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 　　相對來說，英國有著一套比較完整、靈活的監察制度。然而，這套監察制度不是一朝一夕形成的，而是經歷了數百年漫長曲折的摸索過程，經歷了腐敗與反腐敗的激烈斗爭。

　　一、經濟高速發展期的腐敗

　　l688年，經過長期復雜而激烈的斗爭，英國實現了“光榮革命”的勝利，成了世界上第一個確立資本主義制度的國家。伴隨著早期的圈地運動、殖民貿易的擴大和工業化、現代化的進展，英國就像一個迅速膨脹的暴發戶，財產從世界各地滾滾而來，國內經濟得到了有史以來的飛速發展。

　　由于資產階級革命的本質是資產階級與封建統治者之間的斗爭，實現的是兩者之間的相互妥協和新興的資產階級與封建地主之間的財產大瓜分，因而當時英國的社會制度仍然帶有濃重的封建色彩，使得17世紀末至19世紀中葉這段時期，成為英國歷史上腐敗表現的最為嚴重的時期。

　　一是議員賄選。英國是西方議會政治最早的發源地。到14世紀中葉，隨著資本主義生產關系的發展，議會開始分設兩院，即上院和下院。上院由高級教士和貴族組成，成員由國王指定，也稱貴族院；下院由騎士、市民代表組成，成員由各地有產者選舉產生，也稱眾議院。

　　在最初的年代里，下院勢力微弱，議員代表的席位對人們沒有吸引力。隨著英國政治的發展，下院的地位逐步提高，議員的作用也日顯重要。到18世紀時，下院的地位已被視為步入政界、升官發財的階梯。于是乎，在選舉議員時，各種政治集團都想把自己的人推進議院，造成了議員選舉的混亂不堪。許多人不惜花費巨資收買選民，議院的議席實際上成了標價的商品，價格隨形勢的發展不斷上漲。

　　據有關資料載，17世紀末，買一個議席只需幾英鎊到幾十英鎊，到18世紀末漲到了2000英鎊。1807年，約克郡的一個議席竟賣到了l0萬英鎊。一些財力雄厚的貴族為拉選票不惜到處拋撒金錢，如l784年格羅夫那斯勛爵在參選中，僅招待選民的吃喝費就花掉了8500英鎊。而一些市政當局也趁機把出售議席作為一項收入。

　　二是買官賣宮。17世紀，英國官員的錄用制度實行的仍是帶有封建色彩的“官職恩賜制”，官員的錄用取決于握有恩賜權的人的主觀意志，國王、大臣或貴族議員掌握著直接任命官員的權力。

　　恩賜制的隨意性使得英國的吏治成為最為腐敗的領域。人們為了求得一官半職，爭相使用腐敗手段來買通恩賜者，買賣官職成為公開常見的現象，求官者的賄賂成了有恩賜權者的固定收入。

　　恩賜制和混亂的管理使得文官隊伍素質低下，政界上充斥著阿諛之徒、無能之輩，大量貪污挪用、假公濟私的現象也從此而生。吏治的體制性腐敗導致國家管理的無序和低效，在北美獨立戰爭中英國就因此而吃了不少苦頭。

　　l8世紀末，英國政府被迫對“官職恩賜制”進行某些改革，改為“個人推薦制”，規定官吏的錄用由政府各部門負責人或高級官員推薦之后任命。這一改革，由于沒有實質性變更，擁有推薦權利的人往往從個人親疏好惡這一主觀因素和私利出發，任人唯親、任人唯情仍是屢見不鮮。同時由于政黨的交替執政，無論哪一個政黨在競選中獲勝上臺，都會把官職作為“勝利果實”進行公開分贓，分給他們各自的支持者。“個人推薦制”成了“政黨分贓制”。每一次執政黨的更替，都要引起政府人員的大換班，使得政府工作混亂，政策的連續性缺乏，造成政府系統的動蕩，導致民心渙散，嚴重妨礙了社會經濟的發展，并直接威脅到資產階級的統治。

　　三是官商勾結。政治上的腐敗導致了經濟上的無序，一些商人大肆賄賂收買政府官員，以便獲得特權。1710年成立的南海公司通過賄賂，收買了一些議員和內閣大臣，獲準買下了國債的全部發行權，然后以買空賣空的方式大量發行公司股票。南海公司的舞弊內幕被揭穿后，公司的股票暴跌，有一大批股票購買人因此而傾家蕩產。受賄的內閣官員信譽掃地，引發了嚴重的政治危機。

　　1600年建立的東印度公司，主要靠壟斷貿易，通過低價收購、高價出售的手段獲取厚利。為了維護自己的壟斷地位，需要不斷向權貴們行賄。“只有向政府貢獻新的貸款，奉獻新的禮物，才能更換特狀。”為了排擠競爭對手，“東印度公司除了直接行賄外還給政府大批利率極低的貸款，或者收買對手公司的董事。”據議會的調查，l693年，東印度公司在給權貴“送禮”項下的支出每年達9萬英鎊，里子公爵受賄5000英鎊，而國王本人也收受了1萬英鎊的“酬勞費”。

　　二、議會監察的誕生與發展

　　腐敗伴隨著英國政治、經濟的發展，而反腐敗的監察制度也在資產階級與封建君主制的激烈斗爭中不斷生長、成形。最具標志性的，就是被世界稱為“議會之母”的英國議會的誕生。

　　隨著l516世紀文藝復興運動在意大利乃至整個歐洲的興起，農民與地主階級之間的矛盾資產者與封建統治者之間的矛盾，資本主義生產方式與封建制度之間的矛盾等日益激化和凸顯，終于在1640年爆發了資產階級革命。

　　這次革命歷時數十年，中間經過幾次反復，直到1688年，資產階級和新貴族發動政變，實現了“光榮革命”。次年，由議會通過了限制國王權力和監督國王的《權利法案》，最終確立了英國的君主立憲政體，完成了資產階級革命。

　　《權利法案》列舉了被趕走的原國王詹姆斯二世的罪行，申明了英國公民應享有的基本權利，還規定：國王未經英國議會同意，不得中止任何法律的效力；不得征收和支配稅收；不得征集和維持常備軍；臣民有向國王請愿的權利；議員在議會內有自由發表意見的權利等。該《權利法案》確保了“光榮革命”的成果，使王權大受限制和監督，議會權力得到了法律確認，并最終確立了議會對國王、政府、司法的監督，建立了以資產階級專政為實質的君主立憲制政體，也開創了議會對行政、司法監督的先例。

　　英國的議會，一度曾被西方世界奉為政治楷模，它的特點是抑制君權，伸張民權，監督行使王權。實際上，議會成了“除去男女互變，一切無所不能的”最高權力機構，國王成為受資產階級憲法限制和監督的“虛君”。在這種體制下，英國的腐敗在一定程度上得到了遏制，但并未從根本上得以根除，時不時曝出的丑聞常常引起群眾強烈的呼聲。

　　后來，到19世紀，在中小資產者和廣大人民群眾的壓力下，英國議會又歷經三次議會改革，進一步完善其監督英王和政府及司法機關的職能。以后，西方各國紛紛仿效英國議會，健全議會監督職能。議會監察制度也從此在西方確立了自己的地位和模式。

　　議會監察，是西方現代監察體制的核心，最具權威性與代表性。議會監察，是“民意代表機關”（議會、國會）對政府施政、財政、人事等其他法定事項的監督檢查，包括：同意、糾正、糾舉、彈劾、審計，以及為完成這些任務所必須的質詢、視察和調查、投不信任票等事前防止，事中糾正和中止，事后懲戒和救濟等監控規程。

　　關于英國議會議員的監察權力，有學者將其總結為九種：一是選舉權，即下院議員依各黨議席的情況，授權各黨派組織政黨內閣，或單獨組閣，或與他黨聯合組閣；二是立法權，下院議員提出法案，議員間進行辯論及投票表決。上院議員進行辯論、修正和投票表決或拖延法案；三是預算權，1215年英國大憲章就已規定征稅須取得納稅人的同意，后來議會進一步取得了使用經費的支配權，于是政府收支受議會控制；四是審計權，政府使用經費是否依照預算規定，以及有無不法行為，議會設審計長監督檢查；五是質詢權，議員可隨時向政府提出質詢，不僅為了施政監察，也對施政失誤予以監督；六是不信任權，議會可以拒絕政府預算或政府所提出的重要法案，而迫使政府辭職；七是彈劾權，下院可對違法失職的政府官員彈刻，由上院審判定罪；八是糾正權，議會設監察專員處理公民申訴；九是調查權，議會有權調查政府施政情況，有權調查官員公、私生活，以便補救、糾彈。

　　時至1967年，英國議會通過了《議會監察專員法例》，并正式成立了英國議會監察專員署。議會監察專員署是一個獨立的機構，其職責是：受理公民投訴，監督政府機構及其工作人員，保證他們依法、合理地履行公務，防止其不當活動侵害公民的正當權益，保護因政府不當活動而受到侵害的公民。

　　議會監察專員本身沒有獨立決定的權力，只限于調查下議院議員轉來的投訴案件。但是，它所監察的范圍卻很寬泛，包括對政府施政的監督，財政的監督外交的監督，以及政府人事問題的監督等等。

　　英國議會的監察專員是由首相提名，女王任命，終身任職，直到退休為止。只有犯有嚴重的不法行為時，才由議會兩院彈劾、免職。其薪金、退休金也由立法規定，從統一基金中開支。由于有了這種保障，才有力地保障了其工作的獨立性。

　　三、反腐敗機制的形成

　　英國議會是政府施政的監督者，議會監察專員署是議會的代理辦事機構。在此基礎上，英國各部門、各行業、各地區又相繼成立了各種不同的監督機構，構成了一個多行業、多地區、多層次、多渠道的監督網絡。在此，筆者依年代為序，介紹幾種監督機構及法規的誕生與發展，以對英國監察制度的演化及形成有個基本印象。

　　l846年，英國最早的行政裁判所——“鐵路專員公署”成立，專司裁判運費糾紛以及有關運輸的其他糾紛。

　　l855年，英國文官委員會成立，主要職責是：審查公務人員的任用資格，制定任用標準、考試規程，辦理文官的考選、分發事宜。

　　1880年，具有審計職能的英國公共會計委員會的職權進一步擴大，不僅可以審計政府的財政開支，調查財政的不法行為，還可以查究政府的浪費行為等。

　　1973年，英國醫療衛生監察專員署成立，這是英國成立的第一個行業行政監察機構，任務是受理公眾對國家醫療單位的投訴，解決醫療單位以及個人欺騙國家和公眾獲取非法利益的問題。

　　1974年，英國《地方政府法》頒布，根據這一法律，設立了地方政府監督專員署，其主要任務是監察地方議會及議員，監察地方政府及官員的不良行政行為造成的侵害公民利益的事件。

　　1988年，英國成立了處理嚴重犯罪辦公室，專門處理涉案金額在100萬英鎊以上，或有國際背景記或專業性極強的金融、商業、會計等領域的復雜犯罪案件。

　　1996年，為響應內政部和OECD的積極舉措，英國對1889至1916年的“預防腐敗法”進行了修改，當年11月，內政部發表了防治議會議員行賄受賄法規的咨詢性文件，使“預防腐敗法”更具針對性。

　　1998年，英國國民保健署反欺詐處成立，針對國民保健系統出現的行政管理人員和供藥商相互勾結、合伙欺詐國家錢財，醫生和患者相互勾結、多開多報、虛報冒領等嚴重欺詐（貪污）行為，進行教育、預防、監督、調查、處理工作。

　　2000年，“新信息自由法”通過，2004年起實施。在英國，主張政府信息公開，民眾參與知情，不限制群眾查閱有關文件，允許地方當局和公眾選舉的代表共同討論制定大政計劃。“新信息自由法”的通過實施，從法律上保障了公民獲取政府信息的新權利，這對遏制暗箱腐敗，規范從政行為有著重要意義。

　　在反腐敗的監督網絡不斷完善，法律法規日臻成熟的同時，英國在規范政府的從政道德、從政行為，尤其是公務員隊伍建設上更有一套較為成功的經驗，而這些經驗的得來都伴隨著腐敗與反腐敗的大大小小的斗爭。

　　早在1854年，英國就提出了公務員管理的三項原則：公開競爭上崗；進行在職培訓；升遷取決于本人能力。1855年，英國成立了公務員服務委員會，職責是審查公務員準入資格。l870年，英國通過了公務員考試條例，其公務員隊伍建設從此進入法制化軌道。

　　然而，盡管如此，腐敗仍然像一個幽靈，削尖腦袋，從制度的縫隙中拼命地冒出頭來。僅以近10年為例，英國就有十幾名高官因以權謀私、貪污受賄或桃色事件而身敗名裂。面對這一現狀，1994年，時任首相的梅杰任命一個由諾蘭為主席的委員會，專門對公職人員從政道德進行調查，查出了大臣、議員或公務員在任職期間存在的主要問題共l6種。如，有的接受禮品、款待、資助、報酬；有的簽訂影響其正常履行公務的合約并獲得利益；有的在政黨和議會選舉中進行幕后操作，接受利益交換性質的競選或政治捐贈；有的凌駕于法律之上等等。針對這些問題，在此后的幾年里，英國制定了一系列制度，強化公職人員從政行為，例如：

　　1994年，規定了公職人員履行公務的七條基本原則：無私，不得為個人或親友謀求私利；廉潔，不得受外界個人和組織的可能影響其從政行為的經濟因素或其他因素驅使；客觀，公職人員在執行公務時，包括人事任命，授予合同或推薦受獎人員，應擇優選擇；負責，公職人員要對他們的決定和行為向公眾負責，必須接受任何對其職位適當的監督；公開，公職人員對自己的所有決定和行為都要盡量公開，要說明做出決定的理由，只有公共利益明顯要求保密的才能加以限制；誠信，公職人員有義務申報任何與其公職有關聯的私人利益，并以保護公共利益的方式解決任何利益沖突；表率，公職人員應該以身作則，在完成和貫徹公職人員履行公務基本原則中發揮表率作用。

　　1999年，英國政府頒布的《公務員行為準則》規定：依法明智地履行職責；遵守包括國際法和國際公約在內的各項法律，堅持公正行政；遵守職業道德標準等等。

　　2001年，英國頒布了《大臣行為規則》，對大臣的行為作了全面規范，其中包括：向議會提供真實情況；公開保證沒有或避免可能產生的利益沖突；不接受可能影響本人公正行使職權的禮物或款待；不利用政府資源為政黨的政治目的服務；必須堅持公務員政治中立原則，不得要求公務員做出違反公務員準則的行為等等。

　　綜上所述可以看出，英國的監察制度是歷經數百年腐敗與反腐敗斗爭的磨礪，一步一步在斗爭中形成的。從政治體制講，英國是一個“三權分立”的國家且又是君主立憲制的國家；從地理環境講，英國由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四部分組成，地方自治程度非常高。這就使得英國沒有一個全國統一的反腐敗領導、協調機構，而是條塊分割、相互獨立、互不隸屬，各自在自己的管轄范圍內獨立負責，自己管理自己，自己約束自己，但是，都向法律負責、向議會負責、向公眾負責。他們認為這樣的體系能夠在自己的職權范圍內有較多的自由裁量權，有利于取得更好的效果。

　　這些因素使英國形成了責任分散、首長負責、各司其職、分頭把關，多層次、多渠道，以教育、防范、懲處為手段，以保護和促進商品經濟的發展和鞏固其政治權力為目標的反腐敗機制。

　　通過研究大量資料，筆者有如下體會：

　　1、一個國家在體制轉軌及經濟高速發展的過程中，往往會伴隨著腐敗的發生，這是不以人的意志為轉移的，英國、美國、前蘇聯等國家概莫例外。

　　2、民本思想的貫徹落實是一個國家穩定、發展的前提，沒有人民的監督，國家難以廉政；沒有人民的富裕，國家難以穩定，所以決不能把“立黨為公，執政為民”當成一句口號。

　　3、任何擁有國家權力的機關和個人都必須同時接受其他權力機關和人民的監督、制約，否則必將出現專制、獨裁和腐敗。這一理論已被幾百年的資本主義國家的歷史所證明，中國幾千年封建社會的歷史也說明了這一點。

　　4、中國有中國自己的歷史，自己的國情，要堅定不移地堅持中國共產黨的領導、堅持黨在社會主義初級階段的基本路線，借鑒別國經驗，摸索自己反腐敗的路子，求真務實，實事求是，把自己的事情辦好。