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何平：當代中國鄉村治理模式的探索及發展走向

點擊：作者：何平來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2021-12-14 07:18:41

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當代中國鄉村治理模式的探索及發展走向

——在第二屆世界鄉村復興論壇會上的發言

當代中國鄉村建立集體所有制以來，鄉村治理依據管理支配權的不同，可劃分為三種模式，即：政府管治下的集體所有制，家庭自治下的集體所有制，鄉村自治下的集體所有制。

實踐證明，政府管治突出體現政府的決策及官員的意志，容易滋生官僚主義；家庭自治突出體現家庭的自主權，出發點站在家庭個體利益的角度，勢必強化農民的個人主義；鄉村自治突出體現鄉村的自主權，出發點站在鄉村整體利益的角度，有利于培養農民的集體主義。鄉村自治既能克服政府管治固有的官僚主義，又能避免家庭自治各自為政的困擾，從而充分發揮集體所有制的優越性。由此可見，集體所有制建立以后并非萬事大吉。其中，最重要的問題是管理問題，也就是人與人的關系問題。農民群眾如果不能參與管理，而只是處在一種被領導被管理的狀態，就不但使官僚主義得不到遏制，而且政治上的社會主義方向和經濟上的集體所有制基礎也難以保證。

事實上，人民公社的問題就是管理問題。如：集體化進程過急，農業學大寨局部過于教條化，農業生產統得過死，農民活動管得過緊，基本建設耗費過多，勞動時間過長，任務糧指標過高等。這勢必挫傷農民的積極性，甚至導致一些地方的農民產生抵觸情緒。出現這些問題的主要因素是管理體制上的不足。突出體現在公社領導成員幾乎都是國家干部，并且都是上級組織提名任免。這樣的體制分明是政府管治，而不是鄉村自治。政府管治首先體現的是政府的決策及官員的意志，因而不利于充分體現農民群眾當家做主的權利，勢必滋生官僚主義。以劉莊為例，1958年“大躍進”期間，公社開會布置并派人坐鎮指揮各村“小麥高產放衛星”，要求挖地三尺，每畝上糞100車、下種150公斤，實現畝產小麥7．5萬公斤。當時，工作組就住在劉莊，三天兩頭催辦。沒法子，史來賀勉強同意搞3畝地進行試驗，結果3畝“衛星田”平均畝產僅130公斤，連種子都沒打夠。由于劉莊堅持只種3畝，沒有造成大的損失。從這個例子不難看出，以往人民公社時期，劉莊的管理憑借中國村魂史來賀的影響，也未能完全擺脫政府管治的束縛，對于廣大農村而言，就沒有劉莊那么幸運了。

顯然，上世紀八十年代的農村改革勢在必行，但改革對象主要是管理體制和管理機制，而絕非放棄集體所有制。不可否認，人民公社依靠集體所有制創造的奇跡，既是私有制時代中國農民不敢想的，也是今天家庭經營條件下無法做到的。

家庭承包制之所以當時調動了農民的積極性，就在于家庭承包制突出體現了家庭的自主權，實質上確立了家庭自治的權利。但是，家庭自治的積極性僅僅體現在承包的土地上，卻未能體現在集體的事業上，結果導致個體生產獲得自由時，國家計劃失控，市場失衡，危機頻發；農民溫飽問題得以解決時，集體經濟不斷瓦解甚至出現負債。所以，家庭自治下的經濟依然是小農經濟，勢必出現各自為政、一盤散沙的現象。與此同時，計劃難、種植難、銷售難、耕地難、澆地難、上學難、看病難、養老難、開會難、組織難等一系列問題不斷暴露。記得1985年開始，農民種地積極性一直減退。1990年以后，外出打工的農民迅速增加，到2000年時，老年人無力種地，中年人不愿意種地，青年人不會種地的問題已十分突出。之后，城鄉差距越來越大，農村流出人口繼續增加，不只是外出打工，包括年輕人婚后居住、教師上班、學生上學都想辦法逃離農村。

相反，改革后那些仍然堅持集體經營的村莊，不僅沒有外出打工現象，而且吸引了許多外來者，不僅實現了共同富裕，而且早已跨越了小康，實現了生產機械化、管理企業化、發展生態化、民主大眾化、集中組織化、保障集體化。其中更讓人驚喜的是，劉莊、南街等個別村實行了教育免費、住房免費、醫療免費、養老免費、日常所需基本免費的分配制度。當你走進這些村，你會看到文明生產，體面生活的農民，發現他們工作有序，生活有度的境界，感受到人與人平等、熱情，人與自然和諧的氣氛，因而這些村在城市工作的人退休后紛紛回村養老，中國人葉落歸根的文化理念得以體現和傳承。這對城鄉之間的交流、相互促進，以及緩解城市人口壓力等，無疑是有益的。于是，越來越多的基層干部群眾自發地到這些村參觀學習。就連小崗村也曽三次派人到南街村參觀，并在留言簿上寫到：“大包干發源地的人員，看到了南街村的變化，為我們提供了發展的模式，使我們的黨組織看到了前進的方向。學習南街村，壯大集體經濟，實現共同富裕”。但是，這并非意味著鄉村治理完全回到以往的人民公社時代。改革后仍然堅持集體化道路的鄉村與以往的人民公社相比，一個標志性的變化就是集體經濟的管理模式不再是政社合一的集體所有制，而是鄉村自治下的集體所有制。這一轉變無疑標志著新型集體經濟的確立，即新型集體經濟不再是政府管治下的集體經濟，而是鄉村自治下的集體經濟。

以周家莊為例，許多人俗稱周家莊是“最后的人民公社”，是我國唯一將合作化道路堅持下來的鄉。然而，如今周家莊的管理模式與以往的人民公社相比，有著明顯的不同。

其一，名稱不同。1983年3月24日，周家莊人民公社改為周家莊農工商合作社。現在叫周家莊鄉經濟合作社。

其二，管理體制不同。以往的人民公社實行政社合一的管理體制，公社領導成員幾乎都是國家干部，并且所有成員都是上級組織提名任免。如今周家莊政社分開，合作社的領導成員完全來自集體所有制內部，由合作社社員民主推選。

其三，黨組織設置不同。以往人民公社的農村黨支部建在村上,而今周家莊的農村黨支部建在生產隊。小村，一村為一個生產隊；大村，一個村劃為幾個生產隊。每個生產隊1000人左右，大體相當。這樣，有利于加強黨對農村工作的領導，便于發揮黨員的先鋒模范作用。

其四，金融設置不同。人民公社時期的農村信用社屬于國家事業機構，所有工作人員都來自集體所有制外部。如今周家莊合作社設立的農村資金互助社，則是合作社的內置金融，所有工作人員都來自合作社內部。目前，周家莊農村資金互助社現有存款近8億元，其中集體公積金7個億。周家莊合作社的發展完全依靠合作社的內置金融，沒有一分錢的國家貸款。

其五，生產計劃不同。以往人民公社的生產計劃都是按照上級政府逐級下達的指標確定的。如今周家莊合作社的生產計劃則是合作社自定，政府不加干預。

其六，生產購銷不同。以往人民公社的主要生產資料及產品實行政府統購統銷。如今周家莊合作社實行集體統購統銷。即所有生產資料都是合作社統一購置，所有產品都是合作社統一銷售，做到了產前有計劃，產后有市場。

顯然，周家莊合作社的管理屬于典型的鄉村自治，與以往政府管治下的人民公社相比，產生的作用和效果明顯不同。具體概括如下：

第一，政府管治突顯了政府決策及官員意志，容易滋生官僚主義。鄉村自治突顯了鄉村集體組織的決策及村民的意愿，有利于體現農村黨組織的領導及農民群眾當家作主的權利。

第二，政府管治注重上面的檢查督促，容易出現形式主義。鄉村自治注重滿足村民的生產和生活需求，具有明顯的務實性。

第三，政府管治注重上面的政策，容易出現一刀切的問題。鄉村自治注重本地的實際情況，有利于體現因地制宜。

第四，政府管治注重長官意志，發現失誤難以及時糾正，甚至長期不能糾正，導致簡單的問題復雜化，復雜的問題尖銳化。如：政府長期實行增人不增地,減人不減地的一刀切政策引發許多問題。鄉村自治注重群眾實踐，發現失誤可以及時糾正，不僅可以避免簡單的問題復雜化，而且能夠破解復雜的難題。如：鄉村自治下的村莊根本不存在令人頭疼的三農問題。

以上三種治理模式的對比充分表明：只有集體所有制，才能體現農民群眾當家做主的地位。只有鄉村自治，才能體現鄉村的自主權。集體所有制讓農民在經濟上擁有當家做主的地位，卻不一定在政治上擁有當家做主的權利。以往人民公社政府管治下的集體所有制，就未能充分體現農民群眾當家做主的權利。家庭承包制雖然體現了農民的自主權，卻局限于家庭自治的范圍，最終喪失集體經濟導致農民失去更多的權利。只有鄉村自治下的集體所有制，才能充分體現農民群眾當家做主的權利，確保黨的集體所有制和民主集中制發揮作用，從而有效地克服官僚主義和個人主義，進一步調動農民發展集體經濟的積極性和創造性。

可見，實現鄉村振興，勢必由家庭自治下的集體所有制走向鄉村自治下的集體所有制。而且這一走向已經不斷有人實踐，其中，時代楷模代村、戰旗村就是最好的案例。

（作者：何平，山西省代縣縣委黨校原常務副校長，中信改革發展研究基金會咨詢委員；來源：昆侖策網【作者授權】，修訂發布）

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