998年達到了低點，后來又開始反彈。那么1998年之后，中國的國有企業和民營企業的盈利能力相比較而言，就有差異了。在公有制的前提條件下，從愛爾蘭私有化的一些表現來看，公有制體制內部還有許多可以提升的空間。中國的國有企業正在經歷著同樣的事情。