為什么建議提高國資委的行政級別？
——國企改革開新篇系列之十七
梁軍（全民監(jiān)事）
為什么國資委是“直屬特設(shè)機構(gòu)”，而不是政府組成部門？這個問題，恐怕有大半以上的黨政機關(guān)干部說不清楚。我建議提高國資委的行政級別，你以為我是在討好國資委，或者是被授意在此放話嗎？提高國資委的行政級別，是在現(xiàn)行權(quán)力運行環(huán)境下，提高其“直屬特設(shè)機構(gòu)”法定地位與履職能力的一味特效藥。我在《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》中建議：“堅定推進(jìn)政府社會公共管理職能與國有資本出資人職能分開，堅持國資委直屬特設(shè)機構(gòu)屬性，賦予其受托管理國有資本的唯一性法定地位。限期完成對金融、文化等其他領(lǐng)域國有資本的集中統(tǒng)一管理。”政府社會公共管理職能與國有資本出資人職能分開，就是標(biāo)準(zhǔn)意義上的“政企分開”。有些人不了解國資委設(shè)置初衷，因而也不了解“直屬特設(shè)機構(gòu)”含義，把國資委對國企的監(jiān)管看成是政企不分，因而建議要在國資委和國企之間搞一個過渡層或中間層。這個設(shè)想最終演變成國有資本投資運營公司概念出籠。如果國有資本投資運營公司的“過渡層”“中間層”定位站得住，那就沒必要將國資委定性為直屬特設(shè)機構(gòu)了，可以直接套上政府組成部門的金字招牌。比如新加坡，比如淡馬錫。而這，也許正是某些強勢部門的如意算盤。所以說，不要小看了理論。理論錯了一條線，實踐亂了一大片。所以我敢說上面那句話——“恐怕有大半以上的黨政機關(guān)干部說不清楚”。政企分開，提法本身沒毛病，且實踐了那么多年，為什么還要用“堅定推進(jìn)”這個詞？因為有人不想要“政府社會公共管理職能與國有資本出資人職能分開”的“政企分開”，只想要國資委與國企之間搞一個過渡層或中間層的“政企分開”，進(jìn)而弱化國資委“直屬特設(shè)機構(gòu)”的定位和屬性。再進(jìn)而，以確保自身在擁有“社會公共管理職能”的同時，繼續(xù)履行某類國有資本出資人職能。所以，我那一句“堅持國資委直屬特設(shè)機構(gòu)屬性”中的“堅持”，與上一句的“堅定推進(jìn)”，是兩位一體的。然后帶出最關(guān)鍵的建議——“賦予其受托管理國有資本的唯一性法定地位”。此唯一，此法定，必須嚴(yán)肅待之。否則，政企分開就是一句口號，一句空話。我這光明正大地，說你哩——“限期完成對金融、文化等其他領(lǐng)域國有資本的集中統(tǒng)一管理。”我在前面說了——提高國資委的行政級別，是在現(xiàn)行權(quán)力運行環(huán)境下，提高其直屬特設(shè)機構(gòu)法定地位與履職能力的一味特效藥。“現(xiàn)行權(quán)力運行環(huán)境”——國資委與其他仍掌握一定國有資本出資人職能的黨政部門，在行政級別上平級，同為正部級或正廳（局）級、正處級。而事實上，國資委的行政級別含金量，肯定弱于其他黨政部門，尤其是掌握金融、文化國有資本出資人職責(zé)的強勢部門。雖說大家的上面，都各有一個分管的副國級、副省級、副市級領(lǐng)導(dǎo)，但是這些分管領(lǐng)導(dǎo)因分管領(lǐng)域的不同，其行政級別的含金量，也還是有明顯差異的嘛！就別說什么日常協(xié)調(diào)了，更別說你要人家手里的金元寶了。就算人家說不想管了，依國資委的行政級別和實際地位，恐怕也不敢接吧？我無意沖撞這個“現(xiàn)行權(quán)力運行環(huán)境”。反而，我建議借用之、利用之、巧用之。我在《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》中建議：“國資委負(fù)責(zé)人升格為同級政府行政副職，直接對政府行政首長負(fù)責(zé)，專責(zé)管理國有資本與國家出資公司，不分管任何屬于社會公共管理職能的工作。”各層級國資委的行政級別，分別升格為副國級、副省級、副市級，會出現(xiàn)什么變化呢？其一，通過提升國資委的行政級別，凸顯國資國企對于黨和國家、人民事業(yè)的極端重要性和獨特地位，以及堅持公有制主體地位、堅定不移做強做優(yōu)做大國資國企的立場和決心，同時也有利于國資委在更高層次、更廣領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、配置資源、服務(wù)大局；其二，通過提升國資委的行政級別，國資委負(fù)責(zé)人“直接對政府行政首長負(fù)責(zé)”，最大限度地阻斷其他領(lǐng)域分管領(lǐng)導(dǎo)和強勢部門對國資國企的干擾，推進(jìn)真正意義上的政企分開，同時也有利于對金融、文化等其他領(lǐng)域國有資本的集中統(tǒng)一管理；其三，國資委負(fù)責(zé)人與國家出資公司負(fù)責(zé)人拉開了行政級別層級，進(jìn)一步強化國資委的出資人權(quán)威，為落實針對國企高管的能上能下、能進(jìn)能出、能高能低奠定基礎(chǔ)，同時也使得從組織部門手上獲得對國企高管的選聘權(quán)成為可能。另外，國資委負(fù)責(zé)人“專責(zé)管理國有資本與國家出資公司，不分管任何屬于社會公共管理職能的工作”，也是非常關(guān)鍵的建議。現(xiàn)在的各級國資委上面，也都有一位分管的副國級、副省級、副市級領(lǐng)導(dǎo)。但是，這位領(lǐng)導(dǎo)同志除了分管國資以外，還分管若干個領(lǐng)域。這樣一來，在分管領(lǐng)導(dǎo)這里，本身就帶有政企不分的因素。此外，除了不能專心致志地管理國資國企，使得國資委依然要獨自面對其他強勢部門的干擾以外，還使得自身分管的領(lǐng)域工作、以及其他所有領(lǐng)域的工作，都跟國資國企揪扯不清。如果按照我的建議，有這么一位副國級、副省級、副市級領(lǐng)導(dǎo)直接管理，而且是專職管理國資國企，政府的社會公共管理職能與之完全隔離，政府行政公權(quán)力與國資市場私權(quán)利完全分開。再加上行政級別的高配，萬千寵愛于一人，萬千責(zé)任系一身，黨中央對國企改革發(fā)展“可衡量、可考核、可檢驗、要辦事”的要求，就找到了夠級別擔(dān)責(zé)也必須擔(dān)責(zé)的直接話事人。如果說行政級別問題十分復(fù)雜，輕易撼不動，可以簡而化之——現(xiàn)今分管國資的副國級、副省級、副市級領(lǐng)導(dǎo)，將其他分管領(lǐng)域悉數(shù)轉(zhuǎn)隸其他領(lǐng)導(dǎo)，同時兼任國資委主任（國資委副主任及余下領(lǐng)導(dǎo)的行政級別不動）。這樣一來，既沒有增加職數(shù)，也沒有動誰的蛋糕。可行否？提升國資委行政級別，提高國資委政治地位，并不是要搞獨立王國，更不是要甩開黨和政府自行其是。恰恰相反，是要進(jìn)一步聚焦并通過國資委這單一渠道，將黨和政府的大政方針，以及全民的共識與期望，更精準(zhǔn)、更有效、更透明、更規(guī)范地與國資國企對接，并使之更加符合市場化的要求，更加成為能上主戰(zhàn)場的“主力軍”，更加成為能頂?shù)米〉?ldquo;頂梁柱”。我在《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》中建議：“黨和國家關(guān)于國有資本的戰(zhàn)略意圖和任務(wù)指令，對金融、文化等特殊行業(yè)的管理要求，由國資委統(tǒng)一承接，經(jīng)過相應(yīng)的決策機制向國家出資公司進(jìn)行市場化傳導(dǎo)。”左邊是黨和政府，右邊是國資國企；左邊是政府公權(quán)力，右邊是企業(yè)私權(quán)利；左邊是社會公共管理，右邊是市場化主體競爭。說到底，所謂市場經(jīng)濟體制改革，就是讓國資國企，從完全附屬或依賴左邊，過渡到具有主體意識的右邊。但是，完全脫離出左邊，兩邊毫無瓜葛，政府無法通過國企“更好發(fā)揮政府作用”，那就背離了社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求；如果實質(zhì)上依然附屬或依賴左邊，市場配置資源的決定性作用得不到充分發(fā)揮，也有悖于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方向；如果左右兩邊界線不清、利益糾葛，權(quán)力介入權(quán)利，權(quán)利來源于權(quán)力，那就更加有損于社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，是最壞的一種存在方式。所以我曾經(jīng)說過，發(fā)明“直屬特設(shè)機構(gòu)”概念的人絕頂聰明。所以我反復(fù)強調(diào)，一定要“堅持直屬特設(shè)機構(gòu)屬性”。國資委的直屬特設(shè)機構(gòu)身份，就是實現(xiàn)左邊與右邊有機結(jié)合、無縫銜接的轉(zhuǎn)換器。發(fā)揮好國資委的定位和作用，就能解決國資國企與市場經(jīng)濟的融合難題，也就既堅持了以公有制經(jīng)濟為主體，又堅持了市場經(jīng)濟的改革方向，才有可能真正開辟中國特色社會主義理論與實踐的新境界。至于如何“經(jīng)過相應(yīng)的決策機制向國家出資公司進(jìn)行市場化傳導(dǎo)”，我在后面還有關(guān)于“建立政府直屬特設(shè)機構(gòu)監(jiān)管市場化轉(zhuǎn)換機制”的專章闡述。有興趣的讀者敬請關(guān)注。我的改革建議是一個首尾相連的完整系統(tǒng)。每一章節(jié)的建議，既可以單獨運用，更需要綜合考量。建議提高國資委的行政級別，必須與國資委的監(jiān)管手段改革內(nèi)容聯(lián)系起來，才能體現(xiàn)綿里藏針、相互借力的效果。如今正在逐篇展開的“國企改革開新篇系列”，就是對《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》的細(xì)化闡釋。大概還有六七篇文章，就全部完結(jié)。有些熱心的讀者，一直跟蹤下來，有些不耐煩了，甚至認(rèn)為我跑偏了。國企改革不是武俠小說情節(jié)里的武林高手對決，不存在一招致命（一句話說清楚）的奇跡。如果一定要用武林對決來比喻，那我的《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》，就是周星馳電影《蘇乞兒》中的降龍十八掌。每一掌單獨打出去，都稍欠火候，無以克敵。必須打完十八個動作，合成一氣，連貫出手，最后才能達(dá)到地動山搖的至高境界。我在《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》中建議：“各級黨政負(fù)責(zé)人無權(quán)直接對國家出資公司做指示性要求，政府部門無權(quán)對國家出資公司做有別于其他市場主體的監(jiān)管要求。針對市場主體的有關(guān)政策、檢查、評選、統(tǒng)計等事項，由政府部門直接面向國家出資公司執(zhí)行，國資委不承擔(dān)傳達(dá)、匯總、審核等義務(wù)和責(zé)任。”長期以來，各級領(lǐng)導(dǎo)確實存在對國資國企直接發(fā)號施令、交代任務(wù)的行為。這在計劃經(jīng)濟時代，或者緊急狀態(tài)下，無可厚非。改革開放以來，市場經(jīng)濟建設(shè)的重要任務(wù)，就是解決政府和市場的關(guān)系。但是，這個問題至今仍沒有得到徹底解決。這里既存在不尊重國資委直屬特設(shè)機構(gòu)的定位、不尊重國企的市場主體地位問題，也存在公權(quán)力介入市場，導(dǎo)致市場行為失真的隱患，更存在權(quán)力與利益交換的腐敗可能。行政管理體制怎么改革，怎么約束行政權(quán)力介入市場，我沒有什么研究。我只是從當(dāng)下權(quán)力運行環(huán)境的既有規(guī)則，尤其是大家心知肚明、習(xí)以為常的潛規(guī)則的角度，提出提高國資委行政級別這一“笨”辦法，盡可能地減少各級領(lǐng)導(dǎo)對國資國企的直接插手，僅此而已。你若非要和我較真，說既然國資委負(fù)責(zé)人直接對行政首長負(fù)責(zé)，那行政首長即政府“一把手”要亂來，那該怎么辦？一直以來，政府部門推動某項工作，布置某項要求，總是習(xí)慣性地將國資委單拎出來，直接列在文件發(fā)送單位名單上。政府部門是社會公共事務(wù)管理者，國資國企與其他私企外企，都是被管理的市場主體，本來就應(yīng)該一視同仁，所謂市場（法律）面前人人平等。政府部門既不應(yīng)該利用公權(quán)力額外給予國資國企特殊照顧，也不應(yīng)該對國資國企施行有別于其他市場主體的額外約束或監(jiān)管要求。如果工作需要企業(yè)積極參與，那就應(yīng)該大家都要積極參與，而不應(yīng)由國資委牽頭組織國資國企“積極”參加，也不應(yīng)為了完成任務(wù)而要求國資國企兜底。如果監(jiān)管需要企業(yè)嚴(yán)格尊照執(zhí)行，那就應(yīng)該大家都規(guī)規(guī)矩矩地服從，而不應(yīng)專挑最軟、最服管的國資國企來捏。政府部門總是將國資委當(dāng)成國資國企的“母公司”來對待，將各種本應(yīng)直接面對市場主體的管理要求，統(tǒng)一打包給國資委，由國資委代行。此等行為極大地加重了國資委的管理工作量，影響了國資委履行出資人監(jiān)管的核心職責(zé)。國資委是國家出資公司的股東，國資委對國家出資公司的監(jiān)管是出資人監(jiān)管，與社會公共事務(wù)的監(jiān)管完全就是兩回事。每一家國家出資公司，都應(yīng)該單獨以市場主體（獨立法人）身份面對政府部門的公共事務(wù)監(jiān)管。這好比某私人投資控股公司投資了數(shù)十家獨立法人企業(yè)，政府部門不能要求該投資控股公司包攬針對那數(shù)十家獨立法人企業(yè)的管理要求吧？這類工作類別繁雜，究竟有哪些，是不是有些事項已經(jīng)糾正了，我確實不得而知，不敢輕易列舉。我只能說，這種現(xiàn)象肯定存在。我舉一個例子，是我以前調(diào)研時了解的現(xiàn)象。某地級市國資委屬下出資企業(yè)中，有較多的軍轉(zhuǎn)干部。在企業(yè)兼并重組過程中，可能存在一些軍轉(zhuǎn)干部（個人認(rèn)為）利益受損問題，處理起來比較棘手。本來，這不應(yīng)該是政府相關(guān)部門（退役軍人事務(wù)局、民政局）的份內(nèi)事嗎？不應(yīng)該是政府有關(guān)部門直接面對當(dāng)事人所在企業(yè)嗎？但是，當(dāng)?shù)卣畢s把這個燙手的山芋，直接甩給國資委，要求國資委把這項工作“統(tǒng)起來”。為此，該市國資委專門成立一個部門（武裝部），調(diào)配人手，專門應(yīng)付這些工作。該市國資委的同志叫苦不迭。因為，編制本來就緊張，還要安排專人應(yīng)付這些份外之事。相關(guān)政策解釋權(quán)和資源決定權(quán)也不在國資委手上，國資委等于是替有關(guān)部門聯(lián)絡(luò)、跑腿、傳達(dá)、統(tǒng)計、安撫。有關(guān)部門自己省事了，卻苦了國資委。我此前的文章，也許是在理解上存在歧義，也許某些改革已見成效，我又多提了那么一嘴，就有讀者揪住不放，可以說是用“痛斥”的烈度來指出問題，乃至認(rèn)定我沒有資格談?wù)搰蟾母?hellip;…
（作者系廣東省國有資本研究會會長、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】，轉(zhuǎn)編自“全民監(jiān)事”微信公眾號）
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