加強對政府管理國有資本情況的監督，黨中央和全國人大有一系列關于建立報告制度、加強情況監督的制度性文件。我不否認這些制度性文件的作用。只不過，我另辟蹊徑，注入了更加市場化、法治化的元素，力圖構建“權力”+“權利”的制衡閉環。閉環就是：棒子打老虎，老虎吃雞，雞啄蟲子，蟲子蛀棒子，棒子再打老虎。環環相扣，首尾銜接，且一物克一物。如果在最后的環節，即蟲子不能蛀（克）棒子，一切都白搭。如果把全民股東比喻成手無縛雞之力的蟲子，把黨政部門比喻成威力無窮的棒子，老虎和雞就是國資國企委托代理鏈條上的層層管理者，那就很好理解了。我在《全民所有資本市場化監管基本法》里，專門列出一條，講“界定人大與政府之委托—代理職責權限”。內容有一點細碎，但是不能省略，如下——“人大常委會代表全民享有《中華人民共和國公司法》規定的屬于國家出資公司股東的一切權利，通過民資委執行下列職權：1.任命和更換監事，決定有關監事的報酬事項；2.審議批準監事會報告；3.審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案。人大常委會委托政府并國資委管理國家出資公司，代理行使股東部分權利，執行下列職權：1.任命和更換董事、高級管理人員，決定有關董事、高級管理人員的報酬事項；2.審議批準董事會的報告；3.對公司增加或者減少注冊資本作出決議；4.對發行公司債券作出決議；5.對公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議；6.修改公司章程。”第一，我特別強調，國資國企必須遵守《公司法》的通行規定，就是遵循現代公司治理的一般規律——這是所謂“市場化”之根本。即使權力至高無上的人大常委會，在代表全民行使股東權利時，也不應有例外、搞特殊。新加坡國資巨無霸淡馬錫控股，注冊為“私人控股有限公司”，刻意將自己的身份等同于其他私人企業，以示法律面前、權力面前、市場面前人人平等。我甚至大膽設想，人大常委會設立的全民所有資本監督委員會，能不能注冊為財團法人機構？我還想斗膽質疑，《公司法》中專門辟出“國家出資公司組織機構的特別規定”專章，是否合適？是否必要？第二，人大常委會的3項職權+政府并國資委的6項職權，是《公司法》列明由股東或股東會行使的職權，沒有超出法律規定的范圍。其中，人大常委會擁有全部權利，但只行使最能凸顯監督意義的監事監督權和利潤分配權，而將其他部分權利，悉數委托給政府并國資委代理行使。這樣做的好處是，避免架空國資委，但又能把控住資本所有權，同時又賦予了國資委神圣且責無旁貸的國資國企管理責任。此前，在一次地方人大組織的國資監管座談會上，我提出“全民監事”理論框架，被人大的同志認為是要他們取代國資委的工作，“這不是神經病嘛？”近來，我發表《全民所有資本市場化監管基本法》，有讀者留言稱絕無可能，“人大的性質和職能怎么能跟國資委比呢？”第三，人大常委會雖然位列政府并國資委之上，但人大常委會選派全民監事，并不是直接監督國資委，而是越過國資委，直接派駐到國家出資公司，對國資委選派的董事和高級管理人員施行監督，對國資委通過政策施加影響的公司決策行為施行監督。其一，這將使得人大常委會代表全民對國有資本管理情況的監督“長出了腳”，還“長出了牙”。那就不僅僅是聽取政府做書面的國有資本管理情況報告那么抽象、那么模糊了。政府的管理情況報告是否真實可信，有多少水分，人大常委會有自己的信息來源。這是一種更直觀、更管用的監督和制衡。其二，人大常委會對政府管理國有資本情況的監督，是《憲法》賦予的“權力”，是政治層面的制度安排；人大常委會通過全民監事對國家出資公司的監督，進而形成事實上對國資委的監督，是《公司法》賦予的“權利”，是經濟層面的制度使然。通過“權利”施加壓力，使國資委為全民股東盡心盡責管理好國有資本；通過“權力”守護底線，使政府不得不盡心盡責為全民股東服務。如果還有人搞不清楚“權力”和“權利”的差別，我不再解釋了。其三，這樣的制度安排，還暗含了一層意思，即國資委是全民所有資本的“超級董事會”，是一家帶有投資控股性質的超級資本管理機構，而非行政化、官僚化的機構變種。我在《全民所有資本市場化監管基本法》第十條——“建立政府直屬特設機構監管市場化轉換機制”中，提出：“國家、省級行政區、地級市分別組建一家國有資本控股公司，將現有國家出資公司資產（股權）全部置入，作為國資委對國家出資公司行使管資本職能的唯一市場化管理平臺。”如果將股東或股東會職權分成兩塊，分別由人大常委會和政府并國資委行使，會不會造成“兩張皮”現象？我在《全民所有資本市場化監管基本法》中建議：“國資委將執行上述職權情況向民資委報備，并接受人大常委會的執法檢查、詢問、質詢、特定問題調查。”請注意我的用詞，請注意所指定的機構。這涉及“權力”和“權利”的邊界，以及相互之間的借力與角色轉換。全民所有資本監督委員會（簡稱“民資委”）是出資人代表的具象平臺，國有資本管理委員會（簡稱“國資委”）是受托管理國有資本并代理行使部分股東權利的機構。故而，民資委不能“審批”國資委的行權履職事項，但是可以要求國資委“報備”。也即：無論你做了什么，我都不能干涉，更不能否決。因為，我已經授權予你了，你對授權范圍之內的事項負全部責任，這是你“代理”的“權利”。但是，你必須告訴我你做了什么，維護我的股東知情權，這是我“委托”的“權利”。那么，如果你的所作所為，我很不滿意，產生各種懷疑，怎么辦呢？這就上升到人大常委會代表人民監督政府管理國有資本情況的“權力”層面了。人大常委會的監督手段，就包括但不限于建議中所列的執法檢查、詢問、質詢、特定問題調查。而一旦啟動上述手段，將是十分嚴肅、嚴重的局面，容不得半點推諉、遮掩和拖延。這是《憲法》賦予的神圣權力，無從抗拒。這里還有一個細節需要交代清楚。那就是誰來接受人大常委會的執法檢查、詢問、質詢、特定問題調查，誰來為之背書？我在很多行文處，都十分嚴謹地提出“政府并國資委”這個受托對象。也許有人覺得這個組合詞非常怪異，到底是政府還是國資委？能不能省略“政府”而直接突出“國資委”？答案是否定的。必須把“政府”與“國資委”綁定，必須使用“政府并國資委”這個組合詞。原因很簡單——國資委是政府管理的直屬特設機構，國資委是否履職盡責，政府行政首長負有管理責任。出了問題，政府行政首長脫不了干系。就好比你家孩子干了壞事，我不會直接找你孩子算賬，我找你家長說事兒。關于這個監督傳導機制，本來還有更詳細的設計。限于篇幅，沒有在《全民所有資本市場化監管基本法》中表述。在這里羅列出來，大家不妨體會一下，給點意見——1、全民監事對代表國資委出任國家出資公司的董事及高級管理人員的履職情況進行監督，并將監督情況通報國資委和民資委；2、必要時，由民資委提出建議，責成國資委批評、處罰、撤換所委派董事及高級管理人員；3、若上述建議不被國資委采納，由人大常委會提出建議，責成政府行政首長批評、處罰、撤換國資委負責人；4、若上述建議不被政府行政首長采納，由人大常委會提出建議，經同級人民代表大會批準，啟動對政府行政首長的問責機制及至彈劾程序。全民監事對國企董事及高級管理人員施行監督，并作為上述對整個國資國企委托代理鏈條啟動問責，乃至彈劾政府行政首長的起點和直接當事人，卻并不受黨政體系的行政化（潛規則）約束，而直接受命于民，聽命于民。開篇所說的制衡閉環——蟲子蛀（克）棒子——全民監事就是這個連接點，從而實現全民參與監督且有效監督的制度安排。若非如此，整個委托代理鏈條的層層官員和管理者，必定還是眼睛朝上、受命于官，就不可能真正擺脫行政化的權力運行規則，就不可能真正樹立對股東負責的信托責任，就不可能真正按市場化機制運營。全民股東將只能是名義上的股東，對代理人的行為也只能做壁上觀，所謂監督也就無從說起。我獨自、暗自暢想：這樣的制度安排，會不會成為真正實現全過程人民民主的有益嘗試？會不會成為破解困擾教員的“窯洞對”魔咒的金鑰匙？我在《全民所有資本市場化監管基本法》中建議：“依據《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》，人大常委會每年聽取、審議和評價政府關于國有資本管理情況報告。報告及評價意見向社會公開，接受全民監督。”其實，加強人大對政府管理國有資本情況的監督，在十八屆三中全會《決定》中已有表述，埋下伏筆，很多人不留意而已。到2017年12月，《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》發布，進入啟動階段。再到2020年12月，《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》發布，正式進入實施階段。我估計，沒有多少人關注這一領域的進展。即便是國資系統的同志，即便是國企改革領域的專家。我從頭到尾都在高度關注這一領域的進展。因為，這與我的核心建議——建立以全民監事為切入點的全民監督體制——既是同向而行、異曲同工，更是理論依據、制度根基！我的所有建議，準確地說，就是在上述黨中央和全國人大文件精神基礎上的進一步擴展，其核心要義是一脈相連的。不理解、不贊同我的改革建議的同志和專家，請認真學習體會上述兩份文件精神。或許有人不服氣，說“黨中央沒說得那么具體，更沒有什么全民監事、全民分紅這些內容”。黨中央確實沒說。如果什么都等黨中央說了，做決定了，還要我們這些理論工作者干嘛？黨中央提出的全民共同富裕、國有企業“真正按市場化機制運營”，還有這個政府向人大報告國有資本管理情況，都是一些原則性、方向性的要求。這些原則性和方向性，需要我們理論工作者大膽創新、落地做實。我想起一件往事，與上述觀點有關，說出來與大家分享。張德江同志擔任廣東省委書記時，到過我們單位調研。調研之后的座談會上，他有一段發言，我記憶猶新。他說：“你們（理論工作者）不能把我說過的話，換一種表達方式又還回給我。”（此為原話）——意思是理論工作者不能只解讀文件，不做進一步拓展。搞政策宣講，可以這樣做。搞政策建言，那就荒唐了。他還說：“作為領導，我接觸大量的信息，對大方向有一定的把握。但是，就好比天上的飛機，下面的山川田野的輪廓看得比大家清楚，卻沒有時間和精力下來一一核實。這就需要你們理論工作者站在實踐的角度，把地形地貌進一步搞清楚，幫助黨和政府進一步細化和發揮，將好的政策落地。”（此為大意）——意思是要把原則性、方向性的東西變成可操作、可落實的政策建議，而不是一味地等上面發話，甚至是要求領導給出細則指引。回頭再看看每天多如牛毛的國企改革研究文章，是不是很應景啊？我這里的建議，是“每年聽取、審議和評價政府關于國有資本管理情況報告”。不知道啥意思的讀者，我說“每年”，你也看不出什么問題。現在各層級人大常委會聽取政府管理國有資本情況報告的安排，大致情況是——每屆任期五年，屆末年份提交書面綜合報告并口頭報告；其他年份在提交書面綜合報告的同時，就1個專項情況進行口頭報告——也就是說，五年一屆的人大常委會任期，只有一年是專門針對企業類國有資本管理情況的專項報告+口頭報告。其他年份，提交書面報告即可，并非當年的審議重點。人大常委會的審議重點，還要分出3年來，分別針對金融類企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源。都說“丑媳婦早晚要見公婆”，丑媳婦總是心慌得一批。5年一次重點審議企業國有資本管理情況，“丑媳婦”5年才見一次“公婆”，有點走過場的味道了。企業還要每年開一次股東大會呢！企業開股東大會，就是讓企業決策者和管理者當面接受股東的質詢和檢驗。一年發生的事情多了去了，有些企業一年時間都有可能虧得底掉。行政事業性國有資產和自然資源資產，屬于惰性資產，雖有變動，但是不會太大。山川河流、金銀銅鐵、樓堂館所，沒那么容易跑掉。5年報告一次，我認為問題不大。經營性國有資本，市場競爭非常激烈，風云變幻，優勝劣汰，每時每刻都在發生變化，讓股東提心吊膽。看明白我這個“每年”建議，國資系統的同志們，包括人大系統的同志們，會不會暗地里罵娘呢？
（作者系廣東省國有資本研究會會長、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“全民監事”微信公眾號）
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