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梁軍｜為什么要把國有資本的監督和管理拆分開？

點擊：作者：梁軍來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2024-06-29 15:59:11

為什么要把國有資本的監督和管理拆分開？

——國企改革開新篇系列之九

我在《全民所有資本市場化監管基本法》中建議：“人大常委會設置專門委員會，稱全民所有資本監督委員會（簡稱民資委）。政府直屬特設機構改稱國有資本管理委員會（簡稱國資委）。”

新設一個機構，改稱一個機構，從形式到內容，分別行使不同的權力和權利，構建起全民所有資本市場化監管的基本框架。

一

人大常委會新設全民所有資本監督委員會。

其一，資本屬性標明是“全民所有”。

全民所有資本與國有資本之分，我在前面的篇章里已經做了詳細的說明。但是囿于既有的習慣叫法，我主張兩個稱謂并用。雖有一點別扭，習慣就好了。再者，這樣革命性的變化，能先在名稱概念上叫起來，已經是很大的勝利了。

另外，就在我寫作開新篇系列文章時，又有了一些新的想法，即保留一部分公益性和特定功能商業類國企的國家所有屬性，而非將全部國有資本統統改為全民所有。一是為了平穩過渡，二是確保政府手頭有一定的能履行社會公共管理職能的抓手，三是與資本主義國家的國企屬性相等同。

我也不是神仙，也會隨時修正自己不太成熟的想法。說得好聽一點，共產黨員踐行實事求是精神嘛！

總而言之，一部分國有資本改稱全民所有資本，在人大常委會新設的監督機構名稱上，更應該直接體現，方才名正言順。

其二，職能屬性標明是“監督”。

人大常委會設立該機構，就是一個純粹的出資人代表，就是一個類似股東大會的組織機構。按照現代企業制度的基本要求，它當然不應該涉足“管理”功能。所以，在名稱上，直截了當標明其“監督”的唯一職能屬性。

其三，簡稱“民資委”，有助于正本清源。

現在通常所稱的“民營經濟”“民營企業”，我認為是有問題的。

在“國有經濟”和“國有企業”之前，是全民所有制下的“國營經濟”和“國營企業”。這個“營”字，代表著資產（資本）全民所有、國家代理運營的意思。全民所有概念中的“民”，是全體人民，是最廣大的“民”，是真正意義上的“民”。

不知道從什么時候開始，也不知道是誰首先提出，代表個人利益的私營經濟和私營企業，堂而皇之地被稱為“民營經濟”和“民營企業”。然后大家習以為常，然后寫進中央文件和國家政策。再然后，真正代表全民利益的，被改稱為“國有”。“國有”對“民營”，國家對個人，政府對民間，公權對私權，屬性混淆，道義垮塌。于是，“與民爭利”出籠，“國退民進”當道……

私人是不是“民”？答案肯定是。

全民都來辦企業嗎？那肯定不行。

不論你是什么社會制度，也無論什么發展階段，市場經濟的鐵律，就是只有少數人能勝出，成為雇傭絕大多數勞動者的企業主。“大眾創業”只是一個過程，并不是結果。所以，“民營經濟”和“民營企業”，一定是少數人的經濟和少數人的企業。

這還用論證嗎？

將私營經濟和私營企業冠之以“民營”，這不就是典型的鳩占鵲巢嘛！

更為陰險的是，極少數富可敵國的私人資本大鱷，也躲藏在“民營經濟”“民營企業”的這個“民”字的遮蓋之下，成為謀奪國有資本份額的不二主力，成為擠占全民利益的超級對手。而構成全民的每一個個體的“民”，還以為是在為自己爭權益，稀里糊涂地為之伸張，為之歡呼。

都是被賣的主兒，卻興奮地幫著數錢。

悲哀至極！

如果行文允許（除非涉及文件政策引用），我從來不用“民營經濟”“民營企業”概念，而是直接稱“私營經濟”“私營企業”。

我不知道是誰最早提出和使用“民營經濟”“民營企業”。這個人，要么就是一個站位存疑但又絕頂聰明的人，要么就是一個無心插柳、誤打誤撞的結果，但是貽害無窮。

所以，我建議人大常委會新設的這一機構，不僅要直接打出“全民所有資本”的名義，而且簡稱就用“民資委”，讓全民的“民”字，正本清源，諸神歸位。

二

政府直屬特設機構改稱國有資本管理委員會。

其一，突出國有資本屬性。

國資委現今的全稱，是國有資產監督管理委員會。這個“國有資產”的稱謂，是一個待解的歷史遺留問題。初始階段可以理解，實踐走到今天，也該重新定義了。

前文已經闡釋過，國有資產還包含了非經營性的國有財產和國有資源。國資委與政府組成部門共用一個“資產”概念，容易被誤解為政企不分，也給了那些事實上政企不分、抱著金娃娃不肯撒手的政府組成部門以可乘之機。

機構名稱上將國有資產變更為國有資本，這一字之差的改動，蘊含的法理足夠強大，也萬分必須。

其二，職能屬性標明是“管理”。

國資委現在的職能是監督+管理二合一。將國有資本的監督與管理拆分開，是從現代公司治理的大原則出發，對國有資本的委托代理關系做出的原則性制度安排。

如果集監督和管理職能于一身，出資人的監管職能，必然會自覺不自覺地向管理者的管理職能妥協。

這可能就是當前國資監管體制存在的最根本性問題。

道理很簡單。國資委要承擔保值增值的責任，其中，保值是惰性目標，增值才是顯性目標。光保值不增值，干得再好都會被罵。而出資人的監督職責側重于保值，確保不出事；管理者的管理職責側重于增值，爭取干成事。那么，當增值的任務分解到出資企業，企業成為兌現增值目標的執行者，當企業的管理職責與出資人的監督職責發生沖突時，國資委一身二任，將作何選擇？

我從來不相信國資委對出資企業管理層的考核能真刀真槍落在實處，部分理由來源于此。

不管是哪一層級的國資委領導，都會在出資企業面前說“為大家提供服務”。這個服務意識，說得好聽，是沉下身段，向企業聚焦；說得不好聽，就是犧牲一定的監督剛性，向企業發展妥協。

由人大常委會履行出資人監督職責，國資委才能從一身二任的尷尬中解脫出來，一心一意、心無旁騖做好管理者。這就好比一家企業，股東會現真身了，發揮監督作用了，受托管理企業的董事會就可以一門心思地“定戰略、做決策、防風險”了。

那么，國資委的管理功能凸顯出來以后，是不是對出資企業就不施行監督了呢？

絕對不是。具體在后面一條再解釋。

其三，簡稱依然沿用“國資委”。

國資委這個簡稱，已經根深蒂固了，那就繼續沿用好了。

當然了，此國資委非彼國資委也。從全稱的構件上看，從功能屬性上看，已脫胎換骨。

我曾設想國資委的簡稱為“國管委”，突出的是管理屬性的“管”字。同時設想民資委的候選簡稱為“民監委”，突出的是監督屬性的“監”字。

權衡再三，最后還是選擇了民資委和國資委。這樣的改動會小一點，接受度大一點。

三

人大常委會與政府之間的委托代理關系，以及監督與管理之間的法律關系，也需要從理論上講清楚。

我在《全民所有資本市場化監管基本法》中建議：“人大常委會委托政府并國資委管理國家出資公司，對政府并國資委施行基于憲法和法律賦權的行政監督，對國家出資公司施行基于出資人權利的股東監督。政府并國資委對受托管理的國家出資公司施行基于管理者責任的管理監督。”

其一，人大常委會對政府并國資委的監督，是基于憲法和法律賦權的行政監督。

人大常委會監督政府管理的、屬于“國家所有”的國家出資公司，自有憲法和法律賦權。在這一點上，社會主義國家與資本主義國家無異。

人大常委會監督政府受托管理的、屬于“全民所有”的國家出資公司，也理應由憲法和法律賦權。這是社會主義國家的一項獨特制度安排。

兩相比較，差別在于：前者屬于任何屬性的國家和社會運轉的必備要素，屬于立法、司法、行政范疇的法定職責；后者屬于促進全民共同富裕的特色選項，屬于附帶性質的法定職責。

所謂“附帶”，就是運用社會主義國家的立法、司法、行政的公權力，為全民所有而非國家所有的、帶有“私權利”屬性的全民權益提供法律保障。

“私權利”？

是的，你沒有看錯，我也沒有瞎說。

全民所有資本所投資的國家出資公司，從理論上講，就應該與其他私人投資的企業別無二致，都理應共同遵守《公司法》的約束，這樣才有可能實現法律面前各類主體平等。也只有確定其“私權利”屬性，才有可能實現真正按市場化機制監督和運營，并且使得國有資本收益全民分紅順理成章。

然而，又因為全民所有資本的出資人權益涵蓋全民，具有超越少數私人公司或其他股權高度分散的公眾公司的獨特屬性，故而必須借助于人大常委會的公權力，對受托管理的政府并國資委，施行基于憲法和法律賦權的行政化監督。

注意：是行政化監督，而非市場化監督。

您聽著是不是有點暈？

在我的理論邏輯里，卻十分清晰明了。

如果我的理論能推廣開來，一定會有法律界人士質疑全民所有資本私權利與監督體系公權力交叉的問題。與其等別人挑刺，不如我提前闡釋清楚，以免將來馬后炮。

其二，人大常委會對國家出資公司的監督是基于出資人權利的股東監督。

如果僅限于將出資人代表身份由政府轉到人大常委會，由人大常委會加強對政府并國資委的監督，這樣的制度設計依然沒有跳出行政化監督的窠臼，真有可能換湯不換藥。

《全民所有資本市場化監管基本法》的精髓，在于“市場化”監管，而非換一個更強大的“行政化”。制度設計的要點，或者說發生市場化轉換的“藥引子”，就是由人大常委會以出資人代表身份，按照《公司法》的一般規定，向國家出資公司直接派出全民監事。

全民監事的理論依據和制度設計，將在后面的文章中專門闡釋。這一章節所要強調的是：人大常委會既是國家最高權力機關，可以借助于憲法和法律賦權，對政府并國資委施行行政化監督（也只能是行政化監督），同時又是市場最大股東群體的出資人代表，可以借助《公司法》的一般規定，對國家出資公司施行市場化監督（也只能是市場化監督）。

其三，國資委對國家出資公司的監督是基于管理者責任的監督。

國資委受托管理國家出資公司，是不是就沒有監督職能了呢？

答案顯然是否定的。

只不過，人大常委會作為出資人代表的市場化監督權利確立以后，國資委對國家出資公司的監督，變成基于管理者責任的監督，其性質和形式都將發生根本性的變化。

更形象一點作比喻，人大常委會就是股東會的出資人監督，它既監督董事會（國資委）的決策和管控能力，也監督管理層（國家出資公司）的執行和管理能力。董事會（國資委）對管理層（國家出資公司）的市場化運營以管理為主，同時也離不開保值增值的監督職責。

講了比較多，有點繞，最后總結一下。

人大常委會對政府并國資委的監督，是憲法和法律賦權的行政化監督；人大常委會通過直接派出全民監事，對國家出資公司施行基于股東權利的市場化監督；國資委對國家出資公司既有管理也有監督，管理是首要責任，監督是為了更有效的管理。

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