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梁軍｜為什么建議將全民所有資本界定為三級所有？

點擊：作者：梁軍來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2024-07-15 14:45:49

為什么建議將全民所有資本界定為三級所有？

——國企改革開新篇系列之十

我在《全民所有資本市場化監管基本法》中建議：“全民所有資本實行分級所有、分級享有出資人權益的三級所有制。全國人大常委會對中央所屬國家出資公司行使出資人權利，各省級行政區及各地級市人大常委會，分別對本行政區所屬國家出資公司行使出資人權利。縣（區）級以下現有國家出資公司并入地級市國家出資公司，且不再保留縣（區）級履行出資人職責的機構。”

這一句話里，其實蘊含著重大的制度性建議。估計很多人看不出來。即使看出來了，也不一定認為是一個問題。

一

2008年頒布的《企業國有資產法》，對國有資產（即國有資本）的歸屬有明確定義——

“國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權。國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益。”

這里的法律含義是——

所有的國有資本，不管是中央直接管理的央企，還是各地方政府（省、市、縣、鎮）所屬國企，其所有權都屬于國家所有，都由國務院代表國家行使所有權。地方政府并不擁有所屬企業的所有權。地方政府只是代表國家，對所屬國企履行出資人職責和享有出資人權益。

說得直白（極端）一點，地方政府“代管”國務院擁有最終所有權的地方國企，好壞都你負責，利潤也歸你支配。如果發生利益沖突，真要對簿公堂，那就沒什么好講的，國務院擁有劃撥轉隸的法理依據。

歷史上看，這好像也沒什么毛病。

計劃經濟時代，國家意志一統天下，國有資產國家所有，中央政府集中調配，天經地義。雖然也存在中央和地方的利益協調，諸如“分灶吃飯”問題，但是只要上面一聲令下，國有資產跨省跨區域劃撥，沒有條件可講。中央與地方，行業與戰線，條條塊塊，來回整合。雖然過程拉拉扯扯，但是總歸一團和氣。全國一盤棋，大團結萬歲。

話說回來，“條條”延伸到哪里，“塊塊”膨脹到多大，“條塊”關系如何協調，其實是社會主義國家特有的一個重大現實問題。早年間，教員在《論十大關系》中，專門有一條講“中央和地方的關系”。可見，國有資本的“國家所有”或“地方所有”，還真是一個大問題。

經過長期的博弈和演變，尤其是實行市場經濟體制改革以后，央企和地方國企之間，已經形成涇渭分明的權益邊界。這個博弈和演變的過程，肯定是存在矛盾的，有時候還挺尖銳，普通百姓不知道而已。重要戰略資源和核心資產，絕大多數被央企囊括。央企的觸角遍布各地，也不局限于重要戰略資源和核心資產。一些地方先行投資發展起來的重要戰略資源和核心資產，在條塊整合中堅決不肯撒手，國務院也沒有再動用國家所有權來劃撥轉隸，最后搞成了股權多元化企業。

說社會主義國家不存在中央和地方的矛盾，那就是睜眼瞎。只不過，在政治掛帥、權力上授的格局下，矛盾不易爆發而已。“睜眼瞎”的解決方案，變成了“睜一只眼閉一只眼”。

也就是說，雖然《企業國有資產法》是那樣寫的（國家所有、國務院行使所有權），而實踐過程中，上上下下都不再較真。

維持現狀也不是不可以。依現在的國有資本的“國有”屬性，普通民眾真的不關心所有權究竟是誰的，也基本上不關心本地國有資本收益的上繳和去向。即使發生從本地“所屬”劃歸中央所屬，恐怕也不會有人提出異議，也不敢提出異議。甚至，國企怎么改革，是做強做優做大，還是逐步私有化，基本上也沒有多少普通民眾關心。

這就是問題的關鍵。

我所研究建議的國企改革，就是要將社會主義國家的國有資本“國家所有”，做實其“全民所有”屬性，定性為“全民直接所有”。那么，在全民的資本主體意識充分調動起來以后，大而化之的國有資本所有權，也應當在國家和地方分級所有問題上做出相應的法理調整。

如果將國有資本定義為全民所有資本，并且，全民所有資本所產生的收益將實行全民分紅，進而，各地方所屬的全民所有資本收益將在本地戶籍（或常住）人口中分紅，那么，全民所有資本的“所屬”問題就必然出現。

從理論上講，資本所屬范圍越小，利益關聯越突出，利益相關者的關切越強烈，法律意義上的出資人身份越無可或缺。

看到這里，是不是能察覺到，我提出全民所有資本分級所有、分級享有權益這一“圖”窮而顯現的“匕”了？

二

我之所以心心念地呼吁將國有資本定義為全民所有資本，主張國有資本收益全民分紅，就是要用最原始、最真實、最有力的市場化手段，喚醒全民的資本主體意識，徹底改變國企改革的生態環境，探尋一條全民所有、全民監督、全民共享的國企改革發展新路。

一旦確立了上述理念和主張，各地民眾首先就會對本地所屬國有資本的歸屬、發展、監管、收益等問題高度關注起來。理論上，這將會逐步形成一股龐大的民間力量，進而發生如下變化——

一是要求本地政府加大對國企的投資力度（做大蛋糕）。

當民眾發現本地國企規模遠遠小于其他地區，因而在國有資本收益分紅數額上落后于人，就會追問為什么。是不是以前的“抓大放小”搞過頭了？是不是以前的“靚女先嫁”辦傻事了？是不是以前的“退出一般競爭領域”上當了？是不是貫徹黨中央“做強做優做大”力度不夠？是不是應強化地方財政對國企的資本金注入？是不是應當鼓勵國企在某些盈利性強的領域加大投資？

二是要求本地政府加大對國企的監管力度（保護蛋糕）。

當民眾發現本地國企效益遠遠小于其他地區，因而導致可上繳的收益寥寥無幾，甚至還頻發腐敗窩案，就會問責本地政府。國企改革搞得怎么樣了？中國特色現代企業制度建立和完善了沒有？市場化監管到位了沒有？國企的選人用人、業績考核、薪酬激勵科學與否、公開沒有？最關鍵的是，人大常委會委派到國企的全民監事履職盡責了沒有？能不能用民眾的評價和關切，對上述所有問題施加必要的壓力？

三是要求本地政府加大對國企的收繳力度（分好蛋糕）。

當民眾發現本地國企規模和效益還不錯，但是用于本地全民分紅的數量落差較大，就會提出合理建議。該收繳的國有資本收益是不是如數收繳了？國企留成用于發展或激勵的比例是否合理？國企是否替代政府承擔了本該由財政負責的公共支出？財政是否挪用了本該用于全民分紅的資金補其他方面的虧空？本地人大常委會乃至人大代表是否履職盡責？

如此這般，你會不會覺得“那不是亂套了嗎？”

真若如此，那將是全民資本主體意識的回歸，將是社會主義民主的真諦。

前文介紹過教員關于馬克思列寧主義的“一句話概括”——“就是要使群眾認識自己的利益，并且團結起來，為自己的利益而奮斗。”

以上這樣的可能，這樣的民主力量，必將匯聚到本地“所屬”企業的所有權問題上。與其這般，不如提早在法律上明確，或者說以法律的名義助一把力、添一把火——全民所有資本分級所有，進而堂堂正正、名正言順地，而不是猶抱琵琶半遮面地分級享有出資人權益。

上文提到的教員的《論十大關系》，其中還有一條“國家、集體和個人的關系”。計劃經濟時代，每個人的利益直接和國家、集體的利益關聯，此消彼長。處理不好，直接影響民眾對社會主義制度（全民所有制）優越性的認識。所以教員十分重視。

市場經濟條件下，怎么處理好國家、集體和個人的利益關系，體現在對國有資本收益的分配和使用上。我提出國有資本收益全民分紅，這里又再提出國有資本所有權分級所有、分級享有權益，其實都是圍繞著正確處理上述重大關系而設。

三

如果確定實施分級所有，該怎么分？分幾級？

以下建議，部分內容超出了國企“改革”議題，事關對國資國企功能布局的再認識。我杞人憂天提幾點些建議，大家看看無妨。

其一，尊重歷史，先行確權，維持既有格局。

現在是怎么劃分的，那就繼續維持原狀，先在法律隸屬關系上調整了再說。一是明確中央以下層級國有資本所有權轉隸各省級行政區和各地級市行政區；二是同時從政府履行出資人職責轉隸各省市人大常委會。

做到這一點應該不難。歷史上有過什么糾葛，合理不合理的，歷史已經沉淀，磨合已無棱角。一屋子人，先分三張桌子坐下，坐下以后再說話。

難就難在要修訂《企業國有資產法》等法律法規。這或許比登天都難。路雖遠，行則將至。我先邁出理論探討第一步。

其二，聚焦主業，逐步微調，強化層級功能。

在快刀斬亂麻，大盤子確定下來以后，再根據實際情況，尤其是在明確國家、省級、地市級國資國企的主體功能以后，盡量做出符合企業發展需求的調整。

國家層面的中央企業，按照《企業國有資產法》的表述，聚焦關系國民經濟命脈和國家安全領域，控制重要基礎設施和重要自然資源。這個應該沒有什么疑議。

問題在于，省級和地市級該怎么定位？

現有的關于國有經濟布局優化和結構調整的要求，其實主要是針對央企而言的。對省級、地市級乃至縣級國資國企的功能定位，似乎一直沒有明確的政策指向。于是，當地方國資國企也依葫蘆畫瓢地向“國家安全”“經濟命脈”“國計民生”“重要行業”“關鍵領域”集中，往往找不到抓手，小腦袋撐不起這頂大帽子，結果就還是原有什么就繼續抓什么，原來哪個企業搞得好，就繼續抓那個所處的行業。

我建議：省屬國企，聚焦本省區域協調發展、生產要素流動和基本公共服務。地級市屬國企，聚焦傳統優勢產業、城市功能提升、科技創新孵化。

我還是用具體的行業例子來說明一下。

比如城市污水處理。前些年，一些央企發現這項帶有公益性的行業有一定的發展空間，于是在一些條件比較好的地區進行了局部投資。一些中心城市本身業務需求量大，經濟底子好，于是也紛紛成立相應的業務板塊。

在我看來，這類業務，應由省屬國企統籌布局，央企最好撒手別搞，地市級也最好能顧全大局。

理由如下——

一是該項業務涉及城鄉公共服務一體化（均等化），需要統籌推進一體化發展。一些條件好的城市，用市場化的方式單獨引進央企，那些條件不好的城市，乃至廣大村鎮，誰來負責推廣呢？由省屬國企統籌，既能凸顯公益性，又不放棄市場化，可以用條件好的項目彌補條件差的項目，總體上保持一定的盈利（或不虧），便是最佳結果。

二是城鄉公共服務一體化的統籌范圍，以省級為宜。中國地域遼闊，經濟發展不平衡，城鄉公共服務一體化不可能全國步調、水平都一致。但是，既然是公共服務，又不宜太碎片化或各自為政，局部區域內還是要講究一個均等和平衡。所以，應以省級行政區為統籌范圍，由省屬專業性國企作為該項業務的載體，在全省范圍內統籌協調，肥瘦兼顧，以優補劣。

三是該項業務涉及規模和技術效應最大化，需要以量換價。該項業務涉及規劃、施工、養護多個環節，涉及資金、技術、管理多樣要素。既然涉及公共服務，就必須考慮成本及收費最低化。單個發達城市的體量和規模，都不足以推動效益和規模的最優化。

除污水處理業務以外，高速公路業務也如此。

全省的交通基礎設施（含高速公路、省道、橋隧），本來就是一張互聯互通的網。但是，人口密集、經濟發達、交通繁忙的區域，采取市場化建設模式，各路資本競相爭奪，一條路（一座橋）就等于一部印鈔機。欠發達地區無人問津，政府以名為市場化實為行政化的方式，“強迫”省屬交通集團開發建設，財政（資源）不斷投入，企業經營壓力依然十分巨大。

改革開放初期，建設資金缺口較大，盈利預期不太明晰，動員社會資本參與開發建設，本無可非議。但是，在新時代條件下，是否還繼續沿用這樣的開發建設模式，需要為政者思考。

在類似污水處理、高速公路等項目上，是否繼續沿用半市場化半行政化開發建設模式，暫不討論。但是，能否將央企和個別市屬國企投資管理的零零散散的項目，逐步統歸當地省屬國企統一運營，這是可以討論的。

似乎扯遠了。

我做這樣的分析，無非是對國有資本分級所有以后，對某些需要根據功能定位進行調整歸屬的產業，提一點建議而已。

其三，收縮層級，化零為整，確保監管有效。

這一小節，我有重要建議要表達。

我建議國有資本分級所有，只列國家、省級、地市級行政區三個層級。說得再明確一點，就是取消縣（區）級及以下層級的國有資本單獨歸屬與監管機構。

十六大以后的國有資產監管體制改革，對縣（區）級國資要不要單獨設置監管機構問題，中央沒有定論。各地政府東張西望，五花八門。同時，在此前的“抓大放小”“靚女先嫁”風潮中，縣（區）級國資也是私有化和國有資產流失的重災區。兩廂疊加，時至今日，縣（區）級國資監管與發展問題一直不明朗。

其實，十六大之前，江澤民同志在《關于十六大報告起草工作的批示》中提出：“地方管理的國有資產，是省市縣三級為好，還是省市兩級為好，還需斟酌。下放到縣一級，管理和監督都難以到位。”

我高度認同上述顧慮和判斷。

縣（區）級國資現實狀況是：其一，資產良莠不齊，市場競爭能力不足，多依靠政府資源和政策生存；其二，政府直接插手企業業務，政企嚴重不分，“錢袋子”“融資平臺”功能十分明顯；其三，從監管到運營，管理人才匱乏，政策水平不足；其四，監管體制不順，監管配置不足，多與財政局合署辦公，監管形同虛設。

以上評價很粗淺，難免掛一漏萬。我曾專門做過調研，情況八九不離十。

我提出取消縣（區）及以下國資的所有權與監管機構，主要還是著眼于監管的有效性和嚴肅性。

從國有資本到全民所有資本，從政府監管到人大常委會監督，政策性非常強，民主性相當高。我對目前行政管理體制中縣（區）級及以下層級的治理體系和治理能力，不抱太大的期望。

我不想做過多的解釋。不服氣的同志，可以看看北京大學社會學博士馮軍旗寫的博士論文《中縣干部》，了解一下現實中的縣（區）政治生態。

我說取消縣（區）級及以下國資監管機構，但沒說取消其國資國企存在。

對于如何處理現有的縣（區）級及以下國資國企，如何繼續發揮其功能作用，我有一些建議。限于篇幅，沒有在《全民所有資本市場化監管基本法》中表述。在此羅列幾句，求教各方。

一是將縣（區）所屬國企按照功能相近、戰略協同的原則，經評估作價，以股權形式注入相應的市屬國企，成為市屬國企的子公司。二是縣（區）財政局委派董事代表，在股權所注入市屬國企董事會主張權利。三是縣（區）在市屬國企的股份所產生的經營利潤，按一定比例返還縣（區）財政局，用于基層政府運營或民生服務開支。四是地級市國資委要充分考慮和尊重原縣（區）國企服務本地經濟社會發展的戰略意圖和作用，將之與全市經濟社會發展戰略意圖相結合，按照全市一盤棋的大國資格局進行統籌運營，發揮最大化資源配置效應。

以上建議若有用，拿走不謝。

其四，以城為主，市區一體，避免資源耗散。

我所說的以省級、市級行政區為國有資本分級所有的載體，是以行政區域的整體性為主要考量，而非行政級別大小。

具體來說，比如直轄市為省級單位，直轄市的各個區就是地市廳級，各個區都有自己的國資國企。我建議直轄市內的各區也取消國資監管機構，區屬國資國企并入直轄市（省級）國資國企。再比如一些副省級省會城市，下轄各區也是按照正局級規格配置的。按照我的思路，也應取消各區的國資監管機構，區屬國資國企并入副省級市屬國資國企。

道理很簡單。

不管是直轄市還是副省級省會城市，級別再高，從地域性來看，都是一個完整的大都市形態，與周邊其他地級市的邊界清晰，自成板塊。

其一，國資國企提供基本公共服務，本身就應當做整體性全域考慮，不應該同一座城市內還各搞各的。其二，國資國企整體性布局城市功能，總體利益一致，而不應在同城之域相互爭搶項目，搞同質化競爭。其三，施行國有資本收益全民分紅，全市各區標準一致，有利于社會和諧穩定。試想一下，隔一條馬路就是不同的區，分紅標準就不一樣，勢必造成市民之間的矛盾，也會導致房價、戶籍等一系列的麻煩產生。

好了好了，不多說了。說了也基本沒用，又讓國資系統的同志們見笑了。

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