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最高法院：行政訴訟中的訴權(quán)保護(hù)

點(diǎn)擊：  作者：趙大光    來源：法律帝國(guó)微信公眾號(hào)  發(fā)布時(shí)間:2015-03-20 20:57:59

 

第三講：行政訴訟中的訴權(quán)保護(hù)

主講人：最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)趙大光法官
時(shí)間：2015年3月7日上午

一、行政訴訟制度發(fā)展過程

行政訴訟法實(shí)施了25年，首次修改
1982年，參照民事訴訟法審理行政案件
1990年10月1日，第一部行政訴訟法實(shí)施，75個(gè)條文，解決了行政訴訟程序依據(jù)
1991年和2000年，出臺(tái)司法解釋《貫徹意見》和《若干解釋》，此外還有行政許可、征收補(bǔ)償、管轄等單行解釋
2014年，行政訴訟法修改，背景是立法缺陷逐漸凸顯，“三難”問題反映強(qiáng)烈，依法行政大勢(shì)所趨，中央全會(huì)東風(fēng)強(qiáng)勁

二、有關(guān)條文的理解和適用

1、立法宗旨的調(diào)整
      與舊法相比三處變化，“正確審理”改為“公正審理”；增加“解決行政爭(zhēng)議”作為行政訴訟基本功能；刪除了“維護(hù)”，行政行為的效力有其來源，不需要司法機(jī)關(guān)去維護(hù)。“解決行政爭(zhēng)議”應(yīng)把握：堅(jiān)持問題意識(shí)，防止程序空轉(zhuǎn)，杜絕過度協(xié)調(diào)、堅(jiān)守法律底線
/第一條　為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。/

2、訴訟主體和審查對(duì)象的變化
       具體行政行為改為行政行為，但大部分可訴的行政行為仍是具體行政行為，具體行政行為的對(duì)象特定，不可反復(fù)適用，具有直接執(zhí)行力，針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在已經(jīng)發(fā)生的特定事項(xiàng)，具有產(chǎn)生、變更、消滅法律關(guān)系的效力。
/第二條　公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。/

3、訴權(quán)保護(hù)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴
       解決“立案難”和“告官不見官”的問題。國(guó)務(wù)院、最高院和部分地方政府積極支持負(fù)責(zé)人出庭制度，執(zhí)行該制度時(shí)從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)為有必要的，可以向行政機(jī)關(guān)提出建議。“相應(yīng)的工作人員”指對(duì)情況比較了解的人員。
/第三條　人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。/

4、合法性審查原則
     合法性審查是否還能作為唯一的審查原則。即便在行政協(xié)議、行為明顯不當(dāng)?shù)阮I(lǐng)域，合法性審查仍然是首要原則，合理性審查仍處于從屬地位，無法與合法性審查并駕齊驅(qū)。
/第六條　人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。/

5、受案范圍
      未采取最高院建議稿的概括式，最高院的考慮是概括式利于訴訟類型化，列舉式無法窮盡，最終人大綜合考慮仍采取不完全列舉式。
第十二條第（一）到底（六）項(xiàng)主要按照行政行為類型進(jìn)行列舉，第（七）項(xiàng)到第（十二）項(xiàng)主要按照被侵犯的權(quán)利進(jìn)行列舉，可能產(chǎn)生競(jìng)合，建議按當(dāng)事人訴求確定案由。
第十三條排除受案范圍的列舉。
/第十二條、第十三條/

6、行政訴訟的管轄
       中院的管轄，新法將所有縣級(jí)以上人民政府的行政行為案件都?xì)w于中院管轄。
未來采取跨區(qū)域集中管轄是發(fā)展趨勢(shì)，借鐵路中級(jí)法院和鐵路基層法院的殼。
/第十五條　中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：……/
/第十八條第二款　經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。/

7、訴訟參加人
      原告主體資格。吸收了若干解釋的內(nèi)容，相對(duì)人和利害關(guān)系人。不再?gòu)?qiáng)調(diào)法律上的利害關(guān)系。原來的考慮是職權(quán)法定、行政法律關(guān)系、合法性審查等原因；實(shí)踐中，也有因?yàn)槭聦?shí)上的利害關(guān)系侵犯權(quán)益的，有必要納入行政訴訟。原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合了主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)和客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，注意把握：直接的利害關(guān)系，而非間接的利害關(guān)系；現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系，而非可能的利害關(guān)系；特定的利害關(guān)系，即“本人”受到侵害。
復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告。解決復(fù)議機(jī)關(guān)不作為問題。以原行政機(jī)關(guān)確定管轄為宜。行政負(fù)責(zé)人都需要出庭，訴訟負(fù)擔(dān)加重，存在資源浪費(fèi)。兩被告在庭審中的關(guān)系如何確定，舉證質(zhì)證如何進(jìn)行，需要盡快統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
第三人資格。新增了“同案件處理結(jié)果”有利害關(guān)系的。前提是有利害關(guān)系，且為負(fù)面影響。對(duì)第三人上訴權(quán)的限制。
/第二十五條　行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。/
/第二十六條第二款　經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。/
/第二十九條　公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴。/

8、起訴與受理
       起訴期限。部分吸收了若干解釋。起訴期限三個(gè)月改為六個(gè)月。未履行告知訴權(quán)義務(wù)的起訴期限，在新法里沒有規(guī)定，但是若干解釋41條仍應(yīng)適用，未來的司法解釋也會(huì)規(guī)定。若干解釋對(duì)不知道具體行政行為內(nèi)容起訴期限的規(guī)定被新法全部吸收。不屬于起訴人自身原因?qū)е鲁^起訴期限的，包括人身自由受到限制等情況。不作為的起訴期限，新法將60日改為兩個(gè)月，2年的起訴期限也適用于不作為案件，起算點(diǎn)在“兩個(gè)月”之后，或行政機(jī)關(guān)作出的承諾時(shí)點(diǎn)。無效行政行為是否適用起訴期限，尚無定論。
起訴條件。與舊法基本相同。
登記立案。目的是解決立案難問題。部分媒體存在誤讀，登記立案并非不作任何審查，前提是依法，依據(jù)行政訴訟法。立案階段避免實(shí)質(zhì)審查，有些要素必須通過法庭調(diào)查才能確定。明顯不符合起訴條件的，明顯濫訴的，可以在充分釋明后，不收起訴狀或不作裁定，但要做好記錄。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。第五十一條第四款規(guī)定體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)解決立案難問題的決心。
/第四十六條　公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。/
/第四十七條/
/第四十九條/
/第五十一條　人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?

9、規(guī)范性文件附帶審查
       規(guī)范性文件不在受案范圍，不能單獨(dú)起訴，只能附帶審查。規(guī)范性文件違法可能對(duì)公民權(quán)利侵害更嚴(yán)重，新法的規(guī)定可以與行政復(fù)議相銜接。主要審查對(duì)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定是否違反上位法。雖然是附帶審查，但有獨(dú)立性，相當(dāng)于合并審理，在訴訟中要有所體現(xiàn)。可以向制定提出建議。
/第五十三條　公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。/

三、最后的話

       本人經(jīng)歷了行政訴訟法制定到修改這25年的全過程，深刻理解行政審判的困難和行政審判法官的酸甜苦辣，但是我們很多行政審判人員還堅(jiān)持在審判一線，是非常可敬可愛的。盡管行政審判步履維艱，但是我們也要增強(qiáng)信心，因?yàn)槲覀儚氖碌倪@項(xiàng)事業(yè)意義重大。依法治國(guó)、依法治官、依法治權(quán)的辦法很多，但是行政審判是其中一個(gè)重要的治本之策，肩負(fù)著對(duì)公民、法人權(quán)利保護(hù)保護(hù)的重任。當(dāng)前，行政審判工作的有利條件比以往任何時(shí)候都多，我們應(yīng)當(dāng)有信心搞好行政審判工作。搞好這項(xiàng)工作，要當(dāng)作事業(yè)追求，要有維護(hù)公平正義的法官良心，要有堅(jiān)持不懈的精神。（來源：法律帝國(guó)）