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梁軍｜為什么要把“國家所有”和“全民所有”區(qū)分清楚？

點擊：作者：梁軍來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】發(fā)布時間:2024-06-07 17:43:13

為什么要把“國家所有”和“全民所有”區(qū)分清楚？

——國企改革開新篇系列之七

梁軍（全民監(jiān)事）

我在《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》中建議：“依據(jù)《中華人民共和國憲法》對國有資產(chǎn)所有權(quán)屬性的釋義，明確經(jīng)營性國有資產(chǎn)即國有資本屬于全民直接所有，冠以全民所有資本之名，與國有資本并稱。”

上一篇解釋了為什么要把國有資產(chǎn)和國有資本區(qū)分清楚，這一篇講講國家所有與全民所有之間的差異。

在我有限的知識涉獵中，好像沒見有誰關(guān)注這個問題。而我恰恰以為，這涉及到科學(xué)社會主義的本源思辨，也直接關(guān)乎國企改革能否開辟新境界的重大問題。

一

《憲法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中，只定義了“國家所有即全民所有”。一個“即”字，將國家和全民合二為一。

國家所有不就是全民所有嗎？

那可不一定。

一要看是什么類型的國有資產(chǎn)，二要看是什么性質(zhì)的國家，三要看理論與實踐的差距。

我們逐一分析三類國有資產(chǎn)，看看國家所有，是不是“即”全民所有。

第一類：國有財產(chǎn)。

國有財產(chǎn)由國家稅收為主體來源形成。比如企業(yè)稅、個人稅、海關(guān)稅、資源稅等。稅費收入經(jīng)國家預(yù)算支出，形成部分固定資產(chǎn)，如道路、辦公樓、醫(yī)院、學(xué)校、公園、體育館等，也在國家財產(chǎn)之列。

國有財產(chǎn)用于維持國家機器運轉(zhuǎn)和提供基本公共服務(wù)，如軍費、行政費、公職人員薪酬、義務(wù)教育、社會保障、專項補貼等諸多方面支出。

上述內(nèi)容是國家和社會正常運轉(zhuǎn)必不可少的支出，必須由政府代表全民統(tǒng)籌收支。原則上取之于民，用之于民。有些國家稅負(fù)重，有些則輕。有些國家公職人員支出比例大，有些則小。有些國家財政赤字高，有些則低。總之就是錢多多辦事，錢少少辦事，直接反映國家安全與社會保障方面的差別。沒錢就不辦事的也有，比如米萊治下的阿根廷，就準(zhǔn)備躺平。

結(jié)論一：國有財產(chǎn)屬于國家所有即全民所有，這個“即”字沒毛病。社會主義國家如此，資本主義國家亦如此。

第二類：國有資源。

國有資源屬于可開發(fā)利用（即貨幣化）的存量國有資產(chǎn)，是國有財產(chǎn)的重要補充來源。

雖然美國等少數(shù)幾個國家的土地私有化程度較高，私人也可以合法占有一定的礦產(chǎn)資源，但是從資源總量和資源類別上看，國家占大頭甚至絕對大頭的情況最為普遍。

我國的農(nóng)村土地屬于集體所有，不屬于國家所有。這種集體所有形式，其實介于國有和私有之間。

說它是“國有”，因為國家為農(nóng)村戶籍人口的集體所有權(quán)背書，不可量化到私人名下自由買賣。另外，集體所有土地所蘊藏的礦產(chǎn)資源，仍然屬于國家所有。說它是“私有”，因為集體土地所產(chǎn)生的收益，歸組成該集體的一個個具體的農(nóng)村戶籍人口私人所有。

除此之外的自然資源，全部屬于國家所有。國有資源具有不可分割性，開發(fā)利用使之貨幣化以后，歸入國有財產(chǎn)體系，作為除稅收以外最重要的補充來源。

結(jié)論二：國有資源國家所有即全民所有，這個“即”字也沒毛病。社會主義國家如此，資本主義國家亦如此。

以上兩大類國有資產(chǎn)，在國家所有即全民所有問題上，社會主義國家與資本主義國家高度相似。

剩下的第三類國有資產(chǎn)即國有資本，如果再次體現(xiàn)出兩種社會制度的趨同性，那該怎么辦？社會主義和資本主義的差別在哪里？社會主義的優(yōu)越性又在哪里？

帶著這個沉重的假設(shè)，我們繼續(xù)分析。

第三類：國有資本。

國有資本是由國家對企業(yè)投資形成的、具有支配權(quán)和收益權(quán)的產(chǎn)權(quán)。國有資本的主要物質(zhì)載體是國有企業(yè)。

不管是社會主義國家還是資本主義國家，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，國有資本和國有企業(yè)都肯定存在，或多或少、或大或小。

為什么國家要擁有國有資本和國有企業(yè)？

一是彌補市場失靈，必要時的政府干預(yù)工具；二是提供基本公共服務(wù)，維持經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)；三是投資私人資本不愿或無力投資的領(lǐng)域；四是提升國家綜合競爭實力的一種路徑；五是集中資源趕超先進國家的一種策略；六是維護國家民族安全、履行社會責(zé)任。

在以上6個方面中，發(fā)達國家偏重前3項，部分發(fā)展中國家偏重后3項。我國仍是發(fā)展中國家，偏重后3項，同時6項全覆蓋。

然而，同時6項全覆蓋的資本主義國家，也為數(shù)不少。

如果說社會主義國家的國有資本，其功能作用也僅局限于上述6項共性方面，那么，多一點或少一點、占比高一點或低一點，又能怎樣呢？

如果說國有資本的全民所有，完全等同于國家所有，而完全國家所有，所體現(xiàn)的功能作用，又難以區(qū)別于資本主義，那這樣的社會主義全民所有，意義幾何哉？

這樣的國家所有，一定不是科學(xué)社會主義本源意義上的全民所有。

結(jié)論三：國有資本國家所有即全民所有，這個“即”字有毛病。資本主義國家如此，社會主義國家不應(yīng)完全如此。

二

猛一問，細(xì)琢磨，會不會驚掉你的下巴？

有人會說，國有資本和國有企業(yè)占比高、占主體，收益上繳國家，或直接以低成本方式提供基本公共服務(wù)，國家掌握的可支配財富就相應(yīng)地更多，就更有能力在社會保障方面發(fā)揮積極作用，間接促進全民共同富裕。

你這樣說，我不反對。至少，你我都走在同一條認(rèn)知大道上，即：社會主義國家的國有資本，還有一項最核心的，也是資本主義國家所不具備、不愿為的功能，那就是——促進全民共同富裕的重要資本力量。

科學(xué)社會主義的本源，用一句話簡單概括，就是全體勞動者共同占有生產(chǎn)資料（即國有資本），并共享由此帶來的勞動剩余（國有資本收益），從而消滅剝削，實現(xiàn)共同富裕。

而今之國有資本收益，并沒有直接體現(xiàn)出全民“所有”的本質(zhì)屬性，并沒有施行全民直接分配其資本收益，也即馬克思所說的，“在協(xié)作和對土地及靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個人所有制”，而是強勢體現(xiàn)出國家“所有”的本質(zhì)，悉數(shù)交由國家（政府）統(tǒng)籌。那么，“促進全民共同富裕的重要資本力量”這一項核心功能，往往會被政府追求的特定目標(biāo)，以國家利益、國家戰(zhàn)略等國家名義的功能使命所掩蓋，甚至弱化，越來越趨同于資本主義國家而不自知。

這就是全部問題的根源。

如果說國家所有即全民所有，就是應(yīng)該由政府代表全民占有國有資本并使用國有資本收益，而所謂全民所有，不過是一個政治概念，并非真的由全民直接所有，或通過某種方式直接分配資本收益，我們看看會存在什么問題。

其一，如何劃分國家機器運轉(zhuǎn)支出與全民共享資本收益之間的界限？

許多資本主義國家的國有資本占比很少（比如美國），其國家機器是否能正常運轉(zhuǎn)呢？答案是肯定的。因為國家機器運轉(zhuǎn)主要依托財政稅收。

如果剔除國有資本收益，單靠財政稅收支撐，我國的國家機器能否正常運轉(zhuǎn)呢？答案也是肯定的，而且還是必須的。

那么問題就來了。現(xiàn)在將國家財政稅收與國有資本收益放在一個籃子里，然后通過晦澀難懂、宛如天書的財政預(yù)算安排支出，其中國家機器運轉(zhuǎn)支出與全民共享資本收益之間的界限，還清晰存在不？還科學(xué)合理不？

如果你跟我說國家賬本清清楚楚，國家不會占全民的便宜，國有資本收益都會原原本本用于保障民生，國家跟全民之間不能這樣算小賬、算細(xì)賬，那么我以為，既然反正都是兩筆錢兩樣用途，為什么不選一種更簡單、更直接、更討喜、更公平、更能凸顯社會主義公有制優(yōu)越性的使用方式——施行國有資本收益全民分紅？

其二，如何防止政府目標(biāo)追求對社會保障支出的擠占？

人民政府為人民。這句話沒毛病，我不能反對。但是，政府是由一個個具有自利天性的人，和一個個具有部門利益的機構(gòu)組成的。個人自利與部門利益，總是趨于制度化的強化進程中。這是任何政治制度設(shè)計都無法完全克服的固有缺陷。資本主義國家政府如此，社會主義國家政府也不例外。

政府官員的目標(biāo)追求，肯定與普通老百姓的期望值不一致。政府官員需要看得見、摸得著的政績，由此構(gòu)成考核優(yōu)、職務(wù)升、征服欲、成就感等一系列可見好處（利益輸送和個人貪腐就先不說了）。所以，政府官員總是感覺錢不夠用，總是各種巧立名目或寅吃卯糧，鋪攤子上大項目。這種政績觀和花錢沖動是如此強烈，怎么可能守著國有資本收益（假設(shè)有而且還不少）不動心思呢？

如果能將國有資本收益部分單列出來，或者根本不放在政府財政口袋里，是不是更能確保用于滿足人民群眾對美好生活的向往啊？

其三，如何保證政府主導(dǎo)的社會保障能公平覆蓋全民？

國有資本既然是全民所有，那就應(yīng)該全民人人平等。

即使有人大監(jiān)督，政府必須在社會保障方面加大投入，而且保證能將國有資本收益百分之百地花出去，也很難做到公平地全民共享。

比如大家都普遍叫好的“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，我就持保留意見。因為它造成事實上的不公平。

劃轉(zhuǎn)以后補充社保，重點解決繳費職工養(yǎng)老金收支缺口問題。那么問題來了，領(lǐng)取養(yǎng)老金的待遇標(biāo)準(zhǔn)，城市和鄉(xiāng)村不一樣，東部和西部不一樣，有編制和沒編制不一樣，基數(shù)高和基數(shù)低不一樣。國有資本收益本來是一人一份均等化的權(quán)益，劃轉(zhuǎn)到社保基金以后，再用出去就變成不均等了。

就好比打火鍋，本來砧板上的肉算好是一人一塊，扔到火鍋里再撈出來吃的時候，有的人就吃得多，有的人必然就吃得少，還有一些人根本撈不著肉了。

除此之外，類似的事實不公平社會保障，多了去了。只不過，利益受損卻毫無察覺的，一定是弱勢群體。

最合理的方式，就是將國有資本收益拿出一部分，施行全民均等化分紅。這一定比通過政府施行各種各樣的補貼要公平，也最符合全民所有、全民共享的社會主義崇高理念。

其四，如何凸顯社會主義公有制在全民共同富裕中的獨特作用？

上文說到，現(xiàn)今是將政府財政稅收與國有資本收益放在一個籃子里，由政府統(tǒng)籌安排支出。不管政府用于社會保障方面的支出有多少，都很難看得出國有資本收益的貢獻度。因而，人民群眾難以直接感受國有資本的價值，往往還對其抱有偏見和不滿。你說冤不冤？

有些資本主義國家自然資源豐富，比如中東石油土豪，因而國家財政能拿出更多的資金用于社會保障；有些資本主義國家有條件采取高賦稅的形式，強化國家財政改善社會保障的能力；有些資本主義國家經(jīng)濟發(fā)達，在資金、技術(shù)、人才、規(guī)則等多方面收割全球，在自身貧富兩極分化的情況下，依然能給予底層民眾一定的社會保障。至于其中有多少國有資本的貢獻，已不重要。

普通民眾根本沒有能力分辨其中的差異，也根本沒有興趣探究哪一種社會制度更優(yōu)越。因此才有“帝國主義垂而不死”“社會主義不過爾爾”的普遍認(rèn)知。

我們該怎么辦？

可以下結(jié)論了！

——在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國有資本的國家所有不能完全替代全民所有。應(yīng)將一部分國有資本明確為全民直接所有，并在此法理基礎(chǔ)上，實施國有資本收益全民分紅。

基本經(jīng)濟制度=公有制（主體）+非公有制

公有制=國家所有+全民所有+集體所有

國家所有=公益類國企+少數(shù)商業(yè)二類國企

全民所有=多數(shù)商業(yè)二類國企+全部商業(yè)一類國企

集體所有=以土地集體所有為依托的集體企業(yè)

（注：根據(jù)分類改革劃分標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)一類是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國企，商業(yè)二類是主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)類國企）

如此定性，如此劃分，國有資本就真正成為了全民共同富裕的“本錢”，國有企業(yè)就真正成為了全民“自家”的企業(yè)。而且要求我們的國資國企，除了履行一般性的功能定位要求以外（上述6項），還必須廣泛存在于一般競爭性領(lǐng)域（而不是某些人蠱惑的全盤退出），還必須注重提高國企的盈利性，然后才有可能通過對國有資本收益二次分配，實現(xiàn)社會財富最大化地全民共享。

如果不能實現(xiàn)“國有資本收益二次分配”這一“驚險的一躍”，馬克思主義也好，科學(xué)社會主義也好，就無法以生動而具體的實踐落在實處，無法使社會主義制度從一般國家形態(tài)中脫離出來，彰顯社會主義公有制的優(yōu)越性。

三

今天這篇文章寫得很辛苦。因為這篇文章要闡釋的內(nèi)容，直接顛覆傳統(tǒng)意義且習(xí)以為常的國有資本國家所有形式。這是有風(fēng)險的，我必須咬文嚼字地把道理解釋清楚。

盡管有風(fēng)險，我還是決定說出來。

對于風(fēng)險，我反而希望引起決策層“震驚”，給我一點“麻煩”。這樣我就可能有機會上達天庭。如果說服不了，或說不清、說不贏，也好，以后不再折騰國企改革就是了。

你以為這碗飯好吃嗎？

文章最后，不太嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦倥e幾個好玩的例子，佐證一下我的觀點。這是我在國企改革研究中加入對人性考量的心得體會。

其一，朝三暮四是一個貶義詞，但是它存在合理的成分。

給猴子喂投果子，早上3個，晚上4個，猴子不高興。改為早上4個，晚上3個，猴子滿意了。

表面上看，3+4和4+3，總量都一樣，猴子被耍了。而實際上，猴子早上就拿到手4個果子，比原來多了1個，誰知道晚上那3個，你給還是不給呢？如果你變卦了，或者說你自己吃了倆，再或者說果子到晚上就壞了，你說猴子傻還是不傻呢？

如果國有資本收益不是悉數(shù)上繳國家財政，而是先全民分紅拿走一部分，剩下部分再由政府統(tǒng)籌，雖說總量都一樣，你認(rèn)為老百姓會怎么選？

我相信絕大多數(shù)人都會要求先分紅一部分，甚至更多。因為，上繳財政那部分，你究竟有多少花在全民身上，還是個未知數(shù)。