史際春許俊偉：農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的建構(gòu)與實現(xiàn)

點擊：2462 作者：史際春許俊偉來源：昆侖策網(wǎng)【授權(quán)】發(fā)布時間:2022-10-25 07:44:43

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的建構(gòu)與實現(xiàn)

——基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之背景

【摘要】當前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展仍面臨一些矛盾，重個體及其幫扶、輕集體的傾向?qū)е罗r(nóng)民向好發(fā)展的要求難以從根本上得到滿足，有必要建構(gòu)以農(nóng)民集體為主體的發(fā)展權(quán)——農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，使“三農(nóng)”能夠通過集體獲得更好發(fā)展。在這一權(quán)利譜系中，壯大村集體經(jīng)濟、提升村民自治和農(nóng)村治理效能、充分供給農(nóng)村社會保障是主要內(nèi)容。因此，紓解壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的制約因素、促進農(nóng)村“三治”有機結(jié)合、優(yōu)化“后脫貧”時代的農(nóng)村社會保障，理應(yīng)是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的導(dǎo)向。

作為農(nóng)業(yè)大國，我國歷來重視“三農(nóng)”。繼黨的十九大為鄉(xiāng)村振興擘畫藍圖，脫貧攻堅的勝利更將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推至全面實施階段。然而，家庭承包制和脫貧攻堅一直以來關(guān)注的主要是農(nóng)民個體發(fā)展及其幫扶，對集體重視不夠，使得當前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展仍面臨一些矛盾。總的來說，不僅農(nóng)村的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品（以下簡稱公共產(chǎn)品和服務(wù)）供給因農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不充分而力不從心，復(fù)雜的農(nóng)村社會關(guān)系處理也因村民自治能力相對較低而困難重重，廣大農(nóng)民還顧慮生老病死等生活問題而不能集中精力謀發(fā)展，農(nóng)民向好發(fā)展的要求尚未從根本上得到滿足。因此，重個體及其幫扶、輕集體的農(nóng)民個體及其發(fā)展權(quán)已無法因應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要，小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)無法使農(nóng)民增收，不利于農(nóng)村集體發(fā)展和鞏固，也固化著農(nóng)民個體意識從而制約村民自治和集體治理效能的提升，需要在集體維度上提供的農(nóng)村公用事業(yè)和社會保障的不足，則影響著農(nóng)民后顧之憂的解除。因此，應(yīng)當建構(gòu)以農(nóng)民集體為主體的發(fā)展權(quán)——農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，使“三農(nóng)”能夠通過集體獲得更好發(fā)展。

本文試圖建構(gòu)農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，闡明其含義、意義和實現(xiàn)導(dǎo)向，希學界同仁可以共同探尋農(nóng)民依托集體發(fā)展的具體路徑，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻一份力量。

一、農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的生成機理和本質(zhì)闡發(fā)

在農(nóng)民個體發(fā)展權(quán)無法因應(yīng)鄉(xiāng)村振興要求的情況下，發(fā)展權(quán)的集體人權(quán)意涵、以人民為中心的人權(quán)理念與農(nóng)民向好發(fā)展的實踐吁求，共同構(gòu)筑起農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的內(nèi)在機理。

第一，發(fā)展權(quán)的集體人權(quán)意涵。人自為人那天起，便有了不可剝奪與轉(zhuǎn)讓的尊嚴，這也是人權(quán)產(chǎn)生的根源。人權(quán)是在人們不斷意識到自己應(yīng)有的尊嚴時產(chǎn)生的。一般認為，第一代人權(quán)是在文藝復(fù)興和啟蒙運動時期，由新興資產(chǎn)階級反對中世紀神權(quán)和封建專制主義而提出的，“形成于美國和法國大革命時期”。第一代人權(quán)旨在限制國家權(quán)力、拒斥國家干預(yù)，也被稱為消極人權(quán)或消極的權(quán)利。兩次世界大戰(zhàn)后，由于戰(zhàn)爭給人類造成了嚴重創(chuàng)傷，對人權(quán)的蔑視發(fā)展為野蠻暴行，特別是出現(xiàn)了“格爾尼卡”“奧斯維辛”和南京等大屠殺慘劇，各國認識到人權(quán)實現(xiàn)需要國家采取積極行動，聯(lián)合國大會遂于1948年通過并發(fā)布《世界人權(quán)宣言》，以此為起點，第二代人權(quán)形成。

1976年，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》生效，合稱“人權(quán)兩公約”，構(gòu)成第二代人權(quán)的完整體系。第二代人權(quán)要求國家對經(jīng)濟社會生活積極作為，因此也被稱為積極人權(quán)或積極的權(quán)利，一定程度上反映了社會主義思想的勃興和蔓延。在“人權(quán)兩公約”中，“人權(quán)擴大到集體、民族和國家層面，進而拓展了人權(quán)的視野”。而且，伴隨著20世紀60年代興起的殖民地民族獨立和民族解放斗爭，一批新興國家為了在獨立后改換面貌，更加強調(diào)以發(fā)展權(quán)為主的集體人權(quán)，第三代人權(quán)由此形成。1969年阿爾及利亞正義與和平委員會發(fā)表的報告《不發(fā)達國家的發(fā)展權(quán)利》首次主張“發(fā)展權(quán)”。

正是在改變舊有秩序、提高人民生活水平的背景下，發(fā)展權(quán)概念得以明確。1977年，聯(lián)大人權(quán)委員會認可發(fā)展權(quán)是一項人權(quán)，1979年聯(lián)合國大會通過了《關(guān)于發(fā)展權(quán)的決議》。從20世紀80年代起，發(fā)展權(quán)逐步向?qū)嵢蝗藱?quán)轉(zhuǎn)化，1986年聯(lián)大一致通過《發(fā)展權(quán)利宣言》，可視為這一轉(zhuǎn)化的開端。以對現(xiàn)實社會的批判為契機，人權(quán)發(fā)展到發(fā)展權(quán)的高度，體現(xiàn)了“對人類在生產(chǎn)過程中結(jié)成的現(xiàn)實社會關(guān)系的規(guī)制，是現(xiàn)實社會關(guān)系發(fā)展到特定歷史階段的必然反映”。普遍存在的貧窮與落后，凸顯了發(fā)展權(quán)在匡正社會不平等方面的作用，具有矯正實質(zhì)不公平、追求實質(zhì)公正的獨特價值。

第二，以人民為中心的人權(quán)理念。馬克思主義自產(chǎn)生之日起，便把推翻資本主義制度、建立新社會當作目標追求，為的是人的解放、勞動成果及財富的共享。中國共產(chǎn)黨一貫堅持人民立場，團結(jié)帶領(lǐng)廣大中國人民經(jīng)過艱苦卓絕的奮斗，取得新民主主義革命的勝利并建立中華人民共和國。在社會主義建設(shè)和改革開放過程中，也因為黨和國家堅持人民立場，我們得以在社會主義道路上大踏步向前。黨的十八大以來，“以人民為中心”時刻貫穿于改革發(fā)展穩(wěn)定、治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等治國理政的實踐過程，開辟了中國特色社會主義新時代。因此，黨的十九大不僅明確提出要堅持“以人民為中心”，還將其確定為新時代中國特色社會主義的十四個基本方略之一。

總的來說，“以人民為中心”依托群體、集體共存共生的邏輯展現(xiàn)出來，相應(yīng)的人權(quán)理念吸收并注入中國傳統(tǒng)民本思想中能夠與集體主義有機結(jié)合的重要因子，是馬克思主義唯物史觀回應(yīng)新的時代變化所作出的話語表達。說到底，“就是讓全體中國人都過上更好的日子”。以人民為中心的人權(quán)理念指引下的發(fā)展，能夠關(guān)注普通勞動者的感受和真實情況，要使全體人民作為創(chuàng)造美好生活的實踐主體參與、促進并共享發(fā)展，進而讓廣大人民擁有更多獲得感，進一步增強發(fā)展動力。

第三，農(nóng)民向好發(fā)展的實踐吁求。人類自始即群居，起初以采集和漁獵為生，后發(fā)展為農(nóng)耕和畜牧。農(nóng)耕文明伴隨固定的村落，家族性大家庭構(gòu)成其基礎(chǔ)。在中國，由家庭構(gòu)成的戶，自古既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)個體，也是國家統(tǒng)治和社會管理的基本單位。隨著古老皇朝的門戶被列強的炮艦和商品打開，自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)方式受到?jīng)_擊和破壞，農(nóng)村陷入破敗，滋生了新的合作實踐。合作思想和合作運動在20世紀初悄然波及中國，直隸定縣人米迪剛參照日本模范町村的做法聯(lián)絡(luò)村民，展開經(jīng)濟合作，創(chuàng)立了“因利協(xié)社”——中國最早的農(nóng)村社區(qū)合作組織。此后，數(shù)次由政權(quán)推動的合作運動不斷興起。尤其在中華人民共和國成立后，在實現(xiàn)了“耕者有其田”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民集體合作在全國范圍內(nèi)揭開了新篇章。

1955年，黨的七屆六中全會通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，加快推動農(nóng)業(yè)合作化；1958年掀起人民公社化運動，農(nóng)村普遍建立起人民公社。1962年，黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了人民公社體制，其中一條重要的原則是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。為釋放農(nóng)村發(fā)展活力，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，黨的十一屆三中全會提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心后，黨中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀要》作為1982年“一號文件”，肯定了各地農(nóng)村實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的各種責任制。自此，國家和社會日益重視農(nóng)民個體發(fā)展，特別是在脫貧攻堅過程中，國家對農(nóng)民個體的幫扶力度前所未有。脫貧攻堅的勝利不僅使農(nóng)民生活水平得到歷史性改善，也將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推至全面實施階段。然而，在市場化不斷加深和城鎮(zhèn)化水平快速提升的背景下，農(nóng)民在小規(guī)模分散經(jīng)營情況下“豐收難增收”，由于集體經(jīng)濟不發(fā)達而大規(guī)模外出務(wù)工，造成了土地拋荒、村社區(qū)渙散、鄉(xiāng)村建設(shè)落后等現(xiàn)象，城鄉(xiāng)收入差距也沒有隨著農(nóng)業(yè)以分散經(jīng)營為主體和市場經(jīng)濟的發(fā)展而縮小。多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟無力承擔農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，集體作用的缺失又加劇了村民自治和農(nóng)村治理的不彰，甚至連基本的自治功能和社會保障都難以維系。廣大農(nóng)民難以單打獨斗在市場風浪中搏擊，長此會削弱其合作的意識和能力，因而有必要引導(dǎo)農(nóng)民依托集體來抵御市場風險、實現(xiàn)向好發(fā)展。鑒于農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制表現(xiàn)出的“重分輕統(tǒng)”，在新時代，應(yīng)當建構(gòu)以農(nóng)民集體為主體的發(fā)展權(quán)，以農(nóng)民集體發(fā)展帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要。

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)的重要子集之一，是一項具有衡平性、綜合性、動態(tài)性的社會連帶權(quán)。由于發(fā)展權(quán)在提煉之初就具備集體人權(quán)的意涵，將農(nóng)民集體與發(fā)展權(quán)結(jié)合，不僅能夠彰顯發(fā)展權(quán)的本質(zhì)，也真切地映射了《發(fā)展權(quán)利宣言》的內(nèi)在訴求，拓展了第三代人權(quán)的實現(xiàn)路徑。基于此，在準確認識發(fā)展權(quán)的前提下可以認為，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是農(nóng)民集體在參與和促進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面發(fā)展以及享受其成果的過程中，主張協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)發(fā)展的一項基本人權(quán)；同時也是一項作為實然人權(quán)的新興權(quán)利，“是由經(jīng)驗事實觀察而來的思想或觀念”，盡管可能法律上尚無明文規(guī)定，“但實際上能夠普遍地、一般地、經(jīng)常地影響人們資格、利益、主張等得以擁有、運用和處分的情形”。

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的核心是農(nóng)民集體的經(jīng)濟發(fā)展，基礎(chǔ)是農(nóng)民集體的自治和黨的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)民集體的社區(qū)和社會發(fā)展、文化發(fā)展與生態(tài)發(fā)展，則是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)實現(xiàn)程度的重要衡量標準，缺少這些方面的有效聯(lián)動，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)就流于表面和形式。這同時表明，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是一項多元化、多層次的母體性基本權(quán)利，“是全面促進農(nóng)民平等參與經(jīng)濟、社會、政治和文化活動并享有發(fā)展成果的一個高度抽象”，而不是簡單的權(quán)利組合。一言以蔽之，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的歸宿應(yīng)當是可以主張并共享的本集體及其所處政治經(jīng)濟社會環(huán)境中所有正當?shù)陌l(fā)展利益，在此基礎(chǔ)上形成及享有發(fā)展機會、發(fā)展計劃、發(fā)展決策、發(fā)展成果，等等。賦予農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，就是讓農(nóng)民集體在參與、促進、享受發(fā)展中實現(xiàn)發(fā)展，這需要黨和國家的引導(dǎo)、扶助和保障。

在性質(zhì)上，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)是一種社會連帶權(quán)。受歷史與制度慣性的影響，當前農(nóng)民在發(fā)展中仍然處于不利地位，比較利益的差距也相應(yīng)體現(xiàn)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，無情的市場規(guī)則與城鎮(zhèn)化的加快使這種差距表現(xiàn)得淋漓盡致。因為這種先天的劣勢，衡平性在傾斜性照顧與保護中展現(xiàn)。同時，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)勢必囊括發(fā)展的諸多方面，當代發(fā)展的內(nèi)涵早已從經(jīng)濟發(fā)展延伸至全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，綜合性由此彰顯。當然，發(fā)展是一個永不停歇的上升過程。動態(tài)性要求農(nóng)民集體在發(fā)展過程中，根據(jù)不同發(fā)展階段的不同發(fā)展特點制訂發(fā)展策略，以及不時調(diào)整發(fā)展目標。

不論是狄驥的社會連帶主義法學派，還是以龐德為首的社會法學派，或是新現(xiàn)實主義法學派，西方法學家解釋了社會連帶對于規(guī)則與權(quán)利的重大意義。馬克思主義法學則以人是一切社會關(guān)系的總和為邏輯起點，科學闡釋了人的社會性和人類發(fā)展所倚賴的社會關(guān)聯(lián)性。農(nóng)民集體的發(fā)展與其他社會群體的發(fā)展互為前提，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的社會連帶性在當前既表現(xiàn)為可加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進而暢通國內(nèi)循環(huán)，又有利于妥善應(yīng)對國際市場波動下農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商的難題進而緩解現(xiàn)實國際秩序的負面影響。農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的價值和作用由此進一步彰顯出來。

二、農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主客體界定

農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主體即農(nóng)民集體，是指享有集體土地暨集體財產(chǎn)所有者地位的一定地域范圍內(nèi)的村民作為成員的集體，其客體及相應(yīng)內(nèi)容主要包括壯大村集體經(jīng)濟、提升村民自治和農(nóng)村治理效能、農(nóng)村社會保障的充分供給。

（一）農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主體——農(nóng)民集體

農(nóng)民歷來都被納入一種社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)民集體從農(nóng)耕時代最早的聚落到今天的村莊，無論基于血緣宗法還是地域、社區(qū)的紐帶，一直具有相對穩(wěn)定性。在中國，進入20世紀后，伴隨君主專制的終結(jié)和現(xiàn)代國家的建設(shè)，國家政權(quán)與農(nóng)村的關(guān)系呈現(xiàn)出了復(fù)雜樣態(tài)，從城鄉(xiāng)之間和農(nóng)民與市民身份不甚清晰的劃界，發(fā)展到形成穩(wěn)定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從1953年開始，我國構(gòu)建起以統(tǒng)購統(tǒng)銷為核心、農(nóng)業(yè)集體化和戶籍制度為支撐的城鄉(xiāng)二元體制，以1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》出臺為標志，城鄉(xiāng)之間形成了體制型的二元結(jié)構(gòu)；改革開放以來，市場成為資源配置的重要手段乃至起決定性作用，農(nóng)民集體生產(chǎn)和糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷被取消，人民公社解體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立，21世紀后戶籍身份對人口流動和就業(yè)不再有顯著影響，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)完成了向二元分層秩序的變遷。

在改革開放中，農(nóng)民集體呈現(xiàn)出一種削弱和解構(gòu)的過程，農(nóng)民個體的自主和自由相應(yīng)地得以最大程度擴張。市場經(jīng)濟的固有秉性使得這樣的發(fā)展模式遭遇瓶頸和天花板，新時代中國特色社會主義要求探索一條高質(zhì)量的農(nóng)村發(fā)展之路。好在法律框架并沒有變，村民自治、農(nóng)村土地集體所有等，當年的合作化運動為當前農(nóng)民集體的勃興奠定了深厚基礎(chǔ)。農(nóng)民集體的功能需要重構(gòu)和強化，從集體生產(chǎn)勞動螺旋式上升為集體的經(jīng)營和發(fā)展，可歸結(jié)為農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)。土地集體所有是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的根基，必須堅守。如果土地是私有而不是集體所有的話，我國就會像印度那樣——農(nóng)民基本生活既得不到滿足又無法展開相應(yīng)公共建設(shè)，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)也就無從談起。因此，農(nóng)民集體是農(nóng)村土地和其他集體財產(chǎn)的所有者，是作為該所有者成員的村民所組成的集體。

農(nóng)民集體由一定地域或區(qū)劃范圍內(nèi)的村民所組成，屬于社區(qū)范疇，并不是一種組織，但也需要通過適當?shù)臋C構(gòu)設(shè)置和運行機制來形成并體現(xiàn)集體意志，即村民自治。農(nóng)民集體因此包含三個層次：第一個層次作為土地所有者的農(nóng)民集體，這是農(nóng)民集體最底層的法律基礎(chǔ)，其他權(quán)利和利益均由此派生；第二個層次是作為自治體的農(nóng)民集體，依托集體所有權(quán)和社區(qū)，實行村民自治，決定集體各方面各層次的各種事宜，并予貫徹實施；第三個層次是農(nóng)民集體的經(jīng)營，通過自治層面決策設(shè)立的各種組織機構(gòu)，包括投資經(jīng)營平臺、農(nóng)林牧場、工商企業(yè)、學校、醫(yī)院、文藝和體育團體、養(yǎng)老機構(gòu)等，從而實現(xiàn)集體發(fā)展的目的。

（二）農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的客體解析

第一，壯大村集體經(jīng)濟。農(nóng)民集體需要依靠經(jīng)濟發(fā)展來為其他方面的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村和農(nóng)民集體經(jīng)濟可以歸結(jié)為村集體經(jīng)濟，村集體經(jīng)濟不發(fā)展，農(nóng)村和農(nóng)民集體經(jīng)濟就無所依歸，無從談起。就目前而言，分散務(wù)農(nóng)不可能讓農(nóng)民增加收入，農(nóng)民個體從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動包括外出務(wù)工則難以承受市場波動和風險，壯大村集體經(jīng)濟理應(yīng)成為農(nóng)民實現(xiàn)發(fā)展的出發(fā)點，黨和國家也力圖引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟在正確的方向上發(fā)展壯大。而且，“正是由于以往的集體化經(jīng)歷和‘大包干’以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，人們才有了通過發(fā)展集體經(jīng)濟來振興鄉(xiāng)村的想法”，新形勢下需要依靠壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟以增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)村的全面發(fā)展。

2016年《中共中央　國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟是“集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式”。這既是新時代社會主義公有制在“三農(nóng)”中的表現(xiàn)，也是對人民公社延續(xù)下來的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的所有制和生產(chǎn)關(guān)系的積極揚棄。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟并不必然否定統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，家庭經(jīng)營仍可在尊重農(nóng)民個體意愿的情況下繼續(xù)維持。但是為了農(nóng)民集體能夠更好地發(fā)展經(jīng)濟，必須深入創(chuàng)新和改革，讓農(nóng)民個體更多參與農(nóng)村集體經(jīng)濟，將農(nóng)民組織起來，因地因時制宜開展相應(yīng)的經(jīng)營活動，包括工商文旅等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；在農(nóng)業(yè)方面，既可在集體分工中由少數(shù)能手專業(yè)化耕作集體土地，林牧漁業(yè)亦然，也可以各種創(chuàng)新方式將家庭小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營合理對接。

第二，提升村民自治和農(nóng)村治理效能。村或農(nóng)村社區(qū)實行村民自治，是我國的一項基本制度，也是農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)行使和實現(xiàn)的基礎(chǔ)。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜山縣果作村選舉產(chǎn)生了第一個村民委員會，此舉得到黨中央肯定，于1982年為《憲法》所確認。1982年《憲法》明確規(guī)定，村民委員會為農(nóng)村基層社會的群眾性自治組織。村民自治暨村民委員會在土地管理、興修水利、治安維護、社區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。然而，中國人歷來自治能力和自治水平相對不高，個體自立自強、參與公共事務(wù)和公共管理的意識不足，所謂“各人自掃門前雪”“搭便車”“槍打出頭鳥”等，加上土地承包“單干”和市場經(jīng)濟條件下形成的個人逐利意識，導(dǎo)致農(nóng)民的集體觀念日漸淡薄，村民自治和農(nóng)村治理陷入低迷狀態(tài)，面對農(nóng)村錯綜復(fù)雜社會關(guān)系的調(diào)整舉步維艱，比如一些地方出現(xiàn)的“村霸”“巨貪”、村民忍聲吞氣、集體事務(wù)處理不公、社區(qū)及其建設(shè)停滯等。

為系統(tǒng)應(yīng)對村民自治無力、農(nóng)村治理中歷史遺留和現(xiàn)實存在的問題，要抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)這一“牛鼻子”。“工、農(nóng)、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府。”村民自治和農(nóng)村治理不彰的主要因素，是農(nóng)村黨組織一把手未能發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”作用、黨組織班子軟弱渙散，為此，黨中央總結(jié)各地經(jīng)驗，自2015年起，推行選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記的做法取得了較好的效果。這在全面推進鄉(xiāng)村振興的背景下，對于農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的行使和實現(xiàn)仍是至關(guān)重要的。2021年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，由于村民自治的能力和農(nóng)村治理水平的提高不可能一蹴而就，這一做法須長期堅持。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以鄉(xiāng)村黨建為支柱，為更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，自治、法治、德治協(xié)同共筑的中國農(nóng)村治理目標應(yīng)運而生。這是人民當家作主、依法治國和道德育人的有機統(tǒng)一，三者既不是各自推進，也不是簡單疊加，而是要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下以農(nóng)民的集體意識增強為前提，實現(xiàn)動態(tài)融合發(fā)展。根據(jù)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第45條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當對村民自治給予指導(dǎo)和支持，以增強村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的能力。通過黨和政府的引導(dǎo)、指導(dǎo)和扶助，可望激發(fā)村民自治活力、筑牢農(nóng)村法治底線、提高鄉(xiāng)村德治水平，“在自然情感一致基礎(chǔ)上”形成認同和積極參與。這也是農(nóng)民集體發(fā)展經(jīng)濟和其他各項事業(yè)的必要條件。

第三，農(nóng)村社會保障的充分供給。解除農(nóng)民后顧之憂要靠農(nóng)村社會保障的充分供給，農(nóng)民集體向其成員提供社會保障也是集體所有制和集體所有權(quán)的客觀要求。早在1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》就規(guī)定了社會保險和集體福利事業(yè)，即生產(chǎn)大隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實行供給或給以補助。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制普遍推行后，雖然這一制度沒有改變，但村民自治和農(nóng)民集體經(jīng)濟整體式微，掣肘了農(nóng)村社會保障事業(yè)的維系和發(fā)展。因此，我國自2003年逐步建立了以國家財政供給為主的農(nóng)村社會保障制度。這是黨和政府當仁不讓的責任，以盡可能消除農(nóng)民個體的社會風險。

盡管如此，農(nóng)民依托集體經(jīng)濟發(fā)展社區(qū)社會保障事業(yè)，仍然具有重要意義。財政提供的是一種普遍的最低標準的保障，無法滿足不同地方、不同農(nóng)民個體不同情況的特殊需要，也無法滿足廣大農(nóng)民所期盼的與城鎮(zhèn)居民和機關(guān)企業(yè)事業(yè)單位工作人員一樣享有較高水平的社會保障。而農(nóng)民集體的經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，可以彌補其不足，從而提升農(nóng)民的幸福感和安全感。沿海一些集體經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村，20世紀末21世紀初就給老人發(fā)放較高養(yǎng)老金，興辦高水平養(yǎng)老院和幼托機構(gòu)等，具有全國示范意義，也代表著農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展方向。有鑒于此，為了在“后脫貧”時代解除農(nóng)民后顧之憂，我們有必要在壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的同時發(fā)展農(nóng)村社會保障。這對國家為農(nóng)民提供的社會保障能夠起到一種優(yōu)化和補強的作用，這不僅僅涉及“錢”的問題，而可使廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)，幼有所教，貧有所依，難有所助，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”（《禮記·禮運篇》），廣大農(nóng)民從而能夠一心一意謀發(fā)展、聚精會神干事業(yè)。

三、農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)導(dǎo)向

根據(jù)農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)容，其具體實現(xiàn)導(dǎo)向清晰可見。總的來說，未來應(yīng)當通過研擬“村民自治法”、深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、協(xié)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來紓解壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的制約因素，通過激發(fā)村民自治的實效和活力、筑牢農(nóng)村法治底線、提高鄉(xiāng)村德治水平來促進農(nóng)村“三治”有機結(jié)合，通過推動健康鄉(xiāng)村建設(shè)、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老長效機制、完善農(nóng)村“低保”和“五保”制度來優(yōu)化“后脫貧”時代農(nóng)村社會保障供給。

（一）紓解壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的制約因素

農(nóng)村集體經(jīng)濟的壯大離不開紓解其中的制約因素，關(guān)鍵集中于集體經(jīng)濟組織、集體產(chǎn)權(quán)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體這三大方面。

第一，研擬“村民自治法”?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》將壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職責，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的關(guān)鍵。當前解決此問題的思路，是研究制訂“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理解為在村民自治的底層與村民自治融為一體，直接從事經(jīng)濟或企業(yè)活動的社區(qū)性組織。然而，自人民公社和生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊解體，村集體及其成員與集體經(jīng)濟組織就不再吻合，不可能也不應(yīng)吻合了。擬議中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“政經(jīng)”“政企”不分，有違村民自治和市場經(jīng)濟的規(guī)律及要求，立法上存在理論和實踐障礙，即使立出來也不可能落實，或事與愿違。

這是因為，首先，村集體或農(nóng)民集體屬于社區(qū)范疇，由全體村民構(gòu)成，而集體經(jīng)濟組織的成員必須是具有勞動能力的村民，將村集體與集體經(jīng)濟組織混淆不分，必然存在集體經(jīng)濟組織成員資格認定的無解難題。在集體經(jīng)濟較為發(fā)達的村，一個村可以舉辦包括出資、控制、控股幾個甚至幾十個集體經(jīng)濟組織，一個村民也可在多個集體經(jīng)濟組織中工作或勞動。這是市場經(jīng)濟和農(nóng)民集體發(fā)展的客觀要求。其次，“政經(jīng)”“政企”不分，既妨礙村民自治的運作、決策和執(zhí)行，也不利于集體經(jīng)濟組織開展活動。簡言之，村民自治的結(jié)構(gòu)就是村民大會、村民代表大會、村黨組織和村民委員會，在程序合法的前提下可以討論決議本村集體的任何事宜，未必是集體經(jīng)濟組織或與集體經(jīng)濟組織相關(guān)的事宜。集體經(jīng)濟組織在村民自治之下，應(yīng)當輕裝上陣從事相應(yīng)的經(jīng)濟活動，其決策、經(jīng)營和分配都不必與村集體成員資格掛鉤。比如集體經(jīng)濟組織不妨依公司法設(shè)立，按公司法人治理結(jié)構(gòu)運作，將集體出資應(yīng)歸屬于村的利潤上繳村集體即可；當然也可按照合作制原則，以合作社、合作社聯(lián)社等方式設(shè)立集體經(jīng)濟組織。至于集體成員資格，屬于村民自治、村集體暨農(nóng)民集體層面的問題，集體經(jīng)濟組織不堪承受其重，集體經(jīng)濟組織的分配與村集體的分配也是兩碼事，不應(yīng)混為一談。再次，各地農(nóng)村因自然、人文、歷史、現(xiàn)實等各種因素而千差萬別，村民自治的社區(qū)合作形式和方式方法可以多種多樣，為此應(yīng)當盡可能允許和鼓勵村集體或農(nóng)民集體發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，不必整齊劃一，扼殺積極性，為符合并執(zhí)行擬出臺的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法而勞民傷財。最后，確立農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，農(nóng)民集體全面發(fā)展，村集體根據(jù)自身稟賦，可以從事各種投資經(jīng)營、經(jīng)濟社會活動，在村民自治的基礎(chǔ)上、村集體之下，可以按產(chǎn)業(yè)和事業(yè)分門別類設(shè)立集體經(jīng)濟組織，如農(nóng)林牧、采礦、鋼鐵、紡織、酒店、旅游、醫(yī)院等，稱為集團公司、控股公司、投資公司、資產(chǎn)管理公司、合作社聯(lián)社等，僅設(shè)立一個與村民自治混為一談的村集體經(jīng)濟組織，既不利于農(nóng)民集體在市場經(jīng)濟的藍海中暢游，也是對農(nóng)民集體多元全面發(fā)展的一種掣肘。總之，凡村集體設(shè)立或控制的經(jīng)濟組織都是集體經(jīng)濟組織，即各類企業(yè)，相對于村集體的非經(jīng)濟事業(yè)如衛(wèi)生所、“五保”服務(wù)機構(gòu)、學校等，集體經(jīng)濟組織和集體非經(jīng)濟事業(yè)本身都不具有村民自治功能，在當今條件下也不應(yīng)由其承擔村民自治功能。比如華西村股份有限公司，就是華西村集體舉辦并控股的一家集體所有制的公司或企業(yè)，即華西村的一個集體經(jīng)濟組織，它不承擔村民自治功能，村民自治功能是由華西村集體及其成員行使的。

村民自治不等于村民委員會，村民委員會相當于公司的董事會或合作社的理事會，村集體或農(nóng)民集體的意志應(yīng)當是民主集中的全體村民的意志，村民委員會應(yīng)當是其意志的忠實執(zhí)行者和村民自治層面日常管理、經(jīng)營的決策者。由此，應(yīng)當按照這個思路，理順村民自治邏輯及其與農(nóng)民集體從事經(jīng)濟活動和發(fā)展各項事業(yè)的關(guān)系，以及村民自治與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。順理成章地制訂一部“村民自治法”，既有利于完善村民自治，促進農(nóng)民集體開展各種經(jīng)濟社會活動，又可擺脫農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的困擾。

第二，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當堅持以集體所有制、農(nóng)民持續(xù)增收和市場在資源配置中起決定性作用為前提，探索農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)的多種形式。公司制是一種較為成熟完善的組織制度和法人治理結(jié)構(gòu)，村自治和“兩委”之下最高一層的集體經(jīng)濟組織都可采取公司的形式，如前所述也可采取其他合法的組織形式，以實現(xiàn)村內(nèi)外部不同主體的參與、制約和監(jiān)督。同時，在集體經(jīng)濟組織中就業(yè)及擔任管理職務(wù)的村民從該組織取得收入，體現(xiàn)的是按勞或按貢獻分配；每個村民作為本村集體所有權(quán)主體的成員，都可享有集體所有的土地及其他財產(chǎn)（包括公司制集體經(jīng)濟組織上繳的利潤）的相應(yīng)份額和收益，體現(xiàn)的是平等和公平。這樣便可達成公平和效率的統(tǒng)一。須知，如何在人人有份的基礎(chǔ)上體現(xiàn)貢獻和勞動付出，設(shè)立什么樣及多少個村級集體經(jīng)濟組織，不必整齊劃一，只要是有效的村民自治，真正做到民主參與和民主集中，其決策和決議就是合理的，不合理也可在有效村民自治下即時改變或糾正。當然，在這方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)是不可或缺的。如此，方能使深入推進的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革最大限度助力農(nóng)村集體經(jīng)濟的壯大和農(nóng)村社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

第三，協(xié)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。對于農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)而言，需要培育能夠?qū)⑿∞r(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合理銜接起來的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這是助力農(nóng)村集體經(jīng)濟提質(zhì)增效的一個重要方面。由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶構(gòu)成的互補競合生態(tài)圈，不僅是提升“按需定供”意識和能力的要求，也是幫助農(nóng)民在知識溢出效應(yīng)、亞市場效應(yīng)和專業(yè)化效應(yīng)下增加收入的關(guān)鍵，可以推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和組織形式持續(xù)優(yōu)化升級。正是因為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體始終內(nèi)含激勵農(nóng)民、組織農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民的價值取向，黨和國家也力促通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的引領(lǐng)，帶動小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。但當前在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育方面，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等皆存在某些問題，應(yīng)當加快破除橫亙在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面前的內(nèi)生發(fā)展扶持政策不足、政府支持的效能較低等體制機制障礙，協(xié)調(diào)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+家庭農(nóng)場+小農(nóng)戶等形式，將小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收合理銜接，消除重點培育單一農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不足。

（二）促進農(nóng)村自治、法治、德治有機結(jié)合

在“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系中，自治是本體和核心、法治是基本方略和保障、德治是價值支撐。

第一，激發(fā)村民自治的實效和活力。自治是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的本體和核心。村集體或農(nóng)民集體及其成員是自治的主體。在個人、組織、制度層面以“賦權(quán)增能”為靶向聚合能量、激發(fā)活力，是自治活力的生成機理。農(nóng)村作為我國基層自治的關(guān)鍵場域，只有將村民自治激活，積極實踐、探索，方能使農(nóng)村治理卓有成效。由于相當一段時間以來，只重農(nóng)民個體發(fā)展及其幫扶，集體的功能和作用削弱，以至村民的集體意識普遍淡薄，影響了自治的效能和活力，出現(xiàn)了“被集體”“被代表”的權(quán)利虛化狀況。這就造成了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動力不足，成為農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)及其實現(xiàn)的一種障礙。為從根本上夯實鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，須以前述“村民自治法”的構(gòu)想為指引，通過強化農(nóng)民集體意識來激發(fā)其參與積極性、以包括各類集體經(jīng)濟組織在內(nèi)的組織聚合來增進協(xié)同效應(yīng)、用完善制度供給來激活規(guī)則活力，以使農(nóng)村自治不斷落實并提升效能。

第二，筑牢農(nóng)村法治底線。法治是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的基本方略和保障。“法治的機制和過程，即可描述為問責制，與問責制高度吻合。”問責制是由角色擔當、說明回應(yīng)和違法責任三部分構(gòu)成，這對農(nóng)民個體、村自治及其組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)都是適用的。對于農(nóng)民及其家庭而言，可以自由行使權(quán)利，法無禁止即可為，同時對自己的言行負責，不得侵犯他人及集體的權(quán)利和公共利益。對于村黨組織、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)及其成員而言，則應(yīng)當履行好法律、黨組織和村民賦予的職責，敢于擔當勇于負責，不得消極懶政、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、貪污腐敗等。這意味著農(nóng)村法治強調(diào)的不僅是對違法行為的懲罰，更強調(diào)村民和基層組織及其工作人員的規(guī)則意識、義務(wù)和責任意識、擔當精神。因此，為筑牢農(nóng)村法治底線，應(yīng)當將一切權(quán)利和權(quán)力的設(shè)定、行使和責任承擔均納入可問責的軌道，并通過村民自治、包括公安和司法在內(nèi)的黨政運行加以落實。

第三，提高鄉(xiāng)村德治水平。德治是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的價值支撐。道德是一種價值觀，一種由人的內(nèi)心信仰、外部輿論驅(qū)動的行為規(guī)范，是法律之外的社會關(guān)系調(diào)節(jié)器，同時也是法律及其調(diào)整的基礎(chǔ)，缺乏道德支撐的法律和法治是無以運行的。長期以來，道德——“禮”一直是我國農(nóng)村治理和運轉(zhuǎn)的根據(jù)及基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村受多元價值沖擊，傳統(tǒng)倫理式微，也是導(dǎo)致村民的共同體意識趨于彌散的原因之一，公共精神缺失又加劇了個體公共責任意識降低和公共輿論監(jiān)督弱化，以致鄉(xiāng)村治理體系中的價值支撐遭到農(nóng)村個體原子化、疏離化趨勢的挑戰(zhàn)，進而影響到農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)整和處理。道德不能靠灌輸和宣教，而須社會成員在實踐中自然養(yǎng)成。為提高鄉(xiāng)村德治水平，有必要以村民自治的激活和強化為依托，重塑農(nóng)民對村的向心力和凝聚力，進而提升對本土本村本鄉(xiāng)的地域認同。一方面，充分挖掘和汲取傳統(tǒng)道德中的有益養(yǎng)分，將傳統(tǒng)道德的有益之處轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)村社會內(nèi)部凝聚力的有機組成部分；另一方面，放大道德評價與認知體系的正向示范效用，積極培育農(nóng)村公共精神。

（三）優(yōu)化“后脫貧”時代農(nóng)村社會保障供給

這要在國家引領(lǐng)和托底，農(nóng)民集體積極補充、優(yōu)化和提高的基礎(chǔ)上進行，以解除農(nóng)民的后顧之憂。

第一，持續(xù)推動健康鄉(xiāng)村建設(shè)。2018年中央“一號文件”提出要推動健康鄉(xiāng)村建設(shè)，全面小康社會建設(shè)也要求農(nóng)民普遍呈現(xiàn)一種健康、昂揚的狀態(tài)。中國農(nóng)民千百年來靠山吃山靠水吃水，終身勞作，依靠飲食和自我診療方面有限與簡單的經(jīng)驗維持生存，吃喝隨性任意，傷病坦然聽天由命，壽命聽憑基因和造化，這種情況迄今未發(fā)生根本改變。為此，從外部需要完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)，就內(nèi)因而言需要農(nóng)民不斷提升自身素質(zhì)和修養(yǎng)。

一是針對農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)供給的短板，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生改革，發(fā)展多種形式的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，包括個體診所，方便村民就地求醫(yī)問藥及獲取健康知識，并須重點關(guān)注農(nóng)民體檢、重點疾病預(yù)防和主要慢性病防治，以城市同等水平為標桿。二是農(nóng)民健康的最大阻礙因素仍是經(jīng)濟不濟和農(nóng)村醫(yī)療保障標準偏低、形式偏少。就此，農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)大有可為。一方面，集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，可以增加農(nóng)民個體的收入；另一方面，財力和能力的提高有助于集體自身對現(xiàn)有醫(yī)療保障拾遺補闕，提高其標準和水平。多管齊下，在提高農(nóng)民收入的基礎(chǔ)上，基本醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民大病保險、農(nóng)民個體和集體自我保障、商業(yè)保險與醫(yī)療救助等可望共同發(fā)力，從而完善農(nóng)村和農(nóng)民的醫(yī)療保障。三是農(nóng)村飲用水源一村一個樣，有些地方尚未解決清潔、安全飲水問題，這靠村民自身經(jīng)驗和能力難以完全解決，需要政府給予專業(yè)技術(shù)幫助，提供標準、勘察和設(shè)備等，使村村都能因地制宜獲得合格乃至優(yōu)質(zhì)的飲用水。四是建立完善村公共衛(wèi)生體系，需要政府指導(dǎo)、協(xié)助，同時也是村民自治和村集體治理的一個重要方面，比如人畜傳染病防治，害蟲消殺，垃圾收納、轉(zhuǎn)運、處理，污水管道建設(shè)，等等。五是通過農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的弘揚和實踐，實現(xiàn)集體和個人全面發(fā)展，提升農(nóng)民個體素質(zhì)，這既是健康鄉(xiāng)村的標志之一，也是健康鄉(xiāng)村的基本保證。具體措施方面，在農(nóng)民教育水平隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷提高的基礎(chǔ)上，村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以經(jīng)常性舉辦健康宣傳、健康講座，通過醫(yī)學機構(gòu)和專家對本地土方偏方去蕪存菁，等等，以提升村民科學的自我保健能力。

第二，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老長效機制。與城市居民相比，農(nóng)村老人不僅受教育程度、收入水平相對較低，健康狀況相對較差，也缺乏從停止勞作到生活不能自理這一階段的“快樂”養(yǎng)老，他們只會逐漸減輕勞動強度，一直勞作到不能自理為止。關(guān)鍵在于，農(nóng)民沒有“退休”概念，也就不存在退休金，微薄的農(nóng)村養(yǎng)老補貼和老年補助不足以讓他們在徹底喪失勞動能力前的一段時間內(nèi)像城里人那樣享受養(yǎng)老生活。這樣當然客觀上可能有利于健康長壽，但與幸福和消弭城鄉(xiāng)差別之間卻南轅北轍。這就可歸結(jié)為退休和退休金問題。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)方式?jīng)Q定了農(nóng)民難以參與全民社保，財政則難以負擔農(nóng)民與城市居民相當?shù)酿B(yǎng)老補貼和老年補助，所以解決這個問題只能靠農(nóng)民集體發(fā)展，就是像一些模范村或農(nóng)民集體那樣，建立本村本集體的農(nóng)民“退休”制度，相應(yīng)地發(fā)放較高的“退休金”。

農(nóng)民衰老不能自理后，一般都是由兒子兒媳或其他家人照護，居家養(yǎng)老，但這是不夠的。和城市一樣，農(nóng)民也需要社會性的養(yǎng)老服務(wù)。由于起步晚、投入少、基礎(chǔ)設(shè)施差等，大部分農(nóng)村地區(qū)的社會性養(yǎng)老服務(wù)滯后于老齡化的發(fā)展。對存在的問題進行分析可以發(fā)現(xiàn)，政府方面的問題在于其職能定位偏差、財政投入不足，集體方面的問題在于其重視不足和經(jīng)濟能力不夠，甚至對農(nóng)村已有的養(yǎng)老服務(wù)資源都未能很好利用，更談不上創(chuàng)新利用和升級換代。因此，為構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老長效機制，須從以下三點著手。其一，優(yōu)化政府職能定位，通過政策引導(dǎo)，擴大市場和社會參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的空間，激發(fā)多種主體的參與熱情；其二，制訂科學規(guī)劃，一方面逐步健全政府財政投入結(jié)構(gòu)，盡可能提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老補貼補助和老年農(nóng)民醫(yī)療保障的水平，另一方面推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合改革，研究制訂適合各地農(nóng)村實際情況的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展專項規(guī)劃；其三，完善政策支持措施，既倡導(dǎo)傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老，給予鼓勵和必要的支持，同時扶持互助養(yǎng)老、區(qū)域性日間照料和服務(wù)中心等社會性養(yǎng)老模式，作為居家養(yǎng)老的有益補充。

第三，升級完善農(nóng)村“低保”和“五保”制度。這是中國特色的農(nóng)村農(nóng)民社會保障制度，應(yīng)當總結(jié)經(jīng)驗，將好事辦得好上加好。

農(nóng)村“低保”是國家暨財政對家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民給予的最低生活保障。這本身沒有問題，農(nóng)村最低生活保障標準是隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和生活水平的提高而做經(jīng)常性調(diào)整的。問題是，這對歷來只靠天靠自己的農(nóng)民來說不啻為“天上掉餡餅”，低保戶評定中出現(xiàn)了走關(guān)系、弄虛作假、“養(yǎng)懶漢”等現(xiàn)象，存在著“應(yīng)保未能足保”“不應(yīng)保卻保了”等弊病。家計調(diào)查加之社區(qū)瞄準初選低保戶的做法和規(guī)定較為簡單化，導(dǎo)致實效并不理想，農(nóng)民非正規(guī)就業(yè)或隱性就業(yè)的收入在調(diào)查核實時無法作出準確統(tǒng)計。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)下，通過村民自治和農(nóng)村社區(qū)治理能力和治理水平的提升來解決這個問題，以免“低保”滋生負激勵，反而對村和農(nóng)民集體的和諧和安定團結(jié)造成負面影響。

“五保”是中國農(nóng)民繼承發(fā)揚民族優(yōu)良傳統(tǒng)的一項創(chuàng)造，是指對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人但無贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年、殘疾和未成年的村民，在衣食住和照料、喪葬等方面給予人財物等幫助。該制度從人民公社時期延續(xù)至今，屬于集體福利事業(yè)，現(xiàn)在政府和財政也給予支持，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉辦“五保”供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)。實行家庭承包制以來，由于集體功能和財力的削弱，一些地方的“五保”也萎縮不振。由事業(yè)的性質(zhì)所決定的，農(nóng)民集體對于辦好“五保”義不容辭，須通過有效的村民自治、集體經(jīng)濟的發(fā)展予以落實，不斷優(yōu)化和升級。在鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，村和農(nóng)民集體應(yīng)將“五保”和其他農(nóng)村社會保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高水平、提升檔次，以與當前經(jīng)濟社會和人民生活水平相匹配，將其作為集體發(fā)展和農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)實踐的一個重要方面。

任何群體都需要發(fā)展權(quán)，但從聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》關(guān)于發(fā)展與人權(quán)的關(guān)系來看，發(fā)展權(quán)更強調(diào)向邊緣化的弱勢群體傾斜。因而，在向著第二個百年奮斗目標邁進的歷史關(guān)口，中國夢喚醒廣大人民內(nèi)心深處集體意識的情況下，必須牢牢把握住以人民為中心的人權(quán)理念精髓，將農(nóng)民集體與發(fā)展權(quán)有機結(jié)合，通過農(nóng)民集體發(fā)展權(quán)的實踐來破除農(nóng)民個體發(fā)展困境，從根本上改變“三農(nóng)”孱弱的狀況，以此推動鄉(xiāng)村振興和中國夢早日實現(xiàn)。

在生產(chǎn)力水平十分低下時，人類面對惡劣自然環(huán)境不得不選擇集體生活，在相當長的歷史時期內(nèi)，人類的主體形態(tài)是集體而非個體，離群獨居的單打獨斗幾乎意味著自我毀滅。隨著人類生產(chǎn)力水平的提高，在自給自足成為可能的條件下，人類主體形態(tài)才開始向個體演化。進入新時代，為滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需求，個人依托集體發(fā)展的實踐和趨勢必然形成。而促進“三農(nóng)”高質(zhì)量發(fā)展，既是擴大中等收入群體規(guī)模、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、服務(wù)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”發(fā)展格局的關(guān)鍵，也能最大限度地激活潛在要素和激發(fā)主體創(chuàng)造性、挖掘發(fā)展?jié)撃苄纬砂l(fā)展動能?；谌耸悄康难诱股傻霓r(nóng)民集體發(fā)展權(quán)，已然蘊含農(nóng)民向好發(fā)展的方向和方式。

（作者：史際春，中國人民大學法學院教授、安徽師范大學法治中國建設(shè)研究院特聘教授，博士生導(dǎo)師；許俊偉，安徽財經(jīng)大學法學院講師。來源：昆侖策網(wǎng)【授權(quán)】，轉(zhuǎn)編自“毛鄧理論研究”，原載于《毛澤東鄧小平理論研究》2022年第6期）

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