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第三講：行政訴訟中的訴權保護

主講人：最高人民法院行政審判庭庭長趙大光法官
時間：2015年3月7日上午

一、行政訴訟制度發展過程

行政訴訟法實施了25年，首次修改
1982年，參照民事訴訟法審理行政案件
1990年10月1日，第一部行政訴訟法實施，75個條文，解決了行政訴訟程序依據
1991年和2000年，出臺司法解釋《貫徹意見》和《若干解釋》，此外還有行政許可、征收補償、管轄等單行解釋
2014年，行政訴訟法修改，背景是立法缺陷逐漸凸顯，“三難”問題反映強烈，依法行政大勢所趨，中央全會東風強勁

二、有關條文的理解和適用

1、立法宗旨的調整
      與舊法相比三處變化，“正確審理”改為“公正審理”；增加“解決行政爭議”作為行政訴訟基本功能；刪除了“維護”，行政行為的效力有其來源，不需要司法機關去維護。“解決行政爭議”應把握：堅持問題意識，防止程序空轉，杜絕過度協調、堅守法律底線
/第一條　為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。/

2、訴訟主體和審查對象的變化
       具體行政行為改為行政行為，但大部分可訴的行政行為仍是具體行政行為，具體行政行為的對象特定，不可反復適用，具有直接執行力，針對現實存在已經發生的特定事項，具有產生、變更、消滅法律關系的效力。
/第二條　公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。/

3、訴權保護和行政機關應訴
       解決“立案難”和“告官不見官”的問題。國務院、最高院和部分地方政府積極支持負責人出庭制度，執行該制度時從實際出發，認為有必要的，可以向行政機關提出建議。“相應的工作人員”指對情況比較了解的人員。
/第三條　人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。/

4、合法性審查原則
     合法性審查是否還能作為唯一的審查原則。即便在行政協議、行為明顯不當等領域，合法性審查仍然是首要原則，合理性審查仍處于從屬地位，無法與合法性審查并駕齊驅。
/第六條　人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。/

5、受案范圍
      未采取最高院建議稿的概括式，最高院的考慮是概括式利于訴訟類型化，列舉式無法窮盡，最終人大綜合考慮仍采取不完全列舉式。
第十二條第（一）到底（六）項主要按照行政行為類型進行列舉，第（七）項到第（十二）項主要按照被侵犯的權利進行列舉，可能產生競合，建議按當事人訴求確定案由。
第十三條排除受案范圍的列舉。
/第十二條、第十三條/

6、行政訴訟的管轄
       中院的管轄，新法將所有縣級以上人民政府的行政行為案件都歸于中院管轄。
未來采取跨區域集中管轄是發展趨勢，借鐵路中級法院和鐵路基層法院的殼。
/第十五條　中級人民法院管轄下列第一審行政案件：……/
/第十八條第二款　經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。/

7、訴訟參加人
      原告主體資格。吸收了若干解釋的內容，相對人和利害關系人。不再強調法律上的利害關系。原來的考慮是職權法定、行政法律關系、合法性審查等原因；實踐中，也有因為事實上的利害關系侵犯權益的，有必要納入行政訴訟。原告資格判斷標準，結合了主觀判斷標準和客觀判斷標準，注意把握：直接的利害關系，而非間接的利害關系；現實的利害關系，而非可能的利害關系；特定的利害關系，即“本人”受到侵害。
復議機關共同被告。解決復議機關不作為問題。以原行政機關確定管轄為宜。行政負責人都需要出庭，訴訟負擔加重，存在資源浪費。兩被告在庭審中的關系如何確定，舉證質證如何進行，需要盡快統一標準。
第三人資格。新增了“同案件處理結果”有利害關系的。前提是有利害關系，且為負面影響。對第三人上訴權的限制。
/第二十五條　行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。/
/第二十六條第二款　經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。/
/第二十九條　公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。/

8、起訴與受理
       起訴期限。部分吸收了若干解釋。起訴期限三個月改為六個月。未履行告知訴權義務的起訴期限，在新法里沒有規定，但是若干解釋41條仍應適用，未來的司法解釋也會規定。若干解釋對不知道具體行政行為內容起訴期限的規定被新法全部吸收。不屬于起訴人自身原因導致超過起訴期限的，包括人身自由受到限制等情況。不作為的起訴期限，新法將60日改為兩個月，2年的起訴期限也適用于不作為案件，起算點在“兩個月”之后，或行政機關作出的承諾時點。無效行政行為是否適用起訴期限，尚無定論。
起訴條件。與舊法基本相同。
登記立案。目的是解決立案難問題。部分媒體存在誤讀，登記立案并非不作任何審查，前提是依法，依據行政訴訟法。立案階段避免實質審查，有些要素必須通過法庭調查才能確定。明顯不符合起訴條件的，明顯濫訴的，可以在充分釋明后，不收起訴狀或不作裁定，但要做好記錄。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。第五十一條第四款規定體現了立法機關解決立案難問題的決心。
/第四十六條　公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。/
/第四十七條/
/第四十九條/
/第五十一條　人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。/

9、規范性文件附帶審查
       規范性文件不在受案范圍，不能單獨起訴，只能附帶審查。規范性文件違法可能對公民權利侵害更嚴重，新法的規定可以與行政復議相銜接。主要審查對權利義務的規定是否違反上位法。雖然是附帶審查，但有獨立性，相當于合并審理，在訴訟中要有所體現。可以向制定提出建議。
/第五十三條　公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。前款規定的規范性文件不含規章。/

三、最后的話

       本人經歷了行政訴訟法制定到修改這25年的全過程，深刻理解行政審判的困難和行政審判法官的酸甜苦辣，但是我們很多行政審判人員還堅持在審判一線，是非常可敬可愛的。盡管行政審判步履維艱，但是我們也要增強信心，因為我們從事的這項事業意義重大。依法治國、依法治官、依法治權的辦法很多，但是行政審判是其中一個重要的治本之策，肩負著對公民、法人權利保護保護的重任。當前，行政審判工作的有利條件比以往任何時候都多，我們應當有信心搞好行政審判工作。搞好這項工作，要當作事業追求，要有維護公平正義的法官良心，要有堅持不懈的精神。（來源：法律帝國）