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王傳利：有效治理基層績效考核中的形式主義

點擊：作者：王傳利來源：“人民論壇”公眾號發布時間:2020-12-25 10:18:36

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【編者按】當前基層干部工作成果衡量存在一些問題：如檢查考核過多過頻，重“痕”不重“績”；固定的量化指標難以涵蓋豐富多變的基層工作；問責泛化濫用，動不動就搞“一票否決”、簽“責任狀”；重單體輕整體，重結果輕成本；重上級導致多頭考核，輕群眾導致群眾的參與性不強等。問題的實質是官僚主義、形式主義痼疾難改。科學衡量基層干部工作成果，需要增加人民群眾的參與度，統籌群眾口碑與上級領導滿意二者的關系；考核基層干部的實績，重視對“潛績”的考核；辯證地考核，將上級規定動作與基層干部的自選動作相結合，個人努力與客觀條件相結合。

古人云：吾日三省吾身，為人謀而不忠乎？躬身自問，是檢查自己成績和缺點的方法之一，基層干部借助上級的考核檢查，更能夠推動自己工作。上級部署安排工作任務后，需要跟蹤考核任務完成的情況，糾正偏差，肯定成績，鞭策激勵基層干部完成上級工作部署。但目前，我們的基層工作成果衡量標準依然存在一定的問題，考核工作中存在督查檢查過多過頻、過度留痕、考核指標單一局限、群眾評價占比不足、群眾參與度不高等問題，這透露出基層考核存在官僚主義和形式主義的傾向，引起基層干部和群眾的強烈不滿。目前基層工作成果衡量標準存在哪些問題？應該如何科學衡量基層干部工作成果？這是理論界需要探討的話題。

當前基層工作成果衡量標準存在的問題

黨的事業，關鍵在人，關鍵在干部。習近平總書記提出，要建立日常考核、分類考核、近距離考核的知事識人體系，強化分類考核，近距離接觸干部，這就為做好基層干部工作成果的考核指明了方向。2019年，中共中央辦公廳出臺《黨政領導干部考核工作條例》，為做好干部考核工作提供了基本遵循。全面加強績效考核工作，公平客觀評價干部，充分發揮績效考核指揮棒、風向標、助推器作用，對于推進基層干部作風轉變、促進基層發揮戰斗堡壘作用具有重要意義。近年來，在進一步增強基層干部績效考核工作的科學性、真實性、精準性和導向性方面，我們取得了一定的成效，但也存在一定的問題：

問題一：督查檢查過多過頻，重“痕”不重“績”。

習近平總書記體諒到基層干部為一些無謂的事務而勞累辛苦的困境，指出：“現在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’；檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復；‘文山會海’有所反彈。這些問題既占用干部大量時間、耗費大量精力，又助長了形式主義、官僚主義。”①這話說到基層干部的心坎里了。

“上面千條線，下面一根針”，基層單位雖然行政級別不高，但對應著上級多個部門，常常遭遇名目繁多的督查檢查考核。層層考核、反復考核，給基層干部增添了很多不必要的負擔。許多鄉鎮干部訴苦：曾經一度每星期內要迎接四到五次考核，除了基層領導班子和領導干部個人的綜合性工作考核外，還要考核各自負責主管的扶貧、民政、招商引資等工作，差不多有總計十多個部門的年終考核。很多可以合并的考核項目，被各級部門單獨考核、檢查，基層干部需要反復準備填表、報數據、寫報告，一件事情要重復匯報多次，讓基層干部疲憊不堪。年終考核時，鄉鎮基層干部大部分時間忙于應付考核，迎來送往，陪同市縣檢查團進村入戶，許多時間浪費在被訪人的家里或進村入戶的路上，很多日常的工作和會議只能挪到晚上和休息日來做，這些都讓基層干部覺得戰戰兢兢，度日如年。

有的考核不看實際工作成效，只重視迎檢資料，以資料多寡、“留痕”是否明顯來定績效、排座次，基層干部只好放棄休息時間，找資料、補臺賬、挖空心思編數字，不得不加班加點，通宵工作。有報道說：“西部某縣要求基層張貼某公告，村里張貼后恰逢雨季，一場狂風暴雨把公告刮沒了。恰逢縣紀委下來檢查，說村里沒張貼公告，于是處分了兩名村干部。從此之后，村里每每張貼公告，都要先拍張照片。”②由于督查檢查考核團喜歡看材料，注重材料，那些注重實際工作而不編造材料的基層干部顯得非常被動，這就挾裹了一些基層干部忙于編寫材料，導致個別基層干部認認真真地弄虛作假。

問題二：固定的量化指標難以涵蓋豐富多變的基層工作，重“顯績”，輕“潛績”。

德國哲學家黑格爾在《邏輯學》的“存在論”里，研究了事物存在和發展的量的規定和質的規定性，二者是辯證統一的。量的大小雖然不改變某物之作為某物的存在，但同樣是事物存在的規定性。毋庸諱言，一個好的領導干部要對事物的發展現狀和趨勢做到“心中有數”，所以，采用量化指標考核基層干部的工作成果，符合事物發展的規律，可以一目了然地對比出不同“量”的工作狀態，評判出優劣。堅持定性評價與定量評價相結合是評定考核工作的重要原則，但是，現實中的基層干部工作本身是復雜的，并非那么容易地被準確地量化。做好基層工作，需要貫徹落實上級部署安排的激情熱情，需要堅持實事求是、具體問題具體分析的精神，需要直接面對群眾的智慧和擔當，而這樣的激情、精神、智慧和擔當不是簡單地用數量指標可衡量的。特別是量化指標的采集、核準等方面，還存在一定的模糊性；在定性考核中，由于存在從經驗出發、憑感覺打分的局限，導致考核的科學程度、準確程度不足。最重要的是“顯績”考核與“潛績”考核不好把握。“顯績”是表現來的工作成績，而“潛績”是沒有表現出來的成就。“顯績”離不開打基礎、利長遠的堅實的“潛績”的支撐。既然“潛績”是沒有顯示出來的成績，當然難以用數量指標衡量工作成就的大小。目前，對“顯績”的考核標準能夠做到更細、權重更大、方法更多，但缺乏科學有效的手段來評價“潛績”工作。招商項目、城市建設、大型基建、美麗鄉村等有形的東西，方方面面都容易看到，效果也顯現得快，考核時便于量化、權重高。黨的建設、政治生態、精神文明、基層治理、總體規劃、制度建設等一些無形的工作，盡管事關全局和長遠,事關廣大群眾的獲得感幸福感，費時費力不見多大成效，但是考核時一般是定性考核，過關即可，拉不開分值差距，因而也衍生了重眼前輕長遠、重表面輕實際的弊端。由于指標量化較難，重視表面工作，輕視落實過程與實際效果，有時簡單以留痕多少、上報材料多少來評判工作好壞，必然導致“形式主義”交作業的現象。如何通過調整“潛績”“顯績”的考核權重，發揮考核風向標作用，實現考核導向與發展導向、項目分值與各地區各單位自身特點和工作側重點的統一，還有待進一步研究。

問題三：存在問責泛化，濫用“一票否決”制度，造成基層干部工作壓力過大。

習近平總書記一針見血地指出過：“有的地方問責泛化濫用，動不動就簽‘責任狀’、搞‘一票否決’，甚至把問責作為推卸責任的‘擋箭牌’。”③總書記這句話，替基層干部道出了考核過程中的多少苦衷。鄉鎮作為最基層的一級政府，承擔的職能不斷增加，各項工作指標不斷細化。基層干部責任大、權力小、壓力重。一些基層干部面對上級多個部門，承擔著不同性質的多項工作，整天疲于應付，各種考核報表、檢查報告應接不暇。一些基層工作，上面壓任務，下面碰釘子，紀檢談責任，動不動要簽署“責任狀”，還有不少變形的“一票否決”考核壓在基層干部身上，往往造成“上面千把刀、下面一根釘”“上面千把刀、下面一顆頭”的窘迫態勢，形成了“重要工作不講代價拼命完成，其他工作不講質量捎帶完成”的不良工作氛圍。再加上容錯糾錯機制在基層難以落實，加大了基層干部干事創業、大膽工作的風險，使基層干部整日工作提心吊膽，生怕一件事被否決，其他方面做得再好也無濟于事。

問題四：重單體輕整體，重結果輕成本。

考核基層工作，往往以一切工作具體化、項目化為名，用幾個單一項目的推進代表地方整體工作水平。很多地方都在年中、年底搞現場觀摩，對項目打分排位次，基本決定一個地方的整體考核名次。上級下來調研也是只看幾個亮點項目。平時調度工作也是調度所謂“三重工作”（重點項目、重大工程、重要事項）。這樣的考核導向導致基層干部不重視整體規劃和平衡發展，善于單項策劃而不重視統籌謀劃，經常上工地進工廠督導重點項目，卻不親自研究規劃，推給中介機構了事，做了規劃也束之高閣不認真執行，每年拼盡全力做幾個亮點，只見樹木不見森林，拔苗助長而不深耕細作。

重結果輕成本，也是當前基層考核的一大缺點。考核方案中盡管也有“單位GDP能耗”“畝均產值”等指標，但一般占比不大，決定名次的還是GPD總量和增幅、財政收入總量和增幅、固定資產投資、工業總產值等，誰鋪的攤子大誰在考核中越占便宜，不管花了多少錢、占了多少地、消耗了多少資源，也不管錢從哪里來、欠了多少債、項目是否實用，只要看到結果和變化就好。這就讓基層干部不顧上級三令五申嚴防舉債的要求而競相舉債、上大項目，整體看很少有人因此受到處分，反而因為成績顯著而得到表彰。

問題五：重上級導致多頭考核，輕群眾導致群眾的參與性不強。

在考核督導基層工作落實上，存在多頭考核，頻次繁多的問題。由于工作職能交叉，在重點工作、重點事項的考核中，會出現多個行業、多家部門就一項工作開展考核督導的現象，這也是基層迎查迎檢任務繁重的原因。如環境保護工作考核督導督查，涉及環保、工信、住建、商務、交通等多家部門，多頭督導同一事項，讓基層干部不勝其煩。

考核指標都是上級制定下發的，一般都是全域通用，一個尺子丈量基層工作，沒有征求過各地群眾有什么實際性、個性化的需求。根據上級領導的眼光制定指標，關注的都是“大事”，沒有足夠重視能夠得民心的群眾身邊的“小事”。有些工作沒有聽取群眾意見，要求簡單化、形式化，追求轟動效應，沒有實際效果。比如，要求所有干部都“包村聯戶”，所有戶都有“干部包保”，每月到群眾家里普遍走訪三次，本來此事是密切聯系群眾的好辦法，但一些干部為完成規定要求，沒事找事地到農戶家，浪費了精力，也反復擾亂了群眾的生活秩序。再如，有的地方不具備上工業項目的條件，卻大力地招商，迫于無奈拼優恵政策上了低端項目，但百姓希望解決的物業管理、社區醫療、就近入學、老人照料、糾紛調解的問題，卻沒有充分地在考核中得到體現。

科學衡量基層干部工作成果，改變干部考核中的官僚主義、形式主義傾向

習近平總書記多次關注干部考核中的亂象，指出基層干部考核工作中呈現的亂象，實質上是官僚主義、形式主義的固疾難改。他批評有的地方過多過濫地考核評價，材料要得又多又急，完全不留給基層準備時間；有的地方走馬觀花，只草草開個座談會，聽聽匯報、看看材料了事；有的只聽取領導干部意見，很少深入群眾了解實情，助長了形式主義、官僚主義的滋生蔓延。2019年1月11日，習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上的講話中，提到“形式主義、官僚主義是當前黨內存在的突出矛盾和問題，是阻礙黨的路線方針政策和黨中央決策部署貫徹落實的大敵”。其中列舉的例子就有：“有的地方要求事事留痕，把‘痕跡’當‘政績’，把精準扶貧搞成了精準填表，用紙面數字來展現所謂扶貧成效。”他進一步點出這些問題的要害和實質：“這些問題必須從講政治的高度來審視，從思想和利益根源上來破解。形式主義背后是功利主義、實用主義作祟，政績觀錯位、責任心缺失，只想當官不想做事，只想出彩不想擔責，滿足于做表面文章，重顯績不重潛績，重包裝不重實效。官僚主義背后是官本位思想，價值觀走偏、權力觀扭曲，盲目依賴個人經驗和主觀判斷，嚴重脫離實際、脫離群眾。”

檢查考核中的官僚主義、形式主義亂象，嚴重敗壞了黨和政府的形象。習近平總書記說：考核中存在的形式主義和官僚主義的“這種狀況必須改變！黨中央已經對糾正這些問題提出了要求，各地區各部門各方面要抓好落實。”④為此，2019年3月，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將2019年作為“基層減負年”。當前，改變考核中的官僚主義，科學衡量基層干部工作成果，有必要從以下幾個方面入手：

第一，借鑒新中國歷史上反對形式主義官僚主義的寶貴經驗。

新中國歷史上有過多次反對形式主義官僚主義的運動，如1952年的三反運動，直接指向了中央、大行政區、省市和專區四級“許多領導者和被領導者的機關人員相脫離的這一部分官僚主義的問題”⑤，但縣區鄉三級干部中存在的官僚主義“則在許多地區，許多方面和許多部門，還是基本上沒有解決。”⑥所以，黨中央決定在1953年發動“新三反”，矛頭直指縣區鄉機關和干部中存在的官僚主義。新中國歷史上留給我們反對官僚主義的寶貴經驗是，干部參加一線勞動，不脫離群眾。上個世紀六十年代，山西省昔陽縣干部參加勞動，克服官僚主義，受到了黨中央毛主席的關注，中央曾經發專門文件向全國推廣昔陽縣克服官僚主義的經驗。1962年6月2日《人民日報》發表長篇文章《昔陽干部勞動成風》，詳細報道了昔陽縣克服檢查考核中的官僚主義的一個重要經驗，就是縣委縣政府從自身做起，參加生產勞動，精簡會議和報表。

昔陽縣的干部們認識到，在生產一線參加生產勞動的干部，比在辦公室里看材料，更能直接了解基層情況。他們提倡深入實際，調查研究，盡一切可能保證廣大干部有足夠的時間參加集體生產勞動。⑦然而，由于“組織參觀開現場會太多、五花八門的文件報表、接連不斷開大小會、匯報工作談材料等繁雜的事務擠占了大量時間，很多干部沒有充裕的時間參加勞動了。”因此，當時縣委從干部參加一線生產勞動入手，治理形式主義和官僚主義。為保證干部參加集體生產勞動，縣級領導機關必須精簡不必要的會議和繁瑣的公文、報表，壓縮會議時間和次數，減少干部集中開會的時間，提倡開短會、寫短材料。縣里、公社和生產大隊大刀闊斧地改進領導作風、改進工作方法，使廣大基層干部從會議、報表、電話機上解放出來了。類似這樣的治理形式主義和官僚主義的有效經驗，在新中國的歷史上有很多案例，非常值得當代中國反對形式主義和官僚主義學習借鑒。

第二，增加人民群眾的參與度，統籌群眾口碑與上級領導滿意二者的關系。

中共中央在《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》里提出：強化結果導向，考核評價一個地方和單位的工作，關鍵看有沒有解決實際問題、群眾的評價怎么樣。這里提到“群眾的評價怎么樣”，是堅持了基層干部考核的群眾路線。

考核基層干部工作和思想品德的標準之一，就是看人民群眾擁護不擁護、贊成不贊成、欽佩不欽佩。基層干部的全部工作，直接服務于基層群眾，群眾直接感受到基層干部努力工作帶給百姓生活工作方面的變化。基層群眾也許不太熟悉離他們生活圈較遠的高級領導干部的工作生活情況，但比較了解長期密切接觸的基層干部的工作生活狀況，所以，最有資格擔任基層干部工作作風和思想品德的裁判官。金杯銀杯，不如群眾的口碑。應該說，大部分基層群眾是通情達理的，群眾的眼睛是雪亮的，對基層干部的評價基本是客觀準確的。一個基層干部的工作，如果能夠有效地促進當地經濟增長，促進地區社會秩序穩定，幫助人民群眾提高了生活水平，改善人民群眾的居住環境，增加人民群眾生活的獲得感幸福感，人民群眾一定會毫不吝嗇地給這樣的基層干部以很高的評價和贊揚。相反，那些不想也不能為人民群眾謀幸福，只想著走形式做表面文章的，甚至被官僚主義享樂主義支配頭腦，不能給地區帶來實實在在發展的基層干部，在群眾中的威信肯定高不了。

因此，考核基層干部的工作作風和業績，應該加大人民群眾的參與度，傾聽群眾的意見。中央要求考核干部，要“堅持走群眾路線，加強常態化了解，多到現場看，多見具體事，多聽群眾說，更多關注改革發展、政策落地情況和群眾獲得感滿意度。”當然，群眾也會分左中右，個體群眾可能有一定的局限性，有的個體群眾思想境界高，能夠代表整體群眾的意見，也有的個體群眾代表思想境界低，未必能夠代表整體群眾的意見。在聽取群眾對基層干部的評價時，還要注意防止群眾工作中的“尾巴主義”。

第三，考核基層干部的實績，重視對“潛績”的考核，統籌未來長遠效益與眼前效益的關系。

基層干部工作的實際成績，體現在執行上級決策、履行崗位職責、實現任期目標的過程中所取得的成績和作出的貢獻。考核基層干部，要建立基層干部工作“實績檔案”，實行目標管理，把實際工作成績，當作選拔任用干部的一個重要依據。共產黨做事認真，反對弄虛作假。考核基層干部，重點看實績，而不是看“虛”績。口吐蓮花，巧舌如簧，無助于提升工作實績。在基層干部實績標準里，應該包含當下已經顯效的看得見的工作成績，也包括長遠看將要出現的工作效果。要重視經濟指標的提升，還要把黨的建設、干部人才、體制機制、精神文明、社會治理等方面放在更加重要的位置。

任何事物的發生發展，都是一個過程。基層領導干部的一項決策，無論正確還是不正確，都有一個漸次顯示效果的過程。由于工作崗位的限制，大部分基層干部缺少用全國全省全市的視野看待所從事工作的習慣，缺少幾年十年甚至百年的長遠眼光。有些決策，從局部和短期來看是可行的，也能夠產生較好的效果，這是由于事物內在的矛盾尚未展開，決策的長遠效果沒有充分顯示出來。如果放到較長久的歷史視野里，放到更廣大的空間范圍里，有可能暴露出這種決策的局限性。也有一些決策，當時來看優點并不突出，但由于此決策著眼于長遠的未來，時間對這樣的決策越來越有利，隨著歷史的充分展開，此決策的科學效果也越來越明顯。要高度重視干部的戰略謀劃能力，要培養基層干部的戰略眼光和戰略思維。考察干部時，尤其是考察“一把手”領導干部，要把戰略性的整體謀劃能力放在首位，專業能力放在其次。領導干部要有戰略思維、統籌理念、全局意識，要懂得事物發展的客觀規律，要“工于道”而不要“工于術”。不能謀全局者不足以謀一域，善謀全局者才知道單體可以組成整體但不代表整體，不至于“一葉障目不見泰山”，才能夠科學合理地安排和衡量下屬的工作。

第四，辯證地考核，將上級規定動作與基層干部的自選動作相結合，個人努力與客觀條件相結合。

辯證地考核，就是不要簡單地機械地考核。上級的指示，是根據全縣全市全省的工作全局的實際情況做出的決定，有的是需要不折不扣地貫徹執行，有的是宏觀指導性的意見，需要基層干部結合本地實際加以執行。一項完美的上級決策，如果沒有得到基層干部的主動性創造性的執行，也會變得面目全非。即便是一項有瑕疵的決策，只要得到基層干部主動性創造性的執行，也會彌補瑕疵而變得非常完美。有頭腦的基層干部不會機械地照搬照抄上級指示，總是能夠研究上級的指示精神，找到與本地實際情況的結合點。高明的上級領導給基層下指示時，也會給基層干部留出切合實際發揮主動性創造性的余地來。考核基層干部工作時，除了考核貫徹上級意圖完成上級任務的情況外，還要考察基層干部根據實際情況所做出的切合實際的富有創造性的工作。

辯證地考核，就是不能簡單地看基層干部工作的指標，還要看個人努力的程度，還要看基層干部所處的客觀環境條件。我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，京津地區、長三角地區、黃土高原、黃淮地區的能源、耕地、交通、教育、資源等指標，存在巨大差異。在資源匱乏、人口稀少、高寒缺氧的地區工作的基層干部，無論如何努力，也難以與工作在富庶的長三角珠三角地區的同類級別的基層干部創造的財富量相媲美。不能以經濟發展指標作為最后的最高的衡量標準，還要考察基層干部實際的付出和環境條件的制約因素，這才是對基層干部公平合理的考核。

注釋：

①③④《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外事出版社，2020年。

②姜峰等：《基層干部，被哪些形式主義困擾》，《人民日報》，2019年3月21日。

⑤⑥《建國以來毛澤東文稿》（第4冊），北京：中央文獻出版社，1990年。

⑦康英等：《昔陽干部勞動成風》，《人民日報》，1963年6月2日。

（作者系中國社會科學院國家文化安全與意識形態建設研究中心常務理事，清華大學馬克思主義學院教授；來源：昆侖策網，轉編自“人民論壇”）

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