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郭冠清：新中國農業農村現代化的政治經濟學分析

點擊：4071 作者：郭冠清來源：《經濟與管理評論》發布時間:2020-09-24 09:22:41

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【摘要】以馬克思的“生產力-生產方式-生產關系”原理為基礎，以經濟史料為支撐，借鑒現代經濟學的工具，對新中國成立70年以來農業農村現代化進程進行了考察，對新時代農業農村現代化的問題進行了研究，結果發現：（1）人民公社作為一種肩負為國家工業化提供支持的生產方式，在利用和發展社會生產力推進農業農村現代化,尤其是支持實施國家工業化戰略方面取得了不小成績；（2）家庭聯產承包責任制作為一種國家工業化戰略目標基本完成下的制度安排，確實調動了農民的積極性，而農產品收購價格提高直至農產品稅負的解除為這種制度安排取得成就奠定了基礎，但是社會生產力利用不足，社會基礎被破壞是這種生產方式內生的缺陷；（3）新時代實施鄉村發展戰略對于推進農業農村現代化是創新和發展，但是依然面臨分散的農戶與現代農業對接困難、農業的全要素生產率低下和農產品結構性調整等方面的挑戰；（4）提出了“統籌國內外資源，深化農產品結構性改革”“更好發揮政府作用，推進農村市場化體系的建設”“以縣域經濟為中心，鼓勵和支持新型合作組織發展”“加強黨對農村工作的統一領導，解決農村治理的短板”等政策建議。

黨的十八大以來，我國貧困人口從2012年底的9899萬人減到2019年底的551萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%【1】，取得了脫貧攻堅的決定性成就。“十四五”時期，將是我國跨越中等收入陷阱【2】、踏上全面建設社會主義現代化強國新征程的的重要時期，我國農業農村發展的重點將從脫貧攻堅轉向農業農村現代化建設，這一時期除了需要建立有效的防貧返貧機制外，還面臨著分散的農戶與現代農業對接困難、農業的全要素生產率低下和農產品結構性調整等方面的挑戰。

為了給“十四五”時期農業農村現代化的發展提供有效對策，本文以科學的態度為出發點，以馬克思的“生產力—生產方式—生產關系”原理為基礎（郭冠清，2020）[3]，以經濟史料為支撐，借鑒現代經濟學的工具，對人民公社制度和家庭承包制度取得的成就和局限性進行分析，對進入新時代以來農業農村現代化取得的成就和“十四五”時期面臨的挑戰進行了研究，提出了“統籌國內外資源，深化農產品結構性改革”“更好發揮政府作用，推進農村市場化體系的建設”“以縣域經濟為中心，鼓勵和支持新型合作組織發展”“加強黨對農村工作的統一領導，解決農村治理的短板”政策建議。

一、新中國成立初期農業農村現代化的成就與教訓

雖然農業農村現代化是黨的十九大報告首次提出的概念，但是這并不影響從它本身的內涵出發，對它的發展歷程進行研究。考慮到合作化道路對新時代農業農村現代化的重要意義，下文從社會主義改造時期的合作社開始進行分析。

（一）社會主義改造時期建立的合作社試驗

新中國成立以后，以毛澤東同志為核心的黨中央對農業發展問題進入了深入思考，基于延安時期的經驗和中國工業非常薄弱的實際，放棄了蘇聯先機械化再集體化的發展模式，選擇了農業合作化這一中國特色的農業發展道路。在毛澤東同志的號召下，我國迅速掀起了農業合作化道路的高潮，農業生產合作社的數量從1951年12月的300多個增加到1953年12月的14000多個。

對于農業生產合作社這種由政府引導、農民自愿組織起來的生產方式是否能促進生產力發展，毛澤東曾明確講過：“農業生產合作社，在生產上，必須比較單干戶和互助組增加農作物的產量。決不能老是等于單干戶或互助組的產量，如果這樣就失敗了，何必要合作社呢？”（中共中央文獻研究室，1999）[4]對于農業生產合作社的生產關系，毛澤東同志批判了一些錯誤傾向，指出：“在有些地方，他們在工作中犯了一些錯誤，例如，一方面排斥貧農入市，不照顧農民的困難，另一方面又強迫富裕中農入社，侵犯農民的利益。”（中共中央文獻研究室，1999）[5]1955年毛澤東還親自編寫了90多萬字的大型文獻《中國農村的社會主義高潮》，熱情謳歌農業合作化成果（徐俊忠，2019）[6]。

對于合作社的績效，黃英偉和張晉華（2017）[7]對1956年第一年成立的高級合作社進行了分析，發現農戶增收效果較為明顯，70%左右的農戶收入增加，人均收入較1955年增加8.6元，增長幅度為16.3%，而在增收的農戶中新下中農成分農戶增收比例最高，達到72.89%。

（二）社會主義建設時期人民公社制度成就與教訓

雖然合作社這種生產方式與當時我國農業的生產力發展水平相符，在生產關系上也具有社會主義的性質，但是由于它無法滿足國家工業化戰略的“以農補工”的需要，或者更進一步說，國家工業化戰略所需要的資金積累無法通過工農業產品價格“剪刀差”的方式來提取【3】，因此，就我國當時的整體生產力水平來看，仍然不是一個最優生產方式選擇。為了國家工業化戰略，客觀上需要一種能夠對農業實施糧棉油統購統銷、由國家可以控制的生產方式。人民公社制度就在這種背景下誕生了。

對于人民公社，我們一定要將它與人民公社運動區分開來。1958年“大躍進”年代由合作社非自愿性組織起來的以“一大二公”“公共食堂”為主要特征的組織（一般稱為“大公社”）【4】，嚴重背離了唯物史綱的“生產力—生產方式—生產關系”原理，不過是“共產風”“浮夸風”下的異化組織，并不是人民公社本身。在1959-1961年經歷了罕見的農業危機后，以毛澤東同志為核心的黨中央開始認識到大公社存在的嚴重問題，從1962年2月開始將核算單位從公社下放到生產隊，形成了“人民公社、生產大隊、生產隊”三級所有“隊為基礎”的真正意義上的人民公社制度，并通過《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《農業六十條》）對這種制度安排進行了詳細的說明或規定。這種生產方式從1962年人民公社成立（以生產隊為基本核算單位）到改革開放正式宣布取消人民公社，歷時20多年。

從治理體系來看，人民公社政社合一，農村基層黨組織高效有力，農民組織水平達到了前所未有的程度，社會組織長期穩定，農民與國家之間的對接成本非常低。需要強調的是，人民公社制度不僅保證了我國行政體系的高效運轉，而且在國家工業化急需資金的情況下 , 建立健全了一整套社會保障制度，例如對生活困難或生活不能自理社員的救濟與照顧、面向全體社員的公共衛生保健制度、“五保戶”政策等。

人民公社通過稅收方式、“剪刀差”方式、儲蓄方式為工業化提供了大量的資金積累。根據馮海發和李溦（1993）[9]的研究，從1952-1990年農業為工業提供了約1萬億資金，平均每年高達250億元，占國民收入全部積累額的22.4%；僅人民公社時期，農業為國家工業化建設就提供了多達5400 多億元資金,平均每年超過了 210 億元。這在當時是一個天文數字。毫無疑問，沒有“以農補工”的人民公社，我國的工業化很難實現。

在人民公社時期，我國農業也取得了巨大進步和顯著增長，農業的各項指標均有較大幅度的提高。就糧食生產而言, 糧食產量從1962年的1.60億噸增至1982年的3.54億噸,增長幅度高達121.3%, 其年均增幅差不多是美國的一倍, 比蘇聯和同是農業大國的印度也高出許多。在農業產量提高的同時，生產條件也得到很大改善。從1962年到1982年，農機總動力從1029萬馬力提高到22589萬馬力，提高了近22倍；化肥數量從63.0萬噸提高到1513.4萬噸，提高了約24倍；用電數量從16.1億度提高到396.9億度，提高了24.6倍。根據辛逸（2001）[11]的計算，到1980年，我國農業現代化水平明顯超過了曾經與我國處于同一發展水平的印度和巴西等，而且在一些指標上已接近或超過了部分發達國家。例如我國每公頃耕地的化肥施用量、灌溉面積占耕地面積比例、每千公頃拖拉機數量等指標都超過美國。【5】

從以上論述可以看出，人民公社這種生產方式是在國家工業化建設特殊階段，一種既能促進生產力發展又能理順生產關系的制度安排。由于人民公社生產隊成員彼此非常熟悉，甚至具有血緣或擬血緣關系，交易成本相對較低，偷懶等現象在很多地方并不明顯，對社會生產力利用遠高于原子化的個體。這種制度的最大缺陷是對農民的積極性調動不足，產出與分配之間并不存在完全的關系，農民和家庭無法獲得剩余索取權，生產隊長也缺乏監督的激勵，尤其是大部分產出被國家統購統銷轉移之后。

值得思考的是，如果沒有“以農補工”，如果沒有“文化大革命”和“寧要社會主義草不要資本主義苗”之類思想的破壞，允許農民經營家庭副業并從事商品生產，人民公社一定不會給人們留下當前這樣的印象。從調查情況看，全國有上萬個以村為單位的集體經濟，他們的發展都遠超過實行家庭承包責任制的村【6】。這至少說明，在許多地方，以人民公社為原型的組織形態，還有存在的空間。從理論上講，當集體經濟利用社會生產力帶來的生產成本節約超過交易成本時，這種生產方式就比單個家庭經濟具有優勢。交易成本取決于有無好的帶頭人、家庭之間是否具有合作精神等因素。

二、改革開放新時期農業農村現代化的發展和問題

隨著國家工業化戰略的基本實現，“以農補工”的需求減弱，人民公社這種生產方式的歷史使命已經完成，以家庭承包責任制為基礎、統分結合、雙層經營的新的生產方式在寬松的政治環境下出現，而與家庭承包責任制孿生的鄉鎮企業異軍突起。

（一）家庭聯產承包責任制的發展

以家庭為經營單位的生產模式并不是一種新的生產方式。1956 年在浙江永嘉縣曾經出現過，20世紀60 年代初，安徽等省區也興起過“按勞動底分包耕地、按實產糧食記工分”的 “責任田”（辛逸，2001）[12]，之所以沒有推廣，并不完全是意識形態的影響，而是這種生產方式至少無法完成如上所說的國家工業化發展戰略，也就是說在當時的經濟條件下，它不是適合生產力的生產方式。這一點與“一大二公”的“大公社”是一樣的。人民公社之所以沒有解決了溫飽問題，也并不完全是缺乏激勵機制的生產方式，過低的收購價格、“寧要社會主義草，不要資本主義苗”“以階級斗爭為綱”為主要特征的意識形態束縛都脫不了干系。從某種意義上講，家庭聯產承包責任制生產方式不過是人民公社時期家庭副業的升級版。

農村這場被科斯和王寧（2013）[13]稱之為的“邊緣革命”的改革，一旦興起，就產生了前所未有的生命力，例如1979年小崗村糧食產量高達13.2萬斤，是1966年到1970年5年的總和，而油料的產量達到3.5萬斤，是過去20多年的總和（曹普，2016）[14]。到1983年底，我國99.5%生產隊實行了家庭聯產承包責任制，數目高達586.3萬個，其中實行“大包干”的生產隊占生產隊總數高達97.8%。【7】

農村改革另一個突出亮點是“鄉鎮企業的異軍突起”。【8】“文化大革命”期間，由于派系斗爭城市工廠陷入癱瘓，社隊企業得到異常迅速發展，產值從1970年的95億元增加到1976年的272億元，增加速度高達26%（斯蒂格利茨和尤素福，2013）[16]，1978年我國的社隊企業數量已高達152.42萬個，從業人員數量已高達2826.56萬人（當代研究所，2012）[17]。家庭聯產承包責任的推行提高了農業勞動力，節約了勞動時間，于是農村出現了可以流動的剩余勞動力.而長期短缺引發的需求（賣方市場），加上與國營工廠相比在生產成本和體制方面的優勢，鄉鎮企業（人民公社時期的社隊企業）迅速崛起。根據當代研究所（2012）[18]，到1984年底，鄉鎮企業規模已達到606.52萬個，就業人數5208.11萬人，在上繳國家稅金方面貢獻已達8.3%（稅金79.1億元）。鄧小平對鄉鎮企業的發展給予了極高的評價，講道：“農村改革中，我們完全沒有預料到的最大的收獲，就是鄉鎮企業發展起來了，突然冒出搞多種行業，搞商品經濟，搞各種小型企業，異軍突起。這不是我們中央的功績。鄉鎮企業每年都有百分之二十幾的增長率，持續了幾年，一直到現在還是這樣。鄉鎮企業的發展，主要是工業，還包括其他行業，解決了占農村剩余勞動力百分之五十的人的出路問題。”【9】鄉鎮企業并不是制度設計的結果，它是在家庭聯產承包責任制產生的剩余勞動力推動下誘致性制度變遷的自發產生的。值得注意的是，鄉鎮企業活力經過一定時間釋放以后，隨著市場經濟制度在我國的確定，城市非公有經濟的發展，產品銷售從賣方市場轉向買方市場，以及農民工從農村走向城市，鄉鎮企業的優勢已不復存在。

（二）家庭聯產承包責任制成就與問題

從治理體系來看，家庭聯產承包責任制解構了人民公社“政社合一”體系，農村進入了“村民自治”的階段，原有的社會基礎被打亂，新的社會基礎并沒有很好地建立起來，尤其是市場經濟制度確立后，小農戶與市場經濟之間、小農戶與大政府之間的對接非常困難，收入不平等也引發了許多人民公社時期并不存在的問題，而且這種亂象，并沒有隨著農業稅的取消和社會主義新農村運動建設而改變。也就是說，至少在本文作者看來，農村的現代化相對于人民公社時期并沒有發生實質的改變。

家庭聯產承包責任制對農業生產貢獻主要在改革開放初期。根據王小魯（2019）[19]的研究，我國糧食產量從1977年的2.83億噸到1984年提高到4.07億噸，在這提高的1.25億噸糧食中，農村實行家庭聯產承包責任制和提高糧食征購價格的合計貢獻約為7000萬噸，超過一半，而在1985-1990年間，全國糧食產量一度在4億噸上下波動。小農戶面對復雜多變的市場環境，暴露了其劣勢。也就是說，家庭承包責任制在解決了農民吃飯問題之后，其效應開始減弱，農村在經過一段快速發展之后，又逐漸陷入了困境，“三農”問題逐漸顯現。由于對“統分結合雙層經營體制”的 “統”的忽略，家庭聯產承包責任制的生產方式，在沖破了舊的經營管理體制束縛，解放了生產力的發展之后，在促進生產力發展和理順生產關系方面，遇到了前所未有的困難，解決這一困難的歷史使命落在了新時代。

三、新時代農業農村現代化的創新與發展

從黨的十八大報告提出 “解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重”以來，以習近平同志為核心的黨中央對解決“三農”問題不斷發力，形成了以新發展理念引領農業農村經濟發展、堅持以人民為中心、深化農業供給側結構性改革的發展思想。

（一）以新發展理念引領農業農村經濟發展

當家庭聯產承包責任制的活力基本釋放完畢后，我們以什么理念來指導農業農村的發展，才能破解“三農”的難題呢？以習近平同志為核心的黨中央面對我國經濟發展的新形勢、出現的新問題，提出了以創新為動力的新發展理念，并將它用于農業農村經濟建設之中。（郭冠清，2020）[20]五大發展理念既相互協調、相互融合，又各有側重。

——創新發展理念解決的是自家庭聯產承包責任制以來發展動力不足的問題。習近平總書記提出了一系列創新的思想，例如“讓農業插上科學的翅膀”——解決農業農村現代化中的科技創新問題，提出的“逆城鎮化”“城鄉融合”——打破對農村現代化只有“城鎮化”一條路的誤區，提出的“堅持黨對經濟工作的統一集中領導”“更好地發揮政府作用”“堅持讓市場在資源配置中起決定作用”——重構農村中黨、政府、市場之間關系。

——協調發展理念注重的是解決發展不平衡問題，城鄉之間發展不平衡是農業農村發展中最大的不平衡，“城鄉融合”解決的是城鄉之間發展的不平衡問題。“十三五”時期，城鄉居民收入差距有不斷縮小的趨勢，城鄉居民收入比已經從2015年的2.73:1縮小到2019年的2.64:1（彭超，劉合光，2020）[21]。

——綠色發展理念注重的是人與自然和諧發展問題，習近平總書記提出的“兩山理論”為新時代生態環境建設指明了方向。從實踐上看，已經成功實現了從“十三五”初期的嚴重霧霾到當前的藍天白云的轉換，綠色興農的道路已經深入人心，可以毫不夸張地說，我國解決了英國等資本主義國家在發展過程中幾十年才解決的環境污染問題，創造了奇跡。

——開放發展理念注重的是內外聯動問題，在農業農村發展問題上，我們只有以開放的思想，吸引國內外好的建設經驗，加強國內外的合作，才能更好地推動農業農村現代化。“十三五”時期，中糧集團等大量涉農企業在生產成本較低的巴西等地建廠，全球配置資源，就是一個明顯的例證。

——共享發展理念注重的是社會公平正義問題，共享是中國特色社會主義的本質要求，我國在脫貧攻堅方面取得的奇跡，就是貫徹共享發展理念的體現。（郭冠清，2018）[22]

（二）堅持以人民為中心的發展思想

雖然家庭聯產承包責任制的建立，將禁錮的農業生產力解放了出來，解決了我國廣大農村幾千年都沒有解決的溫飽問題，但是為什么還有些農民處于貧困狀態？為什么我國的收入不平問題如此嚴重？以習近平同志為核心的黨中央牢牢樹立“堅持以人民為中心的發展思想”，通過“精準脫貧，將農業農村改革完全建立在“人民”之上。

習近平總書記一以貫之踐行“堅持以人民為中心的發展思想”。在知青歲月，作為梁家河的黨支部書記，習近平帶領群眾建立了陜西省第一個沼氣池，解決了困擾當地農民多年的燃料問題；通過打淤泥壩和建知青井等提高了土地生產力，為村民填飽肚子奠定了基礎。在正定，作為縣委副書記和縣委書記，習近平騎著自行車跑遍25個公社和大部分生產大隊，冒著很大政治風險試行“大包干”、糾正“糧食虛報”現象，對農民如何增收致富進行了探索。在福建，作為最貧困地區的地委書記，以“滴水穿石”的精神，展開了“扶貧”攻堅戰，將“堅持以人民為中心的發展思想”落在實處。在浙江，作為省委書記，在任職期間實現了“全面小康一個鄉鎮也不能掉隊”的承諾。（郭冠清，2018）[23]十八大以來，習近平總書記跑遍了全國所有連片貧困地區，召開了七次打贏脫貧攻堅的專題會議，為2020年底實現“小康路上一個不能少”奠定了堅實的基礎。截至2020年2月底，我國832個貧困縣中只有52個尚未進行摘帽，在脫貧攻堅領域取得前所未有的成就。

“堅持以人民為中心的發展思想”構成以習近平同志為核心的黨中央實施鄉村振興戰略，推進農業農村現代化的“底色”。正如習近平總書記所講：“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節”“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”（習近平，2018）[24]

（三）深化農業供給側結構性改革

僅僅有了新發展理念的引領和堅持以人民為中心的發展思想，還不足以實現農業農村現代化，我們必須尋找到精準發力點，破解改革開放以來農業農村深層次的問題，以尋找能促進生產力發展和保證社會主義性質的制度安排。

由于我們所處的時代已不是改革開放之初的“短缺經濟”時代，人民對美好生活的需要對農業供給提出了更高的要求，只有進行供給側結構性改革才能破解這個難題。以此為背景，2015年12月中央農村工作會議提出了“深化農業供給側結構性改革”。習近平總書記明確指出，“新形勢下，我國農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。因此，要把推進農業供給側結構性改革、提高農業綜合效益和競爭力，作為當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。”【10】所謂階段性的供過于求指的是2015年我國糧食生產保持了連續12年增產，總產量已到12429 億斤，玉米、食糖、棉花等農產品國家儲備庫里堆積滿滿，所謂供給不足指的是像大豆這樣的農產品我們一度是世界第一大出口國，而當前國內缺口很大，成了世界第一大進口國。國內的結構性矛盾是單個農戶或市場經濟本身無能為力的，必須更好地發揮政府的作用，對農業進行結構性改革。（陳錫文，2017）[25]

在供給側結構性改革方面，主要在三個方面取得了明顯的成效。第一是農業經營體制改革。在土地承包權到期延長三十年的前提下，實施“土地所有權”“土地承包權”“土地經營權”“三權分置”，這是在解決分散的農戶無法進行規模化經營難題的創新。關于土地承包權與土地經營權的分置，習近平總書記在2013年2 月23 日召開的中央農村工作會議上講話時第一次提出來，“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。這將有利于更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農戶對土地的承包權，更好用活土地經營權，推進現代農業發展。”【11】經過全國性的“土地確權”，當前我國已經完成了“三權分置”。第二是促進農村一二三產業融合發展。鄉鎮企業衰落以后，農村的二產和三產在大部分地方都沒有發展起來，更不要說一二三產業融合發展了，無法滿足新時代城市居民和農民本身對農業新業態、新產業的需求，以此為背景，2015 年中央“一號文件”首次提出了“推進農村一二三產業融合發展”，并在隨后由國務院辦公廳發布《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》，2016年中央“一號文件”對一二三產業融合進行了專門的部署。一二三產業融合對于實現城鄉發展一體化，推進農業農村現代化，有著極其重要的意義，是深化農業結構性改革的突破口和重要抓手（陳錫文，2017）[27]。第三是縣域經濟逐漸成為鄉村振興的中心。縣域經濟是國民經濟發展的一個重要組成部分和基礎區域，要把實施鄉村振興戰略推進農業農村現代化的主戰場放在城市與鄉村結合的“縣域”，而不是村或者鄉鎮，這是關系到農業農村現代化是否成功的重要一環。過去關于農業農村出現的許多問題，就是因為沒有堅持“縣域經濟”為中心。進入新時代以來，在加強頂層設計的同時，注重了縣域經濟作用。2020年的中央一號文件明確提出“發揮縣級是一線指揮部的作用”“縣委書記主要精力抓‘三農’工作”。全國各個縣（市、區）由于生產力發展水平不同，文化和社會基礎不同，只有選擇與自身稟賦優勢相同的發展戰略，才能更好更快地推進農業農村現代化。

通過調查情況發現，河北省正定縣由于地處京津兩個直轄市和省會城市石家莊附近，才能成功實施“半城郊型”經濟發展戰略，打造農業農村發展的“正定模式”，而山東省諸城市由于遠離中心城市就不能實施“半城郊型”經濟發展戰略，但卻可以依托“經濟大合唱”的歷史基礎打造農業農村發展的“諸城模式”；同樣，在國家級貧困縣河北省魏縣，由于大量勞務輸出和承接保定、青島等城市訂單的成本較低，才可以成功建立“農村微工廠”實現“一二三產”融合和解決“半勞動力”就業問題，但是像黑龍江省甘南縣和龍江縣平均村級負債超過400萬元【12】且農產品和勞動力市場遠未建立的地方，習近平總書記的農村市場化理論可能更切合。

四、農業農村現代化發展面臨的挑戰

雖然我國將在2020年這一“十三五”規劃收官之年全面建成小康社會和實現全面脫貧，但是農業農村不平衡不充分的問題還比較突出，“十四五”時期除了需要建立起有效的防貧返貧機制使“小康”的基礎得以鞏固外，至少面臨著以下三個方面的挑戰。

（一）分散的農戶與現代農業對接困難的挑戰

要落實鄉村振興戰略，推進農業農村現代化，實現“2035年基本實現農業農村現代化”的目標，需要突破家庭聯產承包責任制以來，國家對控制農村社會經濟資源的能力嚴重不足、分散的小農無法支撐任何一種現代化發展戰略的瓶頸。

市場經濟時期，國家已經不再具有控制全部社會經濟資源的能力，因而也就失去了按照自身的邏輯規定農村社會生活方方面面的能力，依靠單線的方式，無論這種方式脫胎于革命的理論，還是淵源于西方的經驗，都不可能在合法性的層面上完全解釋農村現實，依據這種理論和經驗創造出的簡單化的政策體系也就無法解決農村地區復雜的社會問題。因此，國家必須重新定位自身與農民之間的關系，必須在確定現代化發展道路，制定具體經濟社會政策時，充分考慮這種道路和政策在“嵌入”農村社會時，在遭遇農村社會各種復雜關系體系時可能會出現的問題，并且將這些問題作為制定宏觀戰略時極其重要的參考因素。（王立勝，2007）[28]

農村稅費改革在減輕了農民負擔的同時，也瓦解了試圖重建的“市場邏輯”下的社會基礎，國家試圖管理“原子化”的農民更加困難，鄉鎮對村級的依附性反而增加并試圖通過“壓力性體制”的方法安排村一級來完成各種行政任務。可以想象在土地碎片化嚴重、無法將農民有效組織的“村民自治”的農村，實施鄉村振興推進中國農業農村現代化的困難。

當前我國“三農”問題，就本質而言可以概括為三個方面，一是分散的小農與市場對接的成本太高，表現為小農與資本之間的關系緊張；二是分散的小農與政府之間的交易成本太高，表現為農民與國家之間的關系緊張；三是分散農戶無法進行規模化經營，科技的應用非常困難，利用社會生產力的成本太高。

（二）農業的全要素生產率低下的挑戰

盡管家庭聯產承包責任制調動了農民的積極性，但是受分散經營規模的限制，科技成果的應用非常困難，導致我國農業的全要素生產率非常低，農產品的生產成本非常高，缺乏國際競爭力。2017 年我國農業勞動生產率是第二產業的 1/8，第三產業的1/4，農業全要素生產率不及美國農業全要素生產率的60%（蔣和平，楊東群，2019）[30]。在我國食糖主產區廣西，甘蔗種植成本大約是巴西的4倍、泰國的2.5倍、印度的2倍，甘蔗主要品種之一還是很久以前的臺22號，以致食糖的價格比加了97%關稅的進口食糖還要高很多【13】。以玉米為例，2018年美國每噸玉米的生產成本為962.31元，而我國的生產成本高達2125.99元，是美國的2.21倍。我國種植玉米的勞動力成本高達845.55元，是美國的19倍，土地的機會成本比美國高出239.77元。（彭超，劉合光，2020）[31]

農業全要素生產率低下，使我國農業生產陷入了低水平、低質量、高成本的惡性循環之中，可持續增長動能的不足，制約了農業農村現代化的發展。

（三）農產品結構性調整的挑戰

“十三五”時期，我國一直在致力于對農產品進行結構性調整，但是效果并不明顯，大豆進口量從2015年的8156萬噸增加到2019年的8851萬噸，年度進口量占全球總量的60%左右【14】。盡管為了保障大豆供應安全，近年來我國拓展大豆進口來源地，除了巴西、美國、阿根廷等傳統的進口來源地之外，俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦等國家也成為我國大豆重要進口來源地，似乎“2004年大豆危機”現象不會再現，但是我國大豆的短缺，還有優質稻谷和小麥供給不足，反應出我國糧食生產存在嚴重的結構化問題。從根本上看，大豆的短缺來源于大豆種植科技含量不高，幾十年來產量幾乎沒有提高，種植成本太高，需要加大大豆產品的科技含量，“讓農業插上科學的翅膀”。但是客觀上講，收儲政策給市場傳遞了錯誤的信號，也難脫干系。在齊齊哈爾調研時獲悉，種植玉米每畝的收入大約在1000元超過大豆1倍，在這種情況下，又有誰愿意種植大豆呢？大豆、優質稻谷和小麥供給不足也反映出我國在走出“馬爾薩斯——李嘉圖貧困陷阱”之后對糧食需求發生了變化。

農產品結構性問題除了城鄉居民消費升級帶來的需求變化原因外，主要還在于農產品價格形成機制存在嚴重問題。雖然我國已實施市場經濟40多年，但在農產品問題上，計劃經濟的思維一直存在，尤其是糧食的收儲政策除了在保證國家安全方面有些意義外，不僅把大量資金注入了有去無回的“收儲黑洞”，而且給市場傳遞了錯誤的信號，大豆、玉米、棉花、食糖等出的問題無不與此有關。東北地區曾經是世界最大的大豆種植地，但是由于收儲政策的影響，種植大豆不如種植玉米，精于計算的農民不再種植大豆，結果大豆淪陷了，2004年出現了震驚中外的“大豆危機”【15】，可是直到現在，我國的大豆政策一直沒有真正的調整，大豆也依然嚴重短缺。我國的紡織業曾經可圈可點，但是高于國外近一倍的國內棉花價格，大幅度提高了紡織業的生產成本，摧垮了紡織業，而靠收儲與拋儲價差做“轉圈棉”的投機商人卻賺了大量錢。由于價格形成機制的改革難度較大，即使進入新時代以來實施了農產品結構性改革，但從大豆進口量不降反升、高度依賴進口，可以看出，農產品結構性問題突出，調整非常困難。

五、推進農業農村現代化的對策

“十四五”時期是實施鄉村振興戰略，推進農業農村現代化的開創時期，我們需要堅持以人民為中心的發展思想，在新發展理念引領下，以深化農業結構性改革為主線，加快推進農業農村現代化發展進程。根據“十三五”時期的主要成就和“十四五”時期面臨的挑戰，提出如下的對策建議。

（一）統籌國內外市場，深化農產品結構性改革

針對我國在農產品供給方面的結構性問題，尤其是大豆、優質稻谷和小麥等主要依賴進口的問題，“十四五”時期要在確保糧食生產安全的基礎上，對收儲拋儲體系進行深度調整，在國內市場上，徹底擯棄“計劃經濟”的思維模式，按照市場在資源配置中起決定作用建立有效的價格形成機制，以市場方式引導資源向滿足人民對美好產品需要的方向配置。在國外市場上，要堅持國家的主體性，走出比較優勢原理的誤區，按照我國農產品的生產力發展階段，在滿足人民對美好產品需要的同時，對需要培育的農產品進行保護。通過價格形成機制的改革，提高農業的全要素生產率，加快推進農業農村現代化發展進程。

（二）更好發揮政府作用，加快農村市場化體系建設

雖然市場經濟作為一種資源配置方式的制度安排，在我國已經有接近30年的時間，但是，由于“計劃經濟”思維模式限制和缺乏“市場經濟”存在的條件等原因，一些地方并沒有完全建立起適合市場經濟發展的外部環境和制度體系，影響了農業農村現代化的推進。這一點在東北地區尤為突出。東北地區是我國計劃經濟時期重工業發展的重點地區，它的主體是國有企業，但國有企業之間本身無法形成市場經濟所需要的引導資源有效配置的價格信號和激勵機制。計劃經濟思維的慣性、國有企業為主體的路徑依賴、政府主導的市場經濟模式使得東北地區在市場化過程中一直沒有擺脫本身的困境，固定資產投資和房地產的發展可以在短期內獲得經濟高速增長，但卻無法解決市場化滯后的資源配置問題。這一點與蘇聯、東歐國家市場化取向改革并沒有成功有類似之處（郭冠清和陳健，2016）[32]。

在“十四五”時期，尚未建立起農村市場化體系的地區要把市場化體系建設作為重點去抓。要加強頂層設計，避免“摸著石頭過河”偏離正確的航線，避免制度障礙影響市場化體系的建立，同時還要更好發揮地方政府的作用，在政府的積極作為下，建立起適合市場經濟發展的外部環境和制度體系。

（三）以縣域經濟為中心，鼓勵和支持新型合作組織發展

雖然社會主義改造時期的農業的合作社建設因為大躍進運動和國家工業化戰略而夭折，但是閃耀著光芒的農業合作化道路并沒有因此被長期忽略。即使在我國普遍建立了家庭聯產承包責任制的 80年代，還有大約1%的自然村仍然走著合作化道路，上文提到的一萬多個集體經濟村，一大部分是那個時期保留下來的。拋開集體經濟村不說，改革開放后，我國合作化道路也沒有停止。根據農業部的報告，截至2011 年6 月，中國農民合作社的數量高達44.6萬個，入社社員達到了3570 萬戶，占農戶總數的14.3%【16】。盡管這些合作社中有不少套取國家資金的“假社”，但總體來說，合作社的績效是明顯的。張晉華、馮開文和黃英偉（2012）[34]對我國16個省32個行政村561戶農戶(其中合作社社員481戶，非社員80戶)實證研究表明，加入合作社對農戶的純收入有顯著的正向效應，這種正向效應不僅體現在純農戶的農業收入上，而且還體現在兼業農戶的農業收入和工資性收入上。

要破解改革開放以來農業農村發展的難題，推進農業農村現代化，除了揚棄人民公社和家庭聯產承包責任制，走新型合作化道路前行外，沒有其他更好的辦法可以選擇。

“十四五”時期，要進一步明確縣域經濟的中心地位，要充分發揮全國各縣（市、區）黨的領導的優勢和政府的積極作用，根據各地的稟賦優勢和實際情況，做好頂層設計，引導農戶走新型合作化發展道路，以充分利用社會生產力，解決分散的農戶與現代農業對接困難，因地制宜推進我國農業農村現代化進程。

（四）加強黨對農村的統一領導，解決農村治理的短板

十八大以來，在精準扶貧”工作中，全國共派出25.5萬個駐村工作隊、累計選派290多萬名縣級以上黨政機關和國有企事業單位干部到貧困村和軟弱渙散村擔任第一書記或駐村干部，當前在崗91.8萬，特別是青年干部了解了基層，學會了做群眾工作，在實踐鍛煉中快速成長。【17】

“精準扶貧”工作中派遣第一支書模式為彌補“村民自治”缺陷，解決分散的農戶與現代農業對接困難，提供了可以借鑒的模板【18】。“十四五”時期，要繼續把政治過硬、熟悉農村工作、有志于為農業農村發展做出貢獻的骨干分子，派遣到農村去鍛煉，持續向貧困村、軟弱渙散村、集體經濟薄弱村派駐第一書記，把黨對“三農”工作的統一集中領導，落到實處，把農業農村現代化實施，落到實處，解決農村治理的短板，建立中國特色的農業農村現代化的現代治理體系。

注釋：

【1】數據來源:習近平. 在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話[N].人民日報,2020-03-07(002).

【2】我國在1997年人均GNI達到750美元，成功跨過了“貧困陷阱”，邁入“中等低收入階段”，并在2010年人均GNI達到4340美元，成功跨過了“中等低收入階段”，進入了中高收入階段（World Bank，2020）[1]。根據Linda&Helmut （2020）[2]等的研究，跨越中上等收入的平均時間為14年，“十四五”時期末，我國應該跨越中等收入陷阱，否則就有可能跌入中等收入陷阱之中。

【3】正如陳云所說，“中國是個農業國，工業化的投資不能不從農業上打主意。搞工業要投資，必須拿出一批資金來，不從農業打主意，這批資金轉不過來”。陳云文稿選編（1949－1956）[M].北京: 人民出版社, 1982: 97.

【4】根據黃英偉和張晉華（2016），1958年8月末到11月初，不到三個月時間，就有75.3萬個高級社被合并成2.4萬個人民公社。

【5】根據辛逸（2001）[10]提供的表格進行了數據計算。

【6】注意許多集體經濟都被淘汰了，它不具有一般的意義。

【7】根據我們對東北、華北的實地調研，北部地區實行“包干到戶”普遍較晚，大部分是在1983年春天才開始進行。時任正定縣委副書記的習近平在正定縣里雙店搞的“包干到戶”試驗在1982年進行的。

【8】鄉鎮企業在1984年以前叫社隊企業，是人民公社時期的三級集體（公社、生產大隊、生產隊）興辦企業的總稱，是人民公社制度的副產品，科斯和王寧（2013）[15]稱之為第二個“邊緣革命”。

【9】鄧小平在1987年6月12日會見南斯拉夫共產主義者聯盟中央主席團委員科羅舍茨時所講。參見鄧小平文選（第三卷）[M]北京：人民出版社,1993:238.

【10】2016 年3 月，習近平總書記在十二屆全國人大第四次全體會議總書記在參加湖南團討論時的講話。

【11】轉引自陳錫文（2017）[26]。

【12】根據筆者2018年6月調研，甘南縣現有95個行政村，資產負債總額40849.1萬元，負債村占比100%，龍江縣也類似，村平均負債402.98萬元。

【13】數據主要來源于筆者2015-2018年連續4年對廣西甘蔗種植區的調研。

【14】2015年的數據來源于《中國農村統計年鑒》，2019年的數據來源于2020年1月14日中國海關發布的數據。

【15】可以看出，不顧糧食安全生產底線，把糧食控制權交給美國控制有多危險。

【16】數據來自張晉華、馮開文和黃英偉（2012）[33]。

【17】數據來源于中央紀委國家監委網站http:// www.ccdi. gov.cn/ yaowen/ 202003/ t20200313_ 213440. html。

【18】注意切忌派遣鍍金的人去農村。

參考文獻：

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