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韓國計(jì)劃生育政策演變及對我國的啟示

點(diǎn)擊：  作者：郭熙保/袁蓓    來源：光明網(wǎng)  發(fā)布時間:2015-04-30 16:18:16

 

 

　　核心提示：與韓國相比，我國的計(jì)劃生育政策更為嚴(yán)厲，因此人口控制比韓國更為有效。此外，韓國實(shí)施一胎化政策不到10年，而中國的一胎化政策實(shí)施時間長達(dá)30多年。可以預(yù)見，中國人口下降的壓力和人口年齡結(jié)構(gòu)老化狀況在不遠(yuǎn)的將來會趕上韓國，甚至比韓國更為嚴(yán)重。因此，我國應(yīng)以韓國為鑒，根據(jù)超低人口生育率水平和人口年齡結(jié)構(gòu)老化情況，及時調(diào)整人口生育政策。

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        計(jì)劃生育政策在控制我國人口總量方面的作用有目共睹。今天，順應(yīng)時代需求，我國已對計(jì)劃生育政策做出調(diào)整。下一步是否還需繼續(xù)調(diào)整？如何調(diào)整？這亟待決策者認(rèn)真思考。
　　
　　他山之石，可以攻玉。韓國人口政策隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展幾度調(diào)整，可為我國人口政策提供一定參考。
　　
　　1.1961—1971年：計(jì)劃生育政策出臺
　　
　　20世紀(jì)60年代初，韓國人口增長率達(dá)到有史以來最高的2.9%。當(dāng)時大多數(shù)韓國人從未接觸過生育控制思想，學(xué)術(shù)界對人口問題的研究也很有限。最早向政府提出人口控制政策建議的是社會咨詢委員會咨詢委員高凰京。該提議從接受社會咨詢委員會和經(jīng)濟(jì)顧問委員會評估到提交并獲得國家重建最高委員會通過僅用時兩個月。1961年10月，代理總統(tǒng)樸正熙在一次全國性新聞會議上宣布將實(shí)施計(jì)劃生育政策，表示控制人口是為了推動經(jīng)濟(jì)增長，勸說與鼓勵是推行計(jì)生政策的主要手段。
　　
　　計(jì)劃生育政策實(shí)施初期，工作重點(diǎn)是普及避孕方法，推進(jìn)信息傳播、教育和說服工作，計(jì)劃到1971年和1981年將人口增長率分別降至2%和1.3%。
　　
　　政府首先開展工作幫助民眾獲取避孕方法，緊接著構(gòu)建生育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，大規(guī)模向民眾提供計(jì)生服務(wù)，將“少生孩子，讓他們健康成長”作為計(jì)生標(biāo)語。1963年，在總理的倡導(dǎo)下，政府所有部委均參加到計(jì)劃生育工作中來。為能更好地制定和評估計(jì)劃生育政策，韓國政府組建了人口調(diào)查與人口科研機(jī)構(gòu)。
　　
　　農(nóng)村居民被列為重點(diǎn)人群。政府積極向農(nóng)村婦女宣傳計(jì)劃生育、營養(yǎng)、婦嬰保健和基本家庭經(jīng)濟(jì)知識，并招募大量計(jì)生人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開家訪，通過勸說使理想家庭子女?dāng)?shù)從五個降至三個。
　　
　　20世紀(jì)60年代初期的高生育率并不全是韓國民眾自愿生育行為的結(jié)果，也是避孕手段與知識缺乏的結(jié)果，因此，順應(yīng)民眾需求的人口控制政策引發(fā)韓國人口增長狀況轉(zhuǎn)變，取得了巨大成功。盡管第一階段人口控制政策重點(diǎn)在農(nóng)村，但戰(zhàn)后遣返人員和農(nóng)村人口大量涌入使得大城市生活環(huán)境急劇惡化，城市人口控制生育的愿望尤為強(qiáng)烈，導(dǎo)致城市生育控制效果反而比農(nóng)村更為顯著，形成城鄉(xiāng)間生育差距擴(kuò)大的局面。
　　
　　2.1972—1991年：計(jì)生政策隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而調(diào)整
　　
　　20世紀(jì)70年代，韓國政府將產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展。此時，五六十年代高生育率下出生的人口多已成年，城市勞動力供給充足，韓國政府加大了人口控制力度，推進(jìn)“二孩”政策。
　　
　　韓國政府于1973年頒布了《母嬰保健法》，改變了計(jì)劃生育缺乏法律依據(jù)、依靠行政命令與內(nèi)閣決定的局面。由此，母嬰保健和計(jì)劃生育成了韓國調(diào)控人口數(shù)量與質(zhì)量的兩大手段。在學(xué)者建議下，韓國政府在人口控制政策目標(biāo)和手段中注入了許多新要素。首先，政府開始對計(jì)劃生育家庭給予積極的財力支持，通過多方面經(jīng)濟(jì)刺激政策控制出生率。其次，提高醫(yī)療衛(wèi)生水平，降低嬰兒死亡率。第三，糾正性別偏好。1971年，韓國采納了“不分男女，兩個以內(nèi)”的計(jì)生標(biāo)語；1978年，計(jì)生標(biāo)語改為“一個好女兒勝過十個兒子”。
　　
　　1981年，韓國人口增長率降至1.53%，略高于目標(biāo)水平。然而，糾正性別偏好還有很長的路要走。
　　
　　此時，前四個“非均衡”五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃給韓國埋下了一系列隱患。全斗煥政府擔(dān)心“嬰兒潮”會再次引發(fā)生育高峰、惡化經(jīng)濟(jì)，于是強(qiáng)化了生育政策目標(biāo)，將單一“兩孩”改變?yōu)?ldquo;兩孩”和“一孩”并行，并重點(diǎn)調(diào)整性別偏好問題。1982年，韓國政府更改了七十年代的社會支持政策，規(guī)定“二孩”及以下家庭才能享有與絕育手術(shù)掛鉤的優(yōu)惠。1986年開始推行獨(dú)生子女政策，相應(yīng)的社會支持與教育說服行動也從“二孩”轉(zhuǎn)為鼓勵“一孩”家庭。
　　
　　這一時期的計(jì)劃生育政策鼓勵將絕育作為避孕首選方法，所有處于生育高峰期的群體都被列為目標(biāo)人群。片面強(qiáng)調(diào)終止生育，加之其他避孕方法使用常具有不連續(xù)性，造成了年輕人過度依賴流產(chǎn)的問題。韓國“六五計(jì)劃”期間，避孕措施轉(zhuǎn)為多種方法結(jié)合，1986年，20-29歲婦女的避孕措施轉(zhuǎn)為可逆方法。
　　
　　為改變新生嬰兒性別比嚴(yán)重失調(diào)的局面，韓國政府于1987年修訂了《醫(yī)療法》，禁止性別鑒定，對提供該服務(wù)的醫(yī)生予以重罰并取消執(zhí)照。為提高婦女社會地位，政府再次修改了多項(xiàng)法律法規(guī)。
　　
　　從1983年起，韓國生育率降至更替水平(即每個育齡婦女平均生育2.1個孩子)，完成了計(jì)劃生育政策控制生育率與普及避孕的兩項(xiàng)基本目標(biāo)。然而，生育率下降速度之快、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)用時之短是計(jì)劃者和人口學(xué)者始料不及的。低生育率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，韓國并沒有馬上放棄生育控制，而是直到1989年公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)才停止免費(fèi)發(fā)放避孕藥具，控制生育政策開始有所松動。
　　
　　3.1992—2004年：經(jīng)濟(jì)騰飛后頒布重人口質(zhì)量政策
　　
　　到20世紀(jì)90年代，總結(jié)以往成就，韓國政府肯定了計(jì)劃生育政策在前六個五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃中的貢獻(xiàn)。但關(guān)于政策的未來走向問題，韓國社會存在著繼續(xù)推行計(jì)劃生育政策和推遲人口零增長到來兩種不同觀點(diǎn)。綜合分析之后，韓國政府認(rèn)為未來人口政策目標(biāo)是維持低人口增長率，推遲人口零增長到來，并采取措施避免老齡化的不利影響。
　　
　　為此，韓國政府決定逐步退出計(jì)劃生育執(zhí)行與管理工作，只向低收入群體提供免費(fèi)避孕服務(wù)，其他人群的避孕轉(zhuǎn)交給個人醫(yī)療保險體系，但政府仍為私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)計(jì)生服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)支持。為扭轉(zhuǎn)新生嬰兒性別失調(diào)局面，1994年再次修改的《醫(yī)療法》加重了性別鑒定處罰力度。1995年，出生性別比恢復(fù)正常。
　　
　　然而，隨后出現(xiàn)的生育率持續(xù)下降卻引發(fā)了新問題。為此，1994年12月韓國政府成立了人口政策審議委員會，負(fù)責(zé)總結(jié)過去人口政策的成績，評價人口政策對未來經(jīng)濟(jì)社會的影響，以及確定新人口政策方向和21世紀(jì)應(yīng)采取的措施。
　　
　　1996年6月7日，韓國采納并宣布了人口政策審議委員會提出的新人口政策，將人口政策重點(diǎn)從人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)移到質(zhì)量與福利上來。新人口政策目標(biāo)包括以下六個方面：將生育率維持在1.7%；防止新生嬰兒性別比失調(diào)；降低流產(chǎn)率；解決青少年生殖健康服務(wù)需求；賦權(quán)婦女；改善老年服務(wù)。新人口政策取消了獨(dú)生子女社會支持政策。
　　
　　值得一提的是，新人口政策將青少年列入目標(biāo)人群。針對青少年不斷上升的未婚流產(chǎn)率與不當(dāng)性行為，新生育政策向這一群體提供了生殖健康、計(jì)劃生育等方面的咨詢與教育。
　　
　　盡管新人口政策放棄了生育數(shù)量限制，但生育率并未能如人所愿地維持在1.7%的水平。世界金融危機(jī)推波助瀾下的新生育觀使得韓國生育率1997-1999年連續(xù)三年下滑，進(jìn)入21世紀(jì)，更是跌破了1.3%的超低生育水平，2005年則達(dá)到1.08%。隨著生育率不斷下降，2003年韓國成立了老齡化與未來社會委員會，旨在支持生育，并為即將到來的老齡化社會做政策和程序上的準(zhǔn)備。與此同時，韓國學(xué)者開始認(rèn)識到性別偏好不僅不會提高生育率，當(dāng)?shù)蜕门c性別偏好疊加時，還會導(dǎo)致更低生育率的出現(xiàn)。
　　
　　4.2005年至今：老齡化威脅下開始推行鼓勵生育政策
　　
　　超低生育率將使韓國在不久的未來面臨來自勞動力供給、經(jīng)濟(jì)增長和政府財政支付能力等方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，為此，韓國政府采取了積極的應(yīng)對政策。
　　
　　2005年，韓國政府頒布“低生育行動框架與人口政策”，鼓勵生育政策正式啟動。至今，韓國已發(fā)布了五個“低生育與老齡化社會基本計(jì)劃”。第一個五年計(jì)劃（2006-2010）是要建立有利于生育與保育的環(huán)境，為老齡社會反應(yīng)系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)；第二個五年計(jì)劃（2011-2015）是要穩(wěn)步恢復(fù)生育率，建立起老齡化社會反應(yīng)系統(tǒng)；第三、第四和第五個五年計(jì)劃是將生育率提高到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均水平并成功應(yīng)對老齡化。
　　
　　為創(chuàng)建有利于生育與保育的社會環(huán)境，“一五”期間著重于以下三方面工作：構(gòu)建整個社會、國家和家庭共同承擔(dān)兒童保育責(zé)任體系；創(chuàng)建有利于家庭生活的社會環(huán)境，保障工作與家庭間的平衡；擴(kuò)大社會對下一代的投資，為兒童和青少年創(chuàng)建安全的成長環(huán)境。“一五”計(jì)劃期間，政府建立起了全國響應(yīng)體系、中央與地方政府合作績效管理系統(tǒng)等，并通過大量活動增強(qiáng)公眾對低生育與老齡化問題的認(rèn)識。2010年10月26日，韓國內(nèi)閣會議通過的第二個五年計(jì)劃又在提高財政支持力度、擴(kuò)大支持人群和保育支持政策三個主要方面進(jìn)行了改進(jìn)。
　　
　　2006和2007年，韓國生育率出現(xiàn)小幅回升，但2009年1.15%的生育率使韓國依舊是世界低生育國家之一。2010年頒布第二個五年計(jì)劃時，韓國政府再次確認(rèn)了低生育與老齡化問題的嚴(yán)重性，并將人口政策總體規(guī)劃的執(zhí)行視為國家頭等大事。2014年7月11日，健康福利部部長在韓國第三個“人口日”的慶祝演講中指出：僅僅是生育激勵與兒童保育支持不能從根本上扭轉(zhuǎn)低生育勢頭，鼓勵生育政策重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向家庭和孩子，并在包括經(jīng)濟(jì)、社會政策的更大范圍的國家管理中認(rèn)真考慮人口危機(jī)。
　　
　　5.韓國生育政策演變對我國的啟示
　　
　　韓國與中國在國情方面有很多類似之處，在發(fā)展初期，都具有經(jīng)濟(jì)落后、資源貧乏且人口密度高的共同特征，兩國人口生育政策變遷也有相似之處。但是，韓國的經(jīng)濟(jì)起飛比中國早20年左右，開始實(shí)施人口計(jì)劃生育政策也比中國早20年左右。因此，韓國人口生育政策的演變可作為一面鏡子，為中國人口生育政策調(diào)整提供借鑒。
　　
　　人口生育政策應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生育率變化而適時調(diào)整。從20世紀(jì)60年代初到20世紀(jì)初，韓國經(jīng)歷了從計(jì)劃生育轉(zhuǎn)為鼓勵生育的重大變化，人口生育政策總體上做到了隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口生育率變化而適時調(diào)整。中國是在20世紀(jì)70年代末80年代初開始實(shí)施計(jì)劃生育政策的，時值改革開放初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人口增長快，人口對經(jīng)濟(jì)的壓力大，控制人口增長成為必然選擇。時至今日，計(jì)劃生育政策已實(shí)施35年，我國的生育率到20世紀(jì)90年代初就已降低到更替水平以下，并且越來越低，現(xiàn)已接近韓國的超低生育率水平。與韓國相比，我國的計(jì)劃生育政策更為嚴(yán)厲，因此人口控制比韓國更為有效。此外，韓國實(shí)施一胎化政策不到10年，而中國的一胎化政策實(shí)施時間長達(dá)30多年。可以預(yù)見，中國人口下降的壓力和人口年齡結(jié)構(gòu)老化狀況在不遠(yuǎn)的將來會趕上韓國，甚至比韓國更為嚴(yán)重。因此，我國應(yīng)以韓國為鑒，根據(jù)超低人口生育率水平和人口年齡結(jié)構(gòu)老化情況，及時調(diào)整人口生育政策。（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心；海南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）