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梁軍｜為什么要把“國家所有”和“全民所有”區分清楚？

點擊：4684 作者：梁軍來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2024-06-07 17:43:13

為什么要把“國家所有”和“全民所有”區分清楚？

——國企改革開新篇系列之七

梁軍（全民監事）

我在《全民所有資本市場化監管基本法》中建議：“依據《中華人民共和國憲法》對國有資產所有權屬性的釋義，明確經營性國有資產即國有資本屬于全民直接所有，冠以全民所有資本之名，與國有資本并稱。”

上一篇解釋了為什么要把國有資產和國有資本區分清楚，這一篇講講國家所有與全民所有之間的差異。

在我有限的知識涉獵中，好像沒見有誰關注這個問題。而我恰恰以為，這涉及到科學社會主義的本源思辨，也直接關乎國企改革能否開辟新境界的重大問題。

一

《憲法》和《企業國有資產法》中，只定義了“國家所有即全民所有”。一個“即”字，將國家和全民合二為一。

國家所有不就是全民所有嗎？

那可不一定。

一要看是什么類型的國有資產，二要看是什么性質的國家，三要看理論與實踐的差距。

我們逐一分析三類國有資產，看看國家所有，是不是“即”全民所有。

第一類：國有財產。

國有財產由國家稅收為主體來源形成。比如企業稅、個人稅、海關稅、資源稅等。稅費收入經國家預算支出，形成部分固定資產，如道路、辦公樓、醫院、學校、公園、體育館等，也在國家財產之列。

國有財產用于維持國家機器運轉和提供基本公共服務，如軍費、行政費、公職人員薪酬、義務教育、社會保障、專項補貼等諸多方面支出。

上述內容是國家和社會正常運轉必不可少的支出，必須由政府代表全民統籌收支。原則上取之于民，用之于民。有些國家稅負重，有些則輕。有些國家公職人員支出比例大，有些則小。有些國家財政赤字高，有些則低。總之就是錢多多辦事，錢少少辦事，直接反映國家安全與社會保障方面的差別。沒錢就不辦事的也有，比如米萊治下的阿根廷，就準備躺平。

結論一：國有財產屬于國家所有即全民所有，這個“即”字沒毛病。社會主義國家如此，資本主義國家亦如此。

第二類：國有資源。

國有資源屬于可開發利用（即貨幣化）的存量國有資產，是國有財產的重要補充來源。

雖然美國等少數幾個國家的土地私有化程度較高，私人也可以合法占有一定的礦產資源，但是從資源總量和資源類別上看，國家占大頭甚至絕對大頭的情況最為普遍。

我國的農村土地屬于集體所有，不屬于國家所有。這種集體所有形式，其實介于國有和私有之間。

說它是“國有”，因為國家為農村戶籍人口的集體所有權背書，不可量化到私人名下自由買賣。另外，集體所有土地所蘊藏的礦產資源，仍然屬于國家所有。說它是“私有”，因為集體土地所產生的收益，歸組成該集體的一個個具體的農村戶籍人口私人所有。

除此之外的自然資源，全部屬于國家所有。國有資源具有不可分割性，開發利用使之貨幣化以后，歸入國有財產體系，作為除稅收以外最重要的補充來源。

結論二：國有資源國家所有即全民所有，這個“即”字也沒毛病。社會主義國家如此，資本主義國家亦如此。

以上兩大類國有資產，在國家所有即全民所有問題上，社會主義國家與資本主義國家高度相似。

剩下的第三類國有資產即國有資本，如果再次體現出兩種社會制度的趨同性，那該怎么辦？社會主義和資本主義的差別在哪里？社會主義的優越性又在哪里？

帶著這個沉重的假設，我們繼續分析。

第三類：國有資本。

國有資本是由國家對企業投資形成的、具有支配權和收益權的產權。國有資本的主要物質載體是國有企業。

不管是社會主義國家還是資本主義國家，不管是發達國家還是發展中國家，國有資本和國有企業都肯定存在，或多或少、或大或小。

為什么國家要擁有國有資本和國有企業？

一是彌補市場失靈，必要時的政府干預工具；二是提供基本公共服務，維持經濟社會運轉；三是投資私人資本不愿或無力投資的領域；四是提升國家綜合競爭實力的一種路徑；五是集中資源趕超先進國家的一種策略；六是維護國家民族安全、履行社會責任。

在以上6個方面中，發達國家偏重前3項，部分發展中國家偏重后3項。我國仍是發展中國家，偏重后3項，同時6項全覆蓋。

然而，同時6項全覆蓋的資本主義國家，也為數不少。

如果說社會主義國家的國有資本，其功能作用也僅局限于上述6項共性方面，那么，多一點或少一點、占比高一點或低一點，又能怎樣呢？

如果說國有資本的全民所有，完全等同于國家所有，而完全國家所有，所體現的功能作用，又難以區別于資本主義，那這樣的社會主義全民所有，意義幾何哉？

這樣的國家所有，一定不是科學社會主義本源意義上的全民所有。

結論三：國有資本國家所有即全民所有，這個“即”字有毛病。資本主義國家如此，社會主義國家不應完全如此。

二

猛一問，細琢磨，會不會驚掉你的下巴？

有人會說，國有資本和國有企業占比高、占主體，收益上繳國家，或直接以低成本方式提供基本公共服務，國家掌握的可支配財富就相應地更多，就更有能力在社會保障方面發揮積極作用，間接促進全民共同富裕。

你這樣說，我不反對。至少，你我都走在同一條認知大道上，即：社會主義國家的國有資本，還有一項最核心的，也是資本主義國家所不具備、不愿為的功能，那就是——促進全民共同富裕的重要資本力量。

科學社會主義的本源，用一句話簡單概括，就是全體勞動者共同占有生產資料（即國有資本），并共享由此帶來的勞動剩余（國有資本收益），從而消滅剝削，實現共同富裕。

而今之國有資本收益，并沒有直接體現出全民“所有”的本質屬性，并沒有施行全民直接分配其資本收益，也即馬克思所說的，“在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上，重新建立個人所有制”，而是強勢體現出國家“所有”的本質，悉數交由國家（政府）統籌。那么，“促進全民共同富裕的重要資本力量”這一項核心功能，往往會被政府追求的特定目標，以國家利益、國家戰略等國家名義的功能使命所掩蓋，甚至弱化，越來越趨同于資本主義國家而不自知。

這就是全部問題的根源。

如果說國家所有即全民所有，就是應該由政府代表全民占有國有資本并使用國有資本收益，而所謂全民所有，不過是一個政治概念，并非真的由全民直接所有，或通過某種方式直接分配資本收益，我們看看會存在什么問題。

其一，如何劃分國家機器運轉支出與全民共享資本收益之間的界限？

許多資本主義國家的國有資本占比很少（比如美國），其國家機器是否能正常運轉呢？答案是肯定的。因為國家機器運轉主要依托財政稅收。

如果剔除國有資本收益，單靠財政稅收支撐，我國的國家機器能否正常運轉呢？答案也是肯定的，而且還是必須的。

那么問題就來了。現在將國家財政稅收與國有資本收益放在一個籃子里，然后通過晦澀難懂、宛如天書的財政預算安排支出，其中國家機器運轉支出與全民共享資本收益之間的界限，還清晰存在不？還科學合理不？

如果你跟我說國家賬本清清楚楚，國家不會占全民的便宜，國有資本收益都會原原本本用于保障民生，國家跟全民之間不能這樣算小賬、算細賬，那么我以為，既然反正都是兩筆錢兩樣用途，為什么不選一種更簡單、更直接、更討喜、更公平、更能凸顯社會主義公有制優越性的使用方式——施行國有資本收益全民分紅？

其二，如何防止政府目標追求對社會保障支出的擠占？

人民政府為人民。這句話沒毛病，我不能反對。但是，政府是由一個個具有自利天性的人，和一個個具有部門利益的機構組成的。個人自利與部門利益，總是趨于制度化的強化進程中。這是任何政治制度設計都無法完全克服的固有缺陷。資本主義國家政府如此，社會主義國家政府也不例外。

政府官員的目標追求，肯定與普通老百姓的期望值不一致。政府官員需要看得見、摸得著的政績，由此構成考核優、職務升、征服欲、成就感等一系列可見好處（利益輸送和個人貪腐就先不說了）。所以，政府官員總是感覺錢不夠用，總是各種巧立名目或寅吃卯糧，鋪攤子上大項目。這種政績觀和花錢沖動是如此強烈，怎么可能守著國有資本收益（假設有而且還不少）不動心思呢？

如果能將國有資本收益部分單列出來，或者根本不放在政府財政口袋里，是不是更能確保用于滿足人民群眾對美好生活的向往啊？

其三，如何保證政府主導的社會保障能公平覆蓋全民？

國有資本既然是全民所有，那就應該全民人人平等。

即使有人大監督，政府必須在社會保障方面加大投入，而且保證能將國有資本收益百分之百地花出去，也很難做到公平地全民共享。

比如大家都普遍叫好的“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，我就持保留意見。因為它造成事實上的不公平。

劃轉以后補充社保，重點解決繳費職工養老金收支缺口問題。那么問題來了，領取養老金的待遇標準，城市和鄉村不一樣，東部和西部不一樣，有編制和沒編制不一樣，基數高和基數低不一樣。國有資本收益本來是一人一份均等化的權益，劃轉到社保基金以后，再用出去就變成不均等了。

就好比打火鍋，本來砧板上的肉算好是一人一塊，扔到火鍋里再撈出來吃的時候，有的人就吃得多，有的人必然就吃得少，還有一些人根本撈不著肉了。

除此之外，類似的事實不公平社會保障，多了去了。只不過，利益受損卻毫無察覺的，一定是弱勢群體。

最合理的方式，就是將國有資本收益拿出一部分，施行全民均等化分紅。這一定比通過政府施行各種各樣的補貼要公平，也最符合全民所有、全民共享的社會主義崇高理念。

其四，如何凸顯社會主義公有制在全民共同富裕中的獨特作用？

上文說到，現今是將政府財政稅收與國有資本收益放在一個籃子里，由政府統籌安排支出。不管政府用于社會保障方面的支出有多少，都很難看得出國有資本收益的貢獻度。因而，人民群眾難以直接感受國有資本的價值，往往還對其抱有偏見和不滿。你說冤不冤？

有些資本主義國家自然資源豐富，比如中東石油土豪，因而國家財政能拿出更多的資金用于社會保障；有些資本主義國家有條件采取高賦稅的形式，強化國家財政改善社會保障的能力；有些資本主義國家經濟發達，在資金、技術、人才、規則等多方面收割全球，在自身貧富兩極分化的情況下，依然能給予底層民眾一定的社會保障。至于其中有多少國有資本的貢獻，已不重要。

普通民眾根本沒有能力分辨其中的差異，也根本沒有興趣探究哪一種社會制度更優越。因此才有“帝國主義垂而不死”“社會主義不過爾爾”的普遍認知。

我們該怎么辦？

可以下結論了！

——在社會主義市場經濟條件下，國有資本的國家所有不能完全替代全民所有。應將一部分國有資本明確為全民直接所有，并在此法理基礎上，實施國有資本收益全民分紅。

基本經濟制度=公有制（主體）+非公有制

公有制=國家所有+全民所有+集體所有

國家所有=公益類國企+少數商業二類國企

全民所有=多數商業二類國企+全部商業一類國企

集體所有=以土地集體所有為依托的集體企業

（注：根據分類改革劃分標準，商業一類是主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企，商業二類是主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企）

如此定性，如此劃分，國有資本就真正成為了全民共同富裕的“本錢”，國有企業就真正成為了全民“自家”的企業。而且要求我們的國資國企，除了履行一般性的功能定位要求以外（上述6項），還必須廣泛存在于一般競爭性領域（而不是某些人蠱惑的全盤退出），還必須注重提高國企的盈利性，然后才有可能通過對國有資本收益二次分配，實現社會財富最大化地全民共享。

如果不能實現“國有資本收益二次分配”這一“驚險的一躍”，馬克思主義也好，科學社會主義也好，就無法以生動而具體的實踐落在實處，無法使社會主義制度從一般國家形態中脫離出來，彰顯社會主義公有制的優越性。

三

今天這篇文章寫得很辛苦。因為這篇文章要闡釋的內容，直接顛覆傳統意義且習以為常的國有資本國家所有形式。這是有風險的，我必須咬文嚼字地把道理解釋清楚。

盡管有風險，我還是決定說出來。

對于風險，我反而希望引起決策層“震驚”，給我一點“麻煩”。這樣我就可能有機會上達天庭。如果說服不了，或說不清、說不贏，也好，以后不再折騰國企改革就是了。

你以為這碗飯好吃嗎？

文章最后，不太嚴謹地再舉幾個好玩的例子，佐證一下我的觀點。這是我在國企改革研究中加入對人性考量的心得體會。

其一，朝三暮四是一個貶義詞，但是它存在合理的成分。

給猴子喂投果子，早上3個，晚上4個，猴子不高興。改為早上4個，晚上3個，猴子滿意了。

表面上看，3+4和4+3，總量都一樣，猴子被耍了。而實際上，猴子早上就拿到手4個果子，比原來多了1個，誰知道晚上那3個，你給還是不給呢？如果你變卦了，或者說你自己吃了倆，再或者說果子到晚上就壞了，你說猴子傻還是不傻呢？

如果國有資本收益不是悉數上繳國家財政，而是先全民分紅拿走一部分，剩下部分再由政府統籌，雖說總量都一樣，你認為老百姓會怎么選？

我相信絕大多數人都會要求先分紅一部分，甚至更多。因為，上繳財政那部分，你究竟有多少花在全民身上，還是個未知數。